Målrettet bruk av konkurranseutsetting

1. Målrettet bruk av konkurranseutsetting Internasjonale erfaringer og lærdommer for Norge Av Frode Longva TØI

2. Innhold: • Prosjektets utgangspunkt: • ulike konkurranseformer - ulike effekter? • Erfaringer med avregulering • utviklingen i Storbritannia over tid • Erfaringer med ulike former for anbudskonkurranse • nyanseringer og effekter • Erfaringer med ulike former for tilbudskonkurranse • nyanseringer og effekter • Overførbarhet og lærdom for Norge • hva er spesielt med den norske konteksten? • og hvilke konsekvenser har det?

3. Litt om prosjektet • Målrettet bruk av konkurranseutsetting i tre sektorer • lokal kollektivtransport, jernbane og luftfart • Analyse av internasjonale erfaringer • kunnskapsstatus, litteraturgjennomgang • Strukturert kartlegging av reguleringsregimer og konkurranseformer • Drøfting av overførbarhet til norske forhold • Avgrensning nå: Lokal kollektivtransport - buss

4. Ulike målsettinger: Produksjonseffektivitet Kostnadseffektivitet Markedseffektivitet Tilbud til trafikantene Samfunnseffektivitet Miljøeffekter, overført trafikk ol ... som har ulike implikasjoner... Ulike former for konkurranse: Frikonkurranse Konkurranse i markedet Anbudskonkurranse Konk om markedet på kostnad Tilbudskonkurranse Konk om markedet på tilbud … som gir ulike effekter… Prosjektets utgangspunkt

5. Regimeendringen i Storbritannia • Bakgrunn: • fallende passasjertall, stigende kostnadstall og store offentlige budsjettunderskudd • Beslutning 1985/86: Tredelt regime • frikonkurranse og privatisering som generell regel • men subsidier til sosiale takstrabatter • konkurranseutsetting på ruter med ikke-kommersielt grunnlag • subsidier til drift og takstrabatter • konkurranseutsetting på rute-til-rute basis i London • subsidier til drift og takstrabatter

6. Erfaringer 1985-2003 økt kostnadseffektivitet (41%)og reduserte tilskudd (61%) større variasjon i vogntyper og stabilt tilbudsomfang (80% flere 9-16 seters) lite kvalitetsutvikling og investering økt takst (36%) og færre passasjerer (44%) fortsatt subsidier av sosial takstrabatter Utviklingstrekk økte krav/makt til lokale myndigheter frivillige kvalitetspartnerskap legale kvalitetskontrakter stabilt passasjernivå etter 2000 Ikke-kommersielle ruter stigende priser, økt kvalitetskrav Frikonkurransen i Storbritannia- erfaringer og utviklingstrekk

7. Regime og erfaringer Anbud på bruttokontrakter på rutebasis def av rutetilbud, standard, takst og infosystem beholdt sentral samordning rutevis nettokontrakt 1997-2001 Tilsvarende res som ellers i St.br. men høyere kostnadsnivå og passasjervekst (33%) Andre forklaringer utover konk.form Utviklingstrekk Trengselsavgifter i 2003 16 % red biltrafikk i indre London 14% passasjervekst i rush behov for utvidet tilbud og økt tilgang på midler til dette Kraftig kostnadsøkning i nyere runder tilbake til bruttokontrakter i 2001 med utstrakte kvalitetsincentiver misnøye med netto hos mynd. og operatører Unntaket London

8. Ulike former for konkurranseutsetting- konkurransefasen Ansvar for tilbudsutvikling design, frekvens, takst, informasjon med mer Myndighet Brutto anbudskonkurranse Indirekte anbudskonkurranse (eks Utrecht) (den skandinaviske modelleneller London-modeller) Evalueringskriterium Tilbud/kvalitet Pris Indirekte tilbudskonkurranse Åpen tilbudskonkurranse (eks Amersfoort) (eks Telemark) Operatør/marked

9. Ulike former for anbudskonkurranse- kontraktsfasen

10. Konkurranseutforming Anbud med bruttokontrakt på rutebasis fra 1989 forhåndsdefinert ruteopplegg Stadig flere og mer detaljerte kvalitetskrav og dermed mindre frihet for operatør Utformet som kvalitetsincitament på basis av passasjerundersøkelse men liten del av kontraktssummen (rundt 5%) og ingen handlingsfrihet Erfaringer Før: kostnadseffektivisering (30%) økt busskvalitet gjennom krav stagnasjon i tilbudsomfang siste år og svak passasjervekst, fall siste år Nå: Kostnadsøkning i senere runder passasjeravh. incentiver og frihet lengre kontrakter (4-8 år) fra bruttoanbud til utvidet bruttoanbud Bruttoanbudet – eks København

11. Konkurranseutforming Utvidet bruttoanbud på områdebasis bud på minimum: rute/frekvens passasjeravh. incentiv (25%) frihet på detaljplan, marked og info Nettokontrakt på nye områder og full frihet med 8 års kontrakt Relasjonskontrakter og partnerskap Hallandstrafiken, operatør og kommune flere løpende arbeidsgrupper Erfaringer Startet 2002 Uttalt mål: Økte kollektivandeler Men jevn passasjervekst til nå lang over målet om 2-3% årlig og enda høyere i Halmstad Økt kvalitet og vognvariasjon med økt tilbudsomfang bla opprettet en rekke nye ruter Aktivt samarbeid om tiltak Utvidet bruttoanbud – eks Halland

