Sudski nadzor zakonitosti akata Unije

1. Sudski nadzor zakonitosti akata Unije Lana Ofak Asistentica na Katedri za upravno pravo Pravni fakultet u Zagrebu

2. Načelo zakonitosti • Tijela državne vlasti ne samo da provode pravo, već su njime i vezane

4. Kontrola zakonitosti akata u RH • Pojedinačni akti javnopravnih tijela u području upravnog prava • žalba drugostupanjskom tijelu • tužba Upravnom sudu RH • Opći akti • Ustavni sud RH (kontrola ustavnosti zakona, te zakonitosti i ustavnosti propisa) • novi ZUS (od 2012.) – Upravni sud – kontrola zakonitosti općih akata

5. Kontrola zakonitosti akata Unije • Nadležan je Europski sud (ES) • poput upravnog i ustavnog suda • kontrolira i opće i pojedinačne akte Dvije vrste postupaka • izravne tužbe (izravno pobijanje) - ES • nadzor posrednim putem (neizravno pobijanje) – pred ES ili nacionalnim sudom • ako pred nacionalnim sudom – mora uputiti prethodno pitanje Europskom sudu

6. Nadležnost Europskog suda • Nadležnost ratione materiae – s obzirom na predmet postupka • Nadležnost ratione personae – s obzirom na osobu koja pokreće postupak • Nadležnost ratione temporis – s obzirom na vrijeme pokretanja postupka

8. Temeljna pitanja • Protiv čega se podnosi tužba – akti koji su predmet nadzora • i pojedinačni i opći akti • Tko može biti tuženi - donositelji akata koji su predmet nadzora • Tko može biti tužitelj – ovlaštenici za podnošenje tužbe za poništenje akta • Povlašteni • Nepovlašteni

9. Akti koji su predmet sudskog nadzora – nadležnost ratione materiae Čl. 263. Ugovora o funkcioniranju EU (bivši čl. 230. Ugovora o EZ) • Sud EU nadzire zakonitost zakonodavnih akata, akata Vijeća, Komisije i Europske središnje banke, osim preporuka i mišljenja, te akata Europskog parlamenta i Europskog vijeća koji su usvojeni s namjerom da proizvode pravne učinke prema trećima. Sud također nadzire zakonitost akata tijela, ureda ili agencija Unije koji su usvojeni s namjerom da proizvode pravne učinke prema trećima.

10. Sankcije za nezakonitost Čl. 264. (bivši čl. 231.) • Ako je tužba osnovana, Sud EU poništit će akt. • ne postoji mogućnost deklaratorne tužbe(da se utvrdi koji je pravni položaj stranke)

11. Zakonodavni akti Svi akti osim preporuka i mišljenja Akti koji su namijenjeni da proizvode pravni učinak prema trećima Koje vrste akata se mogu usvojiti temeljem Ugovora? Uredbe Direktive Odluke Mišljenja Preporuke Akti sui generis – koji ne potpadaju pod gore navedene akte predviđene Ugovorom mogu se usvajati samo u osobitim okolnostima (podliježu nadzoru) Koje vrste akata podliježu nadzoru?

12. Koja je bitna karakteristika akata koji podliježu nadzoru? • Preporuke i mišljenja – nemaju obvezujuću snagu • Bitno obilježje akata koji podliježu nadzoru – imaju pravni učinak • Što znači imati pravni učinak? • proizvoditi promjenu u nečijim pravima i obvezama • moguće utjecati na pravni položaj stranaka (predmet Noordwijks Cement Accord)

13. Predmet Noordwijks Cement Accord • Trgovačka društva pokrenula su postupak za poništenje priopćenja Komisije da je njihov ugovor zabranjen i da im prestaje imunitet od kažnjavanja • Komisija je tvrdila da ne postoji nikakav akt koji bi mogao biti poništen – obavijest je samo neobvezujuće mišljenje • Sud je odbacio tvrdnju Komisije • Takva mjera izložila je društva velikom financijskom riziku i utjecala na njihove interese – ona ne predstavlja samo mišljenje nego odluku

