Partie 1 Fondamentaux de politiques publiques

1. Partie 1 Fondamentaux de politiques publiques Chap. I L’analyse des politiques publiques (Chap. 2 Les politiques publiques comme actions collectives)

2. Bibliographie • L. Boussaguet, S. Jacquot, P. Ravinet (dir.), Dictionnaire des politiques publiques, Presses de Sciences Po, 2004. • P. Duran, Penser l’action publique, LGDJ, 1999 • P. Favre, Comprendre le monde pour le changer, Presses de Sciences Po, 2005. • J.P. Gaudin, L’action publique – Sociologie et politique, Presses de Sciences Po et Dalloz, 2004 • P. Lascoumes, P. Le Galès (dir.), Gouverner par les instruments, Presses de Sciences Po, 2005. • G. Massardier, Politiques et action publiques, Armand Colin, 2003 • P. Muller, Y. Surel, L’analyse des politiques publiques, Clefs Montchrestien, 1ère éd, 1998. • A. Siné, L’ordre budgétaire, Economica, 2006.

3. Chap. 1 L’analyse des politiques publiques • France, années 80 : • Traité de Science Politique (Grawitz / Leca), 85 • Manuel de P.P. : Mény / Thoenig, 89 • L’Etat en action : Jobert / Muller, 87 • Origine : étude des dirigeants des systèmes démocratiques => approche historique (sect. 1) • Outils d’analyse => approche séquentielle (sect.2)

4. Section 1 Approche historique • §1 Histoire et construction d’une discipline • - fonctionnement des démocraties : • => Gaetano Mosca, Vilfredo Pareto : • Élites et minorités sociales monopolisant le pouvoir • => R. Michels, M. Weber, Ch. Wright Mills : • Phénomène bureaucratique • + montée en puissance du travail intellectuel • A) Histoire américaine

5. A) Histoire américaine • Années 20 – 30 : Ch. Merriam, H. Lasswell • => science de l’action publique, decision making • New Deal, 2è G.M. : croissance des administrations • => liens avec intérêts corporatistes ? • Développement Etat-Providence => comparaisons • Mouvements sociaux années 60 : • => meilleure rationalité des choix : • Planning, Programing, Budgeting System (PPBS)

6. B) Histoire française • Démarches prospectives après 1ère G.M. • Après Libération : gestion du plan Marshall • => planification => études et recherches • Énarques : F. Bloch-Lainé • Universitaires : M. Crozier, J.D. Reynaud • M. Crozier : Le phénomène bureaucratique (1963) • La société bloquée (1970), • L’acteur et le système (avec E. Friedberg, 1977) • Etat modeste – Etat moderne (1987) • = conseil à l’action.

7. C) L’Etat Providence et sa crise, développement et autonomisation de l’analyse des P.P. • Développement de l’E.P. => analyses pour l’amélioration de l’action. • + causes du développement de l’E.P. et variations nationales • Crise de l’E.P. => étude des dysfonctionnements • Compréhension de l’irrationalité de l’action, des csqs inattendues ou négatives • => observer la réalité de l’action • => rôle du pouvoir / aux P.P. ? • => réflexion sur l’Etat.

8. Conclusion : • Développement de l’analyse des P.P. • => désenchantement à l’égard de l’action publique • => renouvellement du regard sur l’Etat et le pouvoir pol. • §2 La dimension historique des politiques publiques • A) L’histoire incorporée et son analyse • Cf. R. Payre, G. Pollet, « Analyse des politiques publiques et sciences historiques », RFSP, fév. 2005.

9. A) L’histoire incorporée et son analyse (suite) • Critique d’une vision rationnelle de l’action publique (=> souligner le poids de l’histoire) • H. Simon et rationalité limitée • Ch. Lindblom et dimension gradualiste ou incrémentaliste de l’action publique • (« science de la débrouillardise », muddling through) • R. Dahl et caractère polyarchique du pouvoir • => Contextualisation de l’activité des autorités • + logiques plurielles des acteurs impliqués.

