Selvitys kuntalain uudistustarpeista

1. Selvitys kuntalain uudistustarpeista Työryhmän puheenjohtaja, ylijohtaja Päivi Laajala

2. Kokonaisuudistuksen valmistelu 1/2 • Virkamiestyöryhmä • toimikausi 6.9 -31.1.2011 • jäseninä VM, STM, OKM, YM, OM ja Suomen Kuntaliitto, puheenjohtajana ylijohtaja Päivi Laajala, VM/kunta • Virkamiestyöryhmän tehtävät: • kartoittaa kuntalain uudistustarpeet; • laatii kartoituksen perusteella selvitys uudistustarpeista myöhemmin asetettavan parlamentaarisen komitean työn pohjaksi; sekä • esittää, mitkä säännökset olisi syytä valmistella siten, että niitä voitaisiin soveltaa jo seuraavalla vaalikaudella eli vuodesta 2013 lukien

3. Kokonaisuudistuksen valmistelu 2/2 • Parlamentaarinen komitea • jäseniksi edustajat eduskunnassa edustetuista puolueista sekä kuntasektorin edustajia, asiantuntijoita • erillinen muu organisoituminen valmistelun turvaamiseksi • tavoitteena laki 2017 alkavalle vaalikaudelle ja kiireelliset muutokset vaalikaudelle 2013

4. Työryhmän työsabluuna • Lähtökohtana oli, että työryhmän työssä nostetaan esiin poliittista linjausta edellyttäviä kysymyksiä mutta ei vastata niihin • Selvityksen kolme komponenttia • Nykytilan ja erityisesti muutostrendin kuvaus • Kehityksen arviointi kuntalain tai yleensä lainsäädännön kehittämisen näkökulmasta • Pohjaa komitean työlle -osuus

5. Työryhmän tarkastelemat osa-alueet • kunnallinen itsehallinto sekä valtion ja kuntien suhde • kunta- ja palvelurakenne • talous ja valvonta • johtaminen ja toimielimet • kunnan hallintomenettely • edustuksellinen ja suora demokratia • kuntien ja markkinoiden suhde • valvonta ja muutoksenhaku • henkilöstö • tietoteknologian kehitys

6. Muutos- ja yhteensovituspaineita • Kuntien voimakas erilaistumiskehitys • väestökehityksen (muuttoliike, huoltosuhde, ikääntyminen) aikaansaamat muutospaineet merkittäviä • yhteistoimintavelvoitteet palvelujen saatavuuden turvaamisessa kasvaneet (PARAS) • kuntakoko on kasvanut • kuntien palvelutuotannon merkitys on muuttunut (yhteistoiminta ja markkinat, yhtiöittämiset) • Julkisen talouden kestävyysvaje • Kuntatalouden ohjaus (yhteistoiminta ja yhtiöt) • Talouden tasapainotusongelma ja taloudenhoitoa ohjaavien tietojen varmentaminen • Johtamisjärjestelmien muutos- ja kehittämistarpeet • Asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet • toiveet passiivisesta tiedonsaajaroolista aktiiviseksi vaikuttajaksi • kunnanosahallintokeskustelu • Asiakkaiden toiveet ja tarpeet valita palvelujen tuottaja ovat kasvaneet (EU-rooli, valinnanvapaus) • EU-kilpailuoikeus rajaa kuntien ja markkinoiden välistä suhdetta • Sote-järjestämislain valmistelu

7. Lähtökohta uudistustyössä • Kuntalain tulisi olla kunnan hallintoa ja talouden hoitoa koskeva yleislaki • tarve erityislainsäädäntöön tulee rajata erittäin vähäiseksi • kuntalain tulisi olla enemmän ohjaava • laki ei säätele kuntien määrää ja väestöpohjaa • Kuntalain kokonaisuudistusta ei voida tehdä ilman tietoa siitä, millaisiin kunta- ja palvelurakenteisiin lakia luodaan

8. Pohjaa komitean työlle: kunnallinen itsehallinto sekä kuntien ja valtion suhde • Miten perustuslain kunnalliselle itsehallinnolle asettamat vaatimukset nykyisin toteutuvat ja miten kunnat suoriutuvat niille säädetyistä perusoikeuksien turvaamisvelvoitteista? • Peruspalveluohjelmamenettelyn toimivuus kunnan tehtävien ja rahoituksen tasapainon näkökulmasta sekä tämän menettelyn ja kuntien oman talouden ohjauksen yhteentoimivuus? • Voitaisiinko peruspalveluohjelmamenettelyä vahvistaa?