14. Problemski slučajevi • Postoje brojni problemski slučajevi kada nije jasno ima li akt institucije pravne učinke • Pravni akt koji samo potvrđuje prethodni akt – ne mijenja ničiji pravni položaj • Pravni akti koji imaju samo unutarnje učinke ne podliježu nadzoru (akti koji se odnose na unutarnje ustrojstvo ili djelovanje institucije koja ga je usvojila)

15. Problemski slučajevi • Lassalle protiv Europskog parlamenta • Je li natječaj akt koji podliježe nadzoru? • ograničivanje odabira ima izravne posljedice za službenike koji ne ispunjavaju neki od postavljenih uvjeta • postavljanje uvjeta izvrsnog poznavanja talijanskog jezika nije opravdano potrebama funkcioniranja odjela za koje je raspisan natječaj

16. Problemski slučajevi • Algera i dr. protiv Zajedničke skupštine (1957.) • Obavijest predstavlja akt koji podliježe nadzoru jer dovoljno iscrpno određuje što Zajednička skupština ima namjeru poduzeti ako tužitelji i dalje nastave odbijati ponuđeni položaj

17. Akti koji su predmet nadzora • Europski sud je usvojio opće pravilo da svaka izjava institucije Zajednice kojom izražava što joj je namjera poduzeti – predstavlja akt koji podliježe nadzoru • Nije bitna činjenica je li institucija vezana takvom izjavom ili ne • Nastoji se omogućiti zainteresiranim osobama da osporavaju zakonitost namjeravanog djelovanja

18. Problemski slučajevi • U slučaju kada postupak donošenja odluke uključuje brojne stadije – tako da svaki stadij postupka predstavlja neku vrstu prethodne odluke • Jesu li prethodne odluke koje se donose u toku postupka (prije donošenja konačne odluke) akti koji podliježu nadzoru? • Odgovor ovisi o okolnostima konkretnog predmeta • Huber protiv Komisije • IBM protiv Komisije • AKZO protiv Komisije

19. Razlozi za pobijanje akata • Čl. 263. st. 2. UFEU • Nenadležnost • Povreda bitnog procesnog zahtjeva • Povreda Ugovora ili bilo kojeg drugog pravnog pravila koje se odnosi na njihovu primjenu • Zloupotreba ovlasti

21. Posljedice nezakonitosti • Opće pravilo: nezakoniti akti su oborivi (pobojni), a ne ništavi • To znači da oni imaju pravni učinak, osim ako i sve dok ih ne poništi Europski sud • Rok za poništenje akta je relativno kratak – želja da se zaštiti pravna sigurnost • Postupak se mora pokrenuti u roku od dva mjeseca od objavljivanja mjere, ili od njene notifikacije tužitelju, ili, u nedostatku navedenoga, od dana kad je mjera postala poznata tužitelju.

22. Posljedice nezakonitosti • Iznimno je nezakonit akt ništav tj. “nepostojeći” prema terminologiji Europskog suda • Samo u slučajevima najtežih slučajeva nezakonitosti • Nisu taksativno pobrojani, utvrđuje ih Europski sud • To su takvi nedostaci koji su osobito ozbiljni • Nezakonitost akta je očita na prvi pogled • Kada su akti donijeti ultra vires – ako se akt odnosi na predmet izvan dosega Ugovora ili ako postoje bitne povrede postupka u donošenju akta da se ne može reći da ga je donijela neka vlast

23. Nepostojeći akti • Posljedice nepostojećeg akta • Praktični učinak kao da je proglašen nezakonitim • Protekom roka ne može postati zakonit! - Rijetki predmeti!