12. Konkurranseutforming Opprinnelig bruttoanbud i 1992 kostnadsøkning i senere runder Innføring av områdevis nettokontrakt 5-årskontrakt i 1997, senere forlenget til 2004 Full rute-, frekvens og takstfrihet innenfor visse minstestandarder Erfaringer Kostnadseffektivisering under brutto Kostnadsred fra 67 til 28% fire første år Stabilt i nettoperioden Fallende tilbudsomfang i nettoperioden stabilt passasjernivå Ikke høyere kvalitet eller tilfredshet Problemene bunnet i: passiv myndighetsside stor risiko ved feilsatsing motsatt utg.pkt av Norge ga unik partnerskap i 2004 Nettoanbud – eks Helsingborg

13. Konklusjon for anbudskonkurranse • Utvikling over tid: • fra bruttoanbud, så detaljerte krav, så økte incentiver og handlingsfrihet • ulike faser, fra mål om produksjonseffektivitet til mål om markedseffektivitet og tilbudsutvikling. • Økt vekt på incentiver og handlefrihet krever nye avtaleformer • gjensidig avhengig og sårbar for hva den andre gjør; nye relasjoner • krever lengre kontrakter for å høste av investeringene • store incentiver krever områdebasert konkurranse – redusere risiko • må kunne avgrense er område – hvor er vippepunktet? • Altså: verken brutto eller netto tilstrekkelig alene • utenom ved mål produksjonseffektivitet • mål om markedseffektivitet krever andre virkemidler i tillegg

14. Ulike former for tilbudskonkurranse- best tilbud til en gitt økonomisk ramme

15. Med mange kvalitetskriterier indirekte anbud i Utrecht + maksimal styringskontroll + forutsigbart resultat + enkelt å sammenligne + kostnadseffektivisering (25%) - lite som skiller tilbudene - liten/ingen innovasjon i nettverk - lite/ingen innovasjon i materiell - lite dynamikk i kontraktsperioden Med få kvalitetskriterier enkelt tilbud i Gelderland + forutsigbart nettverk + symmetrisk informasjon + innovasjon i kvalitet, materiell og busstype - Ingen innovasjon i linjenett - Begrenset vekst i tilbudsomfang Styrker og svakheter ved fastlagt linjenett

16. Med mange kvalitetskriterier - begrenset tilbud i Amersfoort + innovasjon i nettverk + innovasjon i materiell og kvalitet + kraftig økning i tilbudsomfang (60%) - lite forutsigbarhet - ressurskrevende sammenligning - asymmetrisk informasjon Med få kvalitetskriterier - åpent tilbud i Limburg + innovasjon i nettverk, materiell, kvalitet og busser + kraftig økning i tilbudsomfang (30%) - lite forutsigbarhet - Vage tildelingskriterier lite styring og åpen for rettssaker - asymmetrisk informasjon - lite dynamikk i kontraktene Styrker og svakheter ved åpent linjenett

17. Konklusjon for tilbudskonkurranse • Lovende forsøk med å introdusere frihet i konkurransefasen • enkelte steder med store endringer i tilbudsdesignet som resultat • som anbudskonkurranse: utformingen påvirker effektene • Jo større frihet, desto større potensial for innovasjon og produksjonsgevinst • men også vanskeligere å evaluere og kontrollere • myndighetene må ha nødvendig markedsinformasjon å gi ut; utfordring i Norge • Jo flere kvalitetskriterier jo mer fokus på kostnadseffektivitet • som ved rene bruttoanbud • Lite dynamikk i kontraktene • netto alene gir lite inntektspotensial i fht risikoen ved markedssvikt • og myndighetene få interesser til tiltak, som Helsingborg • stor passasjereffekt krever samordning med andre tiltak

18. Hva styrer valgene? Strategiske mål påvirkes av faser Organisering og ressurser kompetanse og informasjon Markedsstruktur markedspotensial og kompleksitet Hva er spesielt med Norge? Tradisjon for netto og private Annet enn Sverige og Danmark Høy flatedekning, lav frekvens Ikke øremerkede tilskudd annet enn Nederland må ha andre incentiver til myndighet Lang tid med effektiviseringsavtaler En annen fase? Hva kan overføres til Norge?

19. Konklusjoner og implikasjoner • Konkurranseutsetting innehar ulike faser med ulike mål • Vellykket utforming av effektiviseringsavtalene kan gjøre at enkelte områder allerede er i en annen fase: Mye kostnadseffektivisering allerede tatt ut? • Mål om markedseffektivitet krever utvikling av nye avtale- og relasjonsformer • samordning med andre tiltak – komplekse avtaler • mål om produksjonseffektivitet er enklere; brutto- eller nettoanbud • Nye konkurranseformer krever kompetanse/informasjon • Pga tradisjon mangler flere lokale myndigheter nødvendig informasjon å gi ut • eksisterende operatør får markedsmakt • kan tilsi bruk av anbudsvarianter i første runde, men fare for låsningsmekanismer