10. A) L’histoire incorporée et son analyse (suite) • Développement de la socio-histoire de l’Etat • Pratiques, rôles, représentations historiquement construits = socio-genèse de l’Etat • Travaux historiques sur la naissance de l’Etat moderne, puis de ses formes contemporaines • Dans ce cadre : travaux de • - L. Nizard sur la planification, • - P. Muller sur la politique agricole • => substrat social et historique de certaines politiques et conditions des changements.

11. A) L’histoire incorporée et son analyse (suite) • Idem : politique de décentralisation • Avant lois Defferre : initiatives locales • Contre vision stato-centrée • => conception de l’action publique qui intègre des facteurs historiques • => approche socio-historique pour saisir cette dimension historique • => sentiment d’un « poids de l’histoire » plus déterminant que la volonté des acteurs présents.

12. B) La dépendance au sentier / chemin emprunté / parcouru (path dependence) et la question du changement • 1) La dépendance au sentier • Cf. P. Pierson, « Path Dependance, Increasing Returns and the Study of Politics », Americal Political Science Review, n° 94, juin 2000 • Les solutions déjà mises en œuvre plutôt que celles encore inemployées • => difficulté des réformes, impossibilité des changements ? • 2) Le changement dans les politiques publiques • - changement social • - changement de P.P. • Cf. P. Muller, « Une théorie du changement dans l’action publique », RFSP, Fév. 2005.

13. 2) Le changement dans les politiques publiques (suite) • Changement de P.P. : • - d’objectifs, • - d’instruments, • - de cadres institutionnels • => distance par rapport aux discours politiques • => recherches sur conditions et modalités du changement • a) l’incrémentalisme (Ch. Lindblom) • Changements graduels, impossibilité de reconsidérer l’ensemble d’une politique • Pb : grands changements impossibles ?

14. 2) Le changement dans les politiques publiques (suite) • b) les apprentissages • Observation du rôle joué par le savoir, les connais-sances ou informations dans la conduite des P.P. • => réflexivité en œuvre • => capacité d’adaptation des acteurs des P.P. • Cf. Peter A. Hall et gvt Thatcher • c) les changements de référentiels • Cf. B. Jobert, P. Muller. • Changements d’idées, de sens, paradigmes ou référentiels (approches cognitives).

15. c) les changements de référentiels (suite) • 1°) les référentiels de P.P. • - différenciation interne des sociétés en secteurs • - sollicitation du politique par ces secteurs • - régulation par un référentiel global = représentation globale de la société et de son devenir => règle rapport entre secteurs • - référentiels sectoriels : • Secteurs = structuration verticale de rôles sociaux (en général professionnels)… • ou : « ensemble de problèmes associés à certaines populations ».

16. c) les changements de référentiels (suite) • Référentiel sectoriel = représentation du secteur et de sa place dans la société • P.P. = gestion du rapport global / sectoriel • Référentiel n’est pas une pensée unique, • c’est un instrument de domination et il répond à des enjeux de sens ainsi qu’à la réflexivité des sociétés contemporaines, • ce n’est pas que des idées, mais des idées en action, s’incarnant dans des intérêts et où s’expriment des identités et se manifestant par des pratiques.

17. c) les changements de référentiels (suite) • C’est à la fois un cadre contraignant qui s’impose aux acteurs mais qui est aussi leur produit • 2°) les changements de référentiels • Gestion du rapport global / sectoriel • => désajustements venant de mutations dans le référentiel global • => interprétation de ces désajustements et promotion de nouvelles valeurs par des groupes porteurs d’un nouveau référentiel sectoriel • Rq. : courant d’analyse discuté et contesté.

18. c) les changements de référentiels (suite) • Difficulté à repérer des changements de référentiels • => difficulté des réformes par l’impossibilité de voir émerger des groupes porteurs de nouveaux référentiels. • Conclusion : • Cf. J. Fontaine, P. Hassenteufel, To change or not to change ?, les changements de l’action publique à l’épreuve du terrain, PUR, 2002.