24. Tuženo tijelo - donositelj akta koji je predmet nadzora • Čl. 263. Ugovora o funkcioniranju Unije dopušta nadzor nad: • Zakonodavnim aktima – koje usvajaju Europski parlament i Vijeće • Aktima Vijeća • Aktima Komisije • Aktima Europske središnje banke • Aktima Europskog parlamenta • Aktima Europskog vijeća • Aktima tijela, ureda i agencija Unije

25. Tuženo tijelo • Što ako institucija Unije delegira svoju ovlast za donošenje akta nekom drugom tijelu? • Prema čl. 263. ako je to tijelo osnovano temeljem prava Unije (tijelo, ured, agencija Unije) – njegovi akti podliježu nadzoru ako namjeravaju proizvoditi pravni učinak prema trećima

26. Locus standi – pravo podnošenja tužbe

27. Povlašteni tužitelji • Čl. 263. st. 2. Ugovora o funkcioniranju EU (UFEU) • države članice • Europski parlament • Vijeće • Komisija • uvijek imaju locus standi (procesnu legitimaciju) pobijati bilo koji akt koji podliježe nadzoru, čak i akt koji nije njima upućen, nego nekom drugu • njih se tiče svaki akt Unije

28. Polupovlašteni tužitelji • Čl. 263. st. 3. UFEU • Revizorski sud • Europska središnja banka • Odbor regija • mogu pokrenuti postupak u svrhu zaštite svojih ovlasti

29. Nepovlašteni tužitelji • Čl. 263. st. 4. UFEU • Svaka fizička ili pravna osoba može … pokrenuti postupak protiv akta koji je upućen toj osobi, ili koji je za nju od izravnog i pojedinačnog interesa, te protiv regulatornog akta koji je za njih od izravnog interesa, a ne zahtjeva nikakve provedbene mjere.

30. Nepovlašteni tužitelji • Mogu pokrenuti postupak u tri slučaja: • Protiv akta koji je njima upućen (adresat) • Protiv akta koji je od izravnog i pojedinačnog interesa za njih (de facto adresat) • Protiv regulatornog akta koji je od izravnog interesa za njih i koji ne zahtijeva provedbene mjere • Uvedeno Ugovorom o funkcioniranju EU – popunjena praznina koja izašla na vidjelo u predmetu UPA

31. Nepovlašteni tužitelji • Prije stupanja na snagu Lisabonskog ugovora • Mogli su pobijati samo odluke (nije bitan naziv akta već njegov sadržaj) • Moguće pobijati opće akte (uredbe) pod uvjetom da se izravno i pojedinačno odnosi na tužitelja • u tom pogledu je uredba u odnosu na tužitelja zapravo odluka • Hartley (2004.) - ne sadrži izmjene Ugovora

32. Pojedinačni interes • Predmet Plaumann protiv Komisije • Odluka Komisije upućena njemačkoj vladi kojom se odbija dati dopuštenje za sniženje carine na uvoz mandarina • Plaumann – uvoznik mandarina – može li pobijati odluku Komisije? • tužitelj mora dokazati da akt utječe na njega zbog određenih svojstava koja ima samo on ili zbog okolnosti koje ga razlikuju od svih drugih osoba da bi dokazao da ima pojedinačan interes

33. Pojedinačni interes • Tužitelj može dokazati pojedinačni interes ako može dokazati da akt utječe na njega kao pripadnika zatvorene skupine • Zatvorena skupina je skupina osoba čiji su članovi poznati u trenutku kada akt stupi na snagu • Otvorena skupina je skupina čiji članovi nisu poznati kad akt stupi na snagu

34. Male skupine – nepriznavanje locus standi • Akt je opći, ali osobe na koje djeluje, premda su članovi otvorene skupine, čine u stvari malu skupinu koju je lako odrediti • Europski sud “strog” u priznavanju locus standi nepovlaštenim tužiteljima – smatra da nemaju pojedinačni interes • Nepravične presude Europskog suda? • KSH protiv Vijeća i Komisije • Spijker protiv Komisije • Binderer protiv Komisije

35. Zatvorene skupine: Odluke • Predmeti su se odnosili na odluke upućene državama članicama (opći akti), ali koje su se primjenjivale na zatvorenu skupinu osoba • Toepfer protiv Komisije • Bock protiv Komisije • Ako akt u obliku odluke djeluje na otvorenu skupinu osoba, ali unutar te otvorene skupine postoji zatvorena skupina na koju djeluje na znatno drugačiji način, ta zatvorena skupina bit će pojedinačno zainteresirana