9. Pohjaa komitean työlle: kunta- ja palvelurakenne /1 • Komitean tulee rakentaa uuden kuntalain valmistelun pohjaksi selkeä strateginen näkemys miten kunnallishallintoa ja sen eri tehtäväalueita kokonaisuutena kehitetään. Kuntien erilaistumiskehitys on johtanut siihen, että kuntalain kehittämisessä on linjattava, millaisiin kunta- ja palvelurakenteisiin lakia luodaan.

10. Pohjaa komitean työlle: kunta- ja palvelurakenne /2 • Ajatellaanko kehityksen jatkuvan nykyisenkaltaisena muutosprosessina, jossa a) kuntakoko suurenee kuntien vapaaehtoisen yhdistymisen seurauksena tai b) kunnat, jotka eivät ole riittävän isoja, velvoitetaan siirtämään yhä uusia palveluja yhteistoiminnassa hoidettaviksi? • Kehitetäänkö kunnallishallinnon rakenteita yhden mallin vai erilaisten mallien pohjalta? - esimerkiksi vakinaistetaanko Kainuun hallintokokeilu niin, että sen soveltaminen on mahdollista myös muualla kuin Kainuussa, sekä miten edetään metropolihallinnon järjestämisessä?

11. Pohjaa komitean työlle: kunta- ja palvelurakenne /3 • Miten kuntalain kokonaisuudistus ja meneillään oleva sosiaali- ja terveydenhuollon uudistustyö sovitetaan yhteen? Miten kunta- ja palvelurakenteiden kehittämisessä otetaan huomioon eri sektorien palvelurakenteiden kehittämistarpeet, erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja rakennelinjaukset? • Valittavan kehittämislinjauksen perusteella tulee määritellä kuntalain rooli kehityksen ohjaajana (yhtenäistävä, mahdollistava, ohjaava). Jos rakenteissa pyritään erilaisiin malleihin, kuntalain uudistuksessa on ensin linjattava haluttu kunta- ja palvelurakennemalli.

12. Pohjaa komitean työlle: talous /1 • Muutokset kunnan talouden ohjausta ja tasapainotusta koskeviin säännöksiin tulisi valmistella komitean työn ensi vaiheessa. • Kuntalain taloutta koskevien säännösten uudistaminen edellyttää ainakin seuraavien asiakokonaisuuksien analysointia kuntaryhmittäin ja alueellisesti: • lainakanta • alijäämien käsittely • takaukset • antolainat • poistomenettely. • Ovatko taloutta koskevat säännökset nykyisessä laissa liian väljät ja ottavatko ne riittävästi huomioon kuntien palvelutuotannon laajenemisen valtuuston päätäntävallan ulkopuolelle?

13. Pohjaa komitean työlle: talous /2 • Arvioitavia asiakokonaisuuksia: • konserniohjausta koskevat säännökset ja niiden täsmentäminen, ohjauksen keskittäminen kunnanhallitukselle • sisäistä valvontaa koskevien säännösten riittävyys, tilintarkastajan toimikautta koskevan säännöksen poistaminen, tilintarkastusta koskeva sopimus: kunnanhallituksen hyväksymisvaltuutta koskevan säännöksen täsmennys • sisäinen valvonta, riskienhallinta ja niiden vastuutahojen määrittely • talouden tasapainotusta koskevan säännöksen täsmentäminen, toimenpideohjelman aikajänne, alijäämän lisäksi tarvittavat muut tunnusluvut • kuntalain suhde kirjanpitolautakunnan kuntajaoston yleisohjeisiin ja niiden riittävyyteen, yleisohjeiden sisällölliset uudistamistarpeet (esimerkiksi omaisuuden arvostaminen, poistosuunnitelma, talous ja toimintatilastojen tietojen toimittaminen) ->

14. Pohjaa komitean työlle: talous /3 • Arvioitavia asiakokonaisuuksia: • yleissäännökset kuntien ja kuntayhtymien toiminnan ja talouden tilastoinnista • tarkastuslautakunnan rooli talouden näkökulmasta, mahdollisten tarkastusvaliokuntien asettaminen, oikeus raportoida valtuustolle merkittävistä tarkastus- ja arviointihavainnoista myös talousarviovuoden aikana • kuntien yhteistoimintaorganisaatioiden talouden (erityisesti kuntayhtymät) tasapainotusta koskevat säännökset, mahdolliset perussopimusta koskevat uudet pakottavat taloussäännökset • peruspalveluohjelmamenettely talouden ohjauksen välineenä • kunnan johtaminen ja kunnanhallituksen asema talouden tasapainon hallinnassa ja ohjauksessa • valtuuston asettama menokehys/toimintamenokehys valtuustokaudelle.