19. Partie 1 Fondamentaux de politiques publiques (suite) • Chap. 1 L’analyse des politiques publiques • Section 1 Approche historique • §1 Histoire et construction d’une discipline • §2 La dimension historique des politiques publiques (= séance 2) • Section 2 L’approche séquentielle • §1 Le processus d’une politique publique • A) Processus en 5 séquences  • B) Une vision idéale-typique

20. L’approche séquentielle (suite) • § 2 La mise sur agenda • A) La notion d’agenda • Ph Garraud « Politiques nationales ; élaboration de l’agenda », L’Année Sociologique, 1990 : • l’ensemble des problèmes faisant l’objet d’un traitement sous quelque forme que ce soit, par des autorités politiques et donc, susceptibles de faire l’objet d’une ou de plusieurs décisions » • J.G. Padioleau, L’Etat au concret, PUF, 1982 : • L’ensemble des problèmes perçus comme appelant un débat public voire l’intervention des autorités publiques légitimes.

21. La mise sur agenda (suite) • « ensemble de problèmes » ?… ou « d’enjeux » ? • B) Nature et types d’agendas • 1° la nature cognitive des agendas • 2° Les types d’agendas • C) Agendas et fenêtre d’opportunité • Cf. John W. Kingdon, Agendas, Alternative and Public Policies, 1984. • trois courants constitutifs de la sphère politique : • - le « courant » des pbs, des questions problématisées et politisées, • - le « courant » des solutions ou des politiques publiques,

22. Fenêtre d’opportunité (suite) • - le « courant » politique : mvts de l’opinion, vie des partis, campagnes électorales, changements dans le gouvernement, activités des groupes d’intérêt. • Fenêtre d’opportunité = les 3 courants se rejoignent • §3 Le processus décisionnel • A) le rôle des autorités légitimes • B) La rationalité de la décision • Rationalité absolue / limitée • C) L’influence du contexte • 1°) la conformité au rôle

23. L’influence du contexte (suite) • 2°) Le respect des procédures • 3°) Les univers pluralistes • 4°) Les « anarchies organisées » • M. D. Cohen, J. G. March, J. Olson 1972 • Processus décisionnel : modèle de la « poubelle » • (Garbage Can) • §4 La mise en œuvre • L’approche hiérarchique en question • A) L’analyse de la théorie du changement social • B) L’analyse des systèmes d’action • C) L’analyse des exécutants

24. La mise en œuvre (suite) • D) L’analyse du contenu de la décision ou du programme • §5 L’évaluation et la terminaison des P.P. • A) L’évaluation • 1° Définitions et origines • P. Duran, « Les ambiguïtés politiques de l’évaluation », Pouvoirs, n°67, 1993 : • = activité qui vise à apprécier une politique, compte tenu des éléments de connaissance dont on peut disposer au sujet de ses conséquences et de sa mise en œuvre. • 2° Dimension politique • B) La terminaison des politiques publiques

25. Section 3 Les « trois I » : Intérêts, Institutions et Idées • Cf. B. Palier, Y. Surel, « Les « trois I » et l’analyse de l’Etat en action, RFSP, vol. 55, n°1, fév. 2005 • §I Institutions et néo-institutionnalisme • A) Deux visions de l’Etat • B) Le néo-institutionnalisme • Les trois néo-institutionnalismes : • Historique, du choix rationnel, sociologique • §2 Intérêts et choix publics • A) Le « Public Choice » • B) Les limites du « Public Choice » • §3 Idées et approches cognitives

26. Idées et approches cognitives (suite) • Approches cognitives, vocabulaires différents : • - Peter Hall : « paradigme » • - Paul Sabatier : « coalition de cause » (Advocacy Coalition Framework), • - Claudio M. Radaelli, Deborah Stone : « récits de politiques publiques » • - Bruno Jobert et Pierre Muller : « référentiels » • A) Les matrices cognitives et normatives • Cf. Y. Surel, « Idées, intérêts, institutions dans l’analyse des politiques publiques », Pouvoirs, 87, 1998, 161-178.

27. Les matrices cognitives et normatives (suite) • - valeurs ou principes métaphysiques • - principes spécifiques déclinant ces valeurs • - modes d’action • - instruments utilisés • Fonctions identitaires et politiques • B) Les limites de l’approche cognitive • => démarche cumulative combinant tous ces courants d’analyse (3 « I »).

