EL ESTADO Y EL DESARROLLO DE LA INSTITUCIONALIDAD INTERCULTURAL - DEBATES Y PROPUESTAS

1. EL ESTADO Y EL DESARROLLO DE LA INSTITUCIONALIDAD INTERCULTURAL - DEBATES Y PROPUESTAS María Balarin y Martín Benavides

2. Tres grandes temas: • I. Los principales debates conceptuales que están detrás de la definición de la institucionalidad intercultural • II. Los retos de la coordinación intersectorial y entre niveles de gobierno • III. Algunos de los retos puntuales que enfrenta la gestión de las políticas de interculturalidad • Fuente: estudio sobre institucionalidad intercultural basado en literatura y evidencia internacional y entrevistas con altos funcionarios de los distintos sectores del gobierno (MINJU; RREE; MinProduce; MIDIS; MINEDU; MINSA; MINTRA; MINAM; MEM; MEF; PCM; MINCULT; Defensoría)

3. EJES DE LA INSTITUCIONALIDAD INTERCULTURAL EN AMÉRICA LATINA • Transversalización: • Creación de espacios institucionales, instancias y procedimientos de coordinación intersectorial. • Especialización de las instituciones públicas • Participación: a través de mecanismos de representación, consulta, etc.

4. LA INSTITUCIONALIDAD INTERCULTURAL EN EL PERÚ Antecedentes y configuración actual • Del asimilacionismo a la interculturalidad. • Importancia del Convenio 169 de la OIT. • Alta discontinuidad en la rectoría (del MINTRA, al MINCULT, pasando por Agricultura, Promudeh, PCM), causada por: • Falta de peso político de la interculturalidad en la agenda nacional. • Difusa definición de lineamientos y roles • Variada participación sectorial con algunos sectores asumiendo el liderazgo (Educación, Salud) • Fortalecimiento de la rectoría con el VM de Interculturalidad.

5. I. DEBATES CONCEPTUALES QUE ESTÁN A LA BASE DE LA INSTITUCIONALIDAD INTERCULTURAL 1. Concepciones y definiciones de lo que es o debería ser un Estado intercultural. 2. Concepciones acerca de qué es y cómo definir la identidad de los pueblos indígenas. 3. Debates y perspectivas en torno a los límites entre las políticas de reconocimiento y redistribución.

6. 1. El Estado intercultural - Debates • De un ideal de Estado-nación moderno con pretensiones universalistas de orientación liberal a estados que reconocen la diferencia y promueven la inclusión a partir de la diversidad. • Tensión importante entre el reconocimiento de la diversidad y la búsqueda de la igualdad.

7. 1. El Estado intercultural - Perspectivas de losfuncionarios • De las perspectivas instrumentalistas – “conocer para convencer” (o asimilar) a las poblaciones indígenas a las más transformativas: “la interculturalidad es algo atañe a toda la ciudadanía”. • División de perspectivas según tipo de gestión (de recursos naturales, inversión / de políticas sociales). “Tenemos ahorita todo un tema con la carretera que van a hacer con el tema del Purús. Entonces ahí van a haber comunidades nativas que van a ser afectadas (…). Habría que hacerles entender cuáles son los beneficios, habría que explicarles a estas personas qué tipo de beneficios se van a dar y que no se de lo que se ha venido dando. Que cuando uno quiere negociar con pueblos nativos terminas dando pues, otro tipo de cosas y al final terminas degenerando un poco el medio para que tú puedas lograr un consenso. El tema es cómo yo desarrollo una estrategia que me permita entender los beneficios”.

8. 1. El Estado intercultural- Dilemas que enfrenta la actual rectoría • Cómo definir una institucionalidad intercultural que vaya más allá de cuestiones cosméticas y que plantee una real democratización del Estado. • Dónde poner los límites entre políticas que favorecen la igualdad y aquéllas que fomentan el respeto a la diversidad. • Cómo administrar esa democratización y dónde establecer los límites entre ésta, el derecho de los pueblos a la autodeterminación y la soberanía Estatal. • ENTRE UNA INTERCULTURALIDAD ADMINISTRADA Y UNA INTERCULTURALIDAD TRANSFORMATIVA

9. 2. Identidad – Perspectivas de los funcionarios • Entre el esencialismo y concepciones de la identidad como fenómeno dinámico y relacional. • Necesidad de contar con definiciones operacionalizables que permitan el desarrollo de políticas. • Evitando: • Definiciones muy abiertas que generen una “renta de identidad” • Definiciones muy cerradas que esencialicen y excluyan. “Yo creo que ese es el próximo conflicto, es decir los pueblos indígenas nuevos que van a aparecer de la nada, eso van a ser los conflictos. Pero bueno el Estado no va tener otra que poner una raya. Porque claro, es como si, dijéramos, “ah ya en tal zona vive un pueblo indígena inca”.

10. 2. Identidad – Dilemas que enfrenta la actual rectoría • Definir la identidad indígena para poder operacionalizarla y generar políticas públicas / evitar que se esencialice la identidad de los pueblos indígenas. • Desarrollar una institucionalidad que favorezca a los pueblos indígenas, asumiendo a la vez que las identidades de estos pueblos son dinámicas y flexibles. • Favorecer a las poblaciones indígenas históricamente excluidas, evitando que las políticas de interculturalidad generen una ‘renta de identidad’ y un aprovechamiento negativo de los nuevos marcos normativos.