15. Pohjaa komitean työlle: johtaminen ja toimielimet • Kuntalakiuudistuksen yhteydessä tulee arvioida kunnan päätöksentekojärjestelmää kokonaisuudessaan. Työ edellyttää, että tiedetään, millaisiin kunta- ja palvelurakenteisiin sekä johtamis- ja päätöksentekorakenteisiin niitä luodaan. • Komitean tulee tarkastella mm. • lainsäädännöllisiä ja muita keinoja valtuuston tosiasiallisen vaikutusvallan vahvistamiseen; • miten kunnan poliittista johtamista voidaan kehittää; • tarvetta säätää nykyistä laajemmin kunnan osahallinnosta tai muista kunnan osan asukkaiden osallistumismuodoista; sekä • kunnan ja kunnanjohtajan välisen johtajasopimuksen sääntelytarvetta sekä sitä, mitä muita viranhaltijoita tällaisen sääntelyn tulisi koskea. • Työryhmä ei ota kantaa, tulisiko pormestarijärjestelmää tai yleensä johtamisjärjestelmää koskevat säännöksiä uudistaa kiireellisesti, vaan jättää asian komitean harkittavaksi.

16. Pohjaa komitean työlle: kunnan hallintomenettely • Mm. otto-oikeus, esteellisyys • Miten kunnalliset päätökset ja ilmoitukset voitaisiin julkaista käyttämällä hyväksi sähköisiä ratkaisuja sekä tapoja, joilla voitaisiin tehokkaasti tiedottaa päätöksistä? • Voitaisiinko kunnallisen toimielimen rutiiniluonteiset päätökset tehdä ajasta ja paikasta riippumatta sähköisesti ja jättää keskustelua vaativat asiat perinteisiin kokouksiin?

17. Pohjaa komitean työlle: edustuksellinen demokratia • Millä keinoilla luottamushenkilötyötä voitaisiin kehittää niin, että kuntalaiset ovat kiinnostuneita osallistumaan kunnan asioiden hoitamiseen ja niistä päättämiseen? • Halutaanko, että valtuutettuun sovellettavat esteellisyysperusteet ovat suppeammat kuin muiden luottamushenkilöiden ja onko tarvetta tarkistaa sääntelyä tältä osin jollain tavoin? • Miten vaalikelpoisuussäännöksiä tulisi tarkistaa esimerkiksi kunnan henkilöstön, kuntakonsernin hallintoon kuuluvien osalta sekä ostopalvelujen vuoksi? • Halutaanko, että kuntalaisten valitsemiin poliitikkoihin sovelletaan samoja esteellisyyssäännöksiä kuin viranhaltijoihin vai sovelletaanko viranhaltijoita koskevia esteellisyyssäännöksiä vain valtuuston valitsemiin luottamushenkilöihin, kuten kunnanhallituksen ja lautakunnan jäseniin? • Erityistä huomiota edellä mainituissa on syytä kiinnittää kuntien uusien toimintatapojen tuomiin uusiin soveltamisongelmiin (tilaaja- tuottaja, liikelaitokset, yhteistoimintaorganisaatiot) • Miten poliittisen toiminnan tukemista koskevia säännöksiä tulisi kehittää siten, että tukemisen pelisäännöt olisivat läpinäkyviä ja selkeitä? • Tulisiko säännöksiä sidonnaisuuksien ilmoittamisesta tarkistaa?

18. Pohjaa komitean työlle: kuntalaisten osallistumis-mahdollisuudet ja suora demokratia /1 • Onko lainsäädännön keinoin mahdollista nykyistä paremmin turvata yhtäläiset osallistumisoikeudet asuinpaikasta riippumatta sekä edistää osallistumisaktiivisuutta? • Miten demokratiaa voidaan vahvistaa sekä edistää osallistumista ja vaikuttamista kuntalakikomitean määrittelemissä kunta- ja palvelurakenteissa? • Miten lainsäädännössä otetaan huomioon uudet osallistumisen kanavat ja areenat (esimerkkinä osallistava budjetointi ja sähköiset osallistumiskanavat)? • Miten lainsäädännön keinoin olisi mahdollista kehittää kuntien kuulemis- ja vuorovaikutuskäytäntöjä sekä hallinnon ja kuntalaisten vuoropuhelua? • Miten voidaan edesauttaa osallistumisen hyviä käytäntöjä ja niiden tuloksellisuutta? • Vahvistaako palvelujen käyttäjien valinta kunnan toimielimiin osallistumista ja miltä osin asia vaatisi lainsäädännön kehittämistä?