28. Chap II Les P.P. comme actions collectives  • Section 1 Néo-corporatisme, réseaux et communautés • §1 Le néo-corporatisme • Corporatisme et néo-corporatisme (/ sectoriel) • §2 Réseaux et communautés de politiques publiques • l’approche par les réseaux met l’accent sur les interactions et la diversité des acteurs impliqués dans une politique publique en ne se focalisant plus sur des groupes d’intérêt • D. Marsh et R. A.W. Rhodes => typologie : • des plus lâches (sur enjeux) aux plus intégrés (communautés de P.P.).

29. Réseaux (suite) • Intermédiaires : réseaux professionnels, intergouvernementaux et de producteurs • communautés épistémiques : spécialistes d’un domaine (scientifiques, experts, consultants) partageant des idées et des croyances fondées sur un savoir partagé => réseau plus fermé • Réseaux = comprendre les changements dans les politiques publiques à partir des interactions entre acteurs impliqués • => l’Etat en interaction (P. Hassenteufel) .

30. Séance du 23 octobre 2006Rappel • Partie 1 Fondamentaux de PP • Chap. 1 L’analyse des politiques publiques • Chap II Les P.P. comme actions collectives • Section 1 Néo-corporatisme, réseaux et communautés

31. Section 2 Les rapports Centre – Périphérie • Cf. P. Duran, J. Cl. Thoenig, « L’Etat et la gestion publique territoriale », RFSP, vol. 46, n°4, août 1996. • Passage d’un système centralisé, hiérarchique, structuré par la domination de l’Etat et la limitation des acteurs au sein d’un cadre institutionnel clair, • … à un univers largement a-centrique caractérisé par l’éclatement des frontières (public / privé, local / national / supra national) et la diversité des acteurs qui y interviennent. • §1 Le modèle de la régulation croisée (RC)

32. Régulation croisée (suite) • = arrangements, à des niveaux supérieurs ou inférieurs, entre élus locaux et agents de l’Etat • => intégration des intérêts locaux dans l’action de l’Etat (via les élus déptx) = jacobinisme apprivoisé (Pierre Grémion) • Limites : période de croissance de l’intervention de l’Etat et d’approfondissement de l’Etat-Providence ; changements ds la nature des pbs ; décentralisation. • §2 L’institutionnalisation de l’action collective (IAC) • RC en aval / IAC en amont • RC = politiques substantielles / IAC pol. constitutives ou procédurales

33. L’institutionnalisation de l’action collective - IAC - (suite) • RC = négociation officieuse / IAC = visibles • Section 3 Régulation, gouvernance et échanges • §1 La gouvernance • A) Origines de la notion • B) Caractéristiques de la gouvernance • Ambiguïté : analytique / normatif • = chantier de recherches concernant les formes de coordination, de pilotage et de direction des secteurs, des groupes et de la société dans son ensemble (Le Galès, Dico).

34. Gouvernance (suite) • Traits caractéristiques : • - La coopération entre acteurs publics et privés • - La mise en cause de la notion de gouvernement • -Une logique d’efficacité • Deux orientations : • - faire tenir ensemble un univers fragmenté, polycentrique et controversé (celui de la fabrication des p.p.)  • - rôle de l’instance politique dans cet univers ? • §2 Régulation et échanges

35. Régulation et échanges (suite) • A) Régulation et gouvernance • régulation sociale = processus tendant à favoriser la permanence de la structure sociale • Distinction : « gouvernance » comprend une dimension de pilotage, que « régulation » ne présume pas. • Mais : régulation politique, composante de la régulation sociale => s’appuie sur l’appareil politico-administratif et l’usage légitime de la coercition • => proche de « gouvernance » • régulation politique : souligne sa fonction politique (production d’un ordre).

36. Régulation et gouvernance (suite) • De + : notion de gouvernance => enjeu d’efficacité de l’action • B) Echange et gouvernance • Quelle capacité des autorités politiques à assurer une forme de pilotage d’acteurs multiples ? • - techniques de management stratégique , • - approche par des référentiels , • - échanges (Alessandro Pizzorno) • = une transaction ou une série de transaction entre plusieurs ressources et acteurs dont l’enjeu est constitué par l’action publique au sein d’un territoire donné et/ou entre territoriales (E. Négrier).