11. 3. Reconocimiento y redistribución – Debates y perspectivas de los funcionarios “(…) para efectos mismos de lo que es identificar un pueblo nativo, no solamente basta con el tema de la autodeterminación sino el tema del territorio, que yo creo que es lo más importante. Y para ello hay que establecer cuál es el nivel de relación que existe entre el territorio y estas personas [indígenas]. No hay, ningún parámetro, técnico, o legal que determine esa situación o condición. (...), Uno de éstos puede ser las comunidades nativas (…) Pero otra cosa es cuando haces un conflicto en el uso y vienes e identificas que no es una costumbre ancestral, originaria (…) la autodeterminación es una herramienta de doble filo”. • El reconocimiento sin redistribución puede llevar a una interculturalidad superficial. • Definir los límites de la redistribución es un proceso complejo cuando toca temas de territorio y control de los recursos estratégicos. • Tensión entre soberanía y autodeterminación. • Es necesario mejorar llegada del Estado y definir relación entre cultura y territorio.

12. 3. Reconocimiento y redistribución – Dilemas que enfrenta la actual rectoría • Dónde establecer los límites entre el reconocimiento y redistribución, de forma tal que las políticas no se queden en una mera exaltación de la diferencia y den paso a una redistribución real de recursos y poderes. • Cómo definir dichos límites en un contexto donde el acceso y control de los recursos naturales es visto como el elemento clave para el desarrollo nacional.

13. ¿Cuál es o debería ser el objetivo de un Estado intercultural? • ¿Poner en valor la identidad de ciertos grupos? Exaltando y a veces esencializando las diferencias • ¿Desinstitucionalizar patrones de valoración cultural que impiden la participación de todos los ciudadanos en igualdad de condiciones, reemplazándolos por patrones que promuevan la participación?

14. II. COORDINACIÓN MULTISECTORIAL Y ENTRE NIVELES DE GOBIERNO “ (…) entonces el hecho de que un sector haga un plan en el cual dispone lo que debe hacer otro sector, termina siendo simplemente un ejercicio, un esfuerzo retórico para tratar de que lo que yo he hecho parezca que es lo que ellos quieren que haga y suele suceder (…). Es necesario formar equipos técnicos para hacer cosas consensuadas para que se incorporen directamente a los planes de cada ministerio y no hacer cosas que desde un escritorio hago lo que debiera hacer pero no sé ni cómo, hay que partir de la realidad” • Problemas identificados: • 1. Aún débil presencia del tema intercultural en la agenda política nacional (es algo que ha venido de fuera). • 2. Poca cultura de coordinación intersectorial y falta de mecanismos que la faciliten

15. COORDINACIÓN MULTISECTORIAL Y ENTRE NIVELES DE GOBIERNO 3. Dificultades de coordinación con los distintos niveles de gobierno (muy autónomos; repiten el centralismo en un nuevo nivel; tienen poca capacidad de gestión) “(…) los gobiernos regionales son un remedo de lo que es el gobierno central. Los gobiernos regionales están apartados de las necesidades y de las exigencias que tienen las comunidades nativas, se centran en la capital“ “(…) las potestades de los gobiernos regionales son muy amplias, en realidad pueden hacer lo que quieran, por consiguiente depende de la voluntad política en un gobierno específico” “(…) Entonces las regiones tienen debilidades para aplicar instrumentos, o para aplicar una serie de cosas, mucho menos para un tema de generar capacidades, para poder ejercer control, supervisar”.

16. III. INTERCULTURALIDAD Y GESTIÓN PÚBLICA • Generar sistemas de información que faciliten la gestión de las políticas de interculturalidad. • Fortalecer la formación, capacitación, supervisión y condiciones de carrera de los empleados públicos de nivel de la calle. • Lograr balance entre avances concretos que fortalezcan a la rectoría, sin perder de vista la necesidad de lineamientos claros. (...) el Estado está, digamos, integrado mayormente por funcionarios públicos, poco proclives a entender la diversidad cultural, poco proclives a dialogar con la población indígena. Y hay además una serie de prejuicios instalados, o formas de entender las cosas de los funcionarios públicos que hace que puedan tener una tendencia a atender más a la población más aledaña, a los colonos (…) Y descuidar la atención a la población indígena. (…).

17. RETOS DE LA INSTITUCIONALIDAD INTERCULTURAL I. Definir, afinar y transversalizar una visión compartida sobre lo que el Estado debe hacer en materia de interculturalidad. • Definir la perspectiva intercultural que adoptará el Estado y en especial de los límites entre soberanía y autodeterminación. • Definir de la noción de identidad indígena que se manejará desde el Estado. • Definir los alcances y límites de las políticas de reconocimiento y redistribución.

18. RETOS DE LA INSTITUCIONALIDAD INTERCULTURAL • II. Mejorar los mecanismos de coordinación intersectorial y entre niveles de gobierno fortalecimiento del tema en la agenda política; mejores formas de diálogo intersectorial; mejorar diseño de la descentralización para asegurar alineamiento y coordinación III. Mejorar la gestión de las políticas de interculturalidad y la llegada del Estado a las poblaciones indígenas sistemas de información + la formación, capacitación, supervisión de los funcionarios públicos IV. Contribuir al fortalecimiento de las capacidades técnicas y políticas de las poblaciones indígenas