19. Pohjaa komitean työlle: kuntalaisten osallistumis-mahdollisuudet ja suora demokratia /2 • Miten laissa otetaan huomioon erityisryhmien osallistuminen? • Onko toimielinosallistumisen rinnalla muita keinoja, joilla käyttäjät voivat vaikuttaa palveluiden kehittämiseen ja niitä koskevaan päätöksentekoon? Tältä osin keskiössä ovat uudet osallistumismuodot, tiedottamis- ja kuulemisjärjestelmien sekä sähköisten osallistumiskanavien kehittäminen. • Onko aloiteoikeuden osalta tarve lainsäädännöllisiin muutoksiin? • Onko tarvetta kehittää kunnallisen kansanäänestystä koskevaa lainsäädäntöä esimerkiksi kansanäänestyksen luonnetta (sitova vai neuvoa-antava) tai toteutustapoja (toteuttaminen kunnallisvaalien kanssa samanaikaisesti)? Voidaanko kansanäänestyksen kehittämisen rinnalla ottaa huomioon muut tavat ja menettelyt kuntalaisten ja hallinnon vuoropuhelun lisäämiseen. • Miten kunnan osa-aluetta koskevaa hallintoa on tarpeen lainsäädännön keinoin kehittää? • Miten voitaisiin edistää verkkoäänestämistä?

20. Pohjaa komitean työlle: valinnanvapaussäännökset • Miten valinnanvapaussäännökset otetaan huomioon hallinnon järjestämisessä ja erityisesti käyttäjien vaikutusmahdollisuuksissa? • Miten valinnanvapaussäännöksiin voitaisiin luoda yhtenäiset korvausperiaatteet?

21. Pohjaa komitean työlle: kunnat ja markkinat • Komitean tulisi ottaa huomioon EU-kilpailuoikeuden vaikutus kunnan toimintamahdollisuuksiin • Erityisesti tulisi selkeyttää seuraavia asiakokonaisuuksia: • Miten kuntalain yleisen toimialan määrittelyssä tulisi ottaa huomioon kunnan mahdollisuudet tukea kunnassa harjoitettua elinkeinotoimintaa? • Miten voitaisiin määritellä kuntien yhteistoiminnan ja hankintalainsäädännön rajat? • Miten voitaisiin määritellä SGEI-palvelut? • Miten konserniohjausta voitaisiin vahvistaa? • Miten hankintatoimen suunnitelmallisuutta tulisi kehittää? • Miten hankintatoimen kuntakohtaisia, alueellisia ja valtakunnallisia rakenteita voitaisiin kehittää? • Miten palvelujen järjestämisen ja tuottamisen eriytyessä tulisi määritellä kunnan rooli palvelujen järjestäjänä ja palvelujen tuottajana?

22. Pohjaa komitean työlle: muutoksenhakujärjestelmä • Muutoksenhakujärjestelmä on nykyään niin pirstaleinen ja monimuotoinen, että kuntalain uudistuksen yhteydessä tulisi selvittää mahdollisuudet selkeyttää ja yhdenmukaistaa valitusperusteita ja valitusmenettelyä kunnan viranomaisten päätöksistä eri sektoreilla (esim. Helsingin kaupunki: eri toimialojen muutoksenhakuohjeita yhteensä lähes 80)

23. Pohjaa komitean työlle: henkilöstö • Komitean tulisi • selvittää kahden palvelussuhdelajin aiheuttamat ongelmat kunnille ja • harkita, voitaisiinko kunnissa valtiosääntöoikeudelliset näkökohdat huomioon ottaen ottaa käyttöön yksi palvelussuhdelaji eli työsopimussuhde. • Kuntien julkisen vallan käytön vuoksi tulee tällöin harkittavaksi kunnallista työsuhdetta koskevien erityissäännösten sisällyttäminen kuntalakiin. • Työ tulisi organisoida parlamentaarisen komitean työn yhteyteen siten, että siinä olisivat edustettuina kunnalliset pääsopijaosapuolet.