36. Zatvorene skupine: Uredbe • Predmeti su se odnosili na uredbe (“europski zakon”), ali koje su se primjenjivale na zatvorenu skupinu osoba • Kontradiktorne presude Europskog suda • Ponekad priznaje locus standi pripadnicima zatvorene skupine, a ponekad ne

37. Zatvorene skupine: Uredbe • Predmet La compagnie française commerciale et financière protiv Komisije • Nije priznao pojedinačni interes • Predmet Fruit Company protiv Komisije • Priznao je pojedinačni interes • Predmet CAM protiv Komisije • Priznao je pojedinačni interes • Predmet Beauport protiv Vijeća i Komisije • Nije priznao pojedinačni interes

38. Zatvorene skupine: Uredbe • Liberalniji pristup • Predmet Roquette protiv Vijeća • Commerciale Olio protiv Komisije • Sofrimport protiv Komisije • Codorniu protiv Vijeća • Gran Cremant de Cordoniu

39. Zatvorene skupine: Uredbe • Predmet UPA protiv Vijeća • Pitanje zaštite ljudskih prava • Načelo zakonitosti (vladavina prava) zahtjeva da pojedinci imaju djelotvorno pravno sredstvo • Prvostupanjski sud nije priznao locus standi • Žalba Europskom sudu • Nezavisni odvjetnik – predložio radikalnu izmjenu stajališta – treba zauzeti stav da nepovlašteni tužitelj ima pojedinačni interes kada zbog okolnosti u kojima se nalazi akt ima ili mora imati bitno nepovoljan utjecaj na njegove interese • Europski sud odbacio te argumente – krive su države članice

40. Zatvorene skupine: Uredbe • Jégo-Quéré protiv Komisije • Prvostupanjski sud je zauzeo stav da nije prihvatljivo da osoba treba povrijediti pravo da bi dobila pravno sredstvo za pobijanje nezakonitosti akta • Priznao je pojedinačni interes • Žalba Europskom sudu • Europski sud poništio odluku Prvostupanjskog suda te odbacio tužbu (nije priznao pojedinačni interes)

41. Pojedinačni interes nakon Lisabona • Pojedinačni interes je i dalje bitan uvjet za dopuštenost tužbe u slučaju da se ne radi o aktu koji je upućen tužitelju odnosno o regulatornom aktu koji ne zahtijeva provedbene mjere • Primjenjiva je sudska praksa uspostavljena prije Lisabonskog ugovora • Međutim, Europski sud treba iskoristiti priliku i revidirati svoju sudsku praksu u svjetlu pružanja šireg pristupa sudskoj zaštiti

42. Izravan interes • Nepovlašteni tužitelj mora utvrditi izravni interes u svim slučajevima u kojima nije adresat akta • Pitanje uzroka i posljedice! • Akt će se izravno odnositi na pojedinca ako taj akt mijenja njegov pravni položaj, bez da to putem provedbenih mjera čini neka druga institucija EU ili države članice

43. Izravan interes • Akt se može izravno odnositi na pojedinca i u slučajevima kad je potrebno usvojiti provedbene mjere • Ako pri donošenju provedbenih mjera, institucija nema mogućnost diskrecijske ovlasti da li i kako provesti akt, akt će se izravno odnositi na pojedinca • Ako pri donošenju provedbenih mjera institucija ima ovlast prije donošenja odluke odabrati da li i kako provesti akt u pitanju, tada će se odluka te institucije, a ne akt u pitanju izravno odnositi na pojedinca

44. Literatura • Hartley, Trevor C., Temelji prava Europske zajednice, 2004., str. 333-380. • Ćapeta, Tamara i drugi autori, Reforma Europske unije: Lisabonski ugovor, • str. 108-114. • str. 399–400. (prijevod čl. 263. i 264. Ugovora o funkcioniranju EU)