Eugenio Rivera Urrutia Profesor Visitante CIDE Consultor Unidad Industrial CEPAL/México

1. CEPAL – COPROCOM -IDRCCURSO INTERNACIONAL SOBRE ASPECTOS ECONOMICOS Y LEGALES DE LA COMPETENCIASan José, Costa Rica 5.6.2003REGULACIÓN ECONÓMICA Y COMPETENCIA Eugenio Rivera Urrutia Profesor Visitante CIDE Consultor Unidad Industrial CEPAL/México

2. ÍNDICE • El concepto y los objetivos tradicionales de la regulación • El desarrollo tecnológico y la erosión de los monopolios naturales. • La crítica a la teoría tradicional de la regulación • La reformulación del concepto • Privatización, desregulación y la nueva regulación • Regulación y competencia en el caso de las telecomunicaciones.

3. El concepto y los objetivos tradicionales de la regulación • “La esencia de la regulación es el reemplazo explícito de la competencia por las órdenes gubernamentales como el mecanismo (device) principal que asegura un buen desempeño”. • Kahn define la regulación de las empresas de utilidad pública por la acción de los reguladores señalando “la prescripción gubernamental directa de los principales aspectos de su estructura y desempeño económico...control de la entrada, fijación de precios, prescripción de la calidad y condiciones de servicio y la imposición de la obligación de servicio bajo condiciones razonables”

4. El concepto y los objetivos tradicionales de la regulación • El objetivo de la regulación: • mejorar la eficiencia en la asignación de los recurso dado las significativas economías de escala, • mejorar la eficiencia productiva en el contexto de la ausencia de presiones competitivas • prevenir la “competencia excesiva” que llevaba a menudo a guerras de precios y para asegurar el acceso universal a los subsidios

5. El desarrollo tecnológico y la erosión de los monopolios naturales. • El monopolio natural. • La transformación del monopolio natural. • Alternativas de política.

6. Monopolio Natural $ D1(P) D(P) AC(Q) P* P’ Q* Q’’ Q’

7. Efectos de los cambios en los costos fijos en la estructura eficiente de mercado $ D1(P) AC(Q) P* AC1(Q) P’ Q’ Q 2Q*

8. La crítica a la teoría tradicional de la regulación • La crítica política. • Stigler denuncia la regulación como el uso del Estado, más específicamente de su poder de coerción, por parte de la industria en su propio beneficio. • La captura del regulador • La regulación al sustituir el mecanismo de mercado, en un momento en que el desarrollo tecnológico erosionaba los monopolios naturales se transformaba en el mecanismo protector de los monopolios.

9. La reformulación del concepto : las fallas del gobierno • El gobierno no es el agente benevolente, todopoderoso y con conocimiento perfecto que suponía la economía del bienestar. • El gobierno es una organización dirigida por individuos que persiguen su interés personal (políticos que buscan su reeleción y burócratas que persiguen mayor poder y salarios); • que es influenciada (capturada) por grupos de interés, que tiene como consecuencia que las políticas que se implementa sirven a dichos grupos y no al interés público; • Aún cuando se suponga que los gobiernos buscan efectivamente el interés público, ellos no tienen la capacidad para hacerlo, pues el diseño de política y su implementación son costosas y pueden traer consecuencias dañinas no esperadas como la utilización de recursos en actividades improductivas de lobby

10. La reformulación del concepto : las fallas del gobierno • Puede obtener dinero a través del sistema impositivo y ordenar los movimientos físicos de recursos y las decisiones económicas de los hogares y empresas sin su consentimiento. Estos poderes hacen posible que el Estado sea utilizado por parte de la industria para aumentar su rentabilidad. Cuatro son las principales políticas que una industria puede perseguir del Estado: • Subsidios directos en dinero; • el control sobre la entrada de los nuevos rivales; • el control sobre los bienes sustitutivos y complementarios y; • la fijación de precios.

11. La reformulación del concepto: la competencia por el mercado • La teoría del monopolio natural es deficiente: no explica como la existencia de economías de escala se traducen en precios de monopolio (Demsetz) • En una licitación el participante que hace la mejor oferta la gana, “no existe una razón clara o necesaria para que los rivales en la licitación compartan la producción de los bienes, y en consecuencia, no hay una razón clara para que la competencia en una licitación resulte en un aumento de los costos unitarios de producción” • “Economías de escala no implica que existirá un solo licitante. Pueden haber muchos competidores...Si el número de competidores es grande o si por otras razones, la colusión entre ellos es poco práctica, el precio contratado puede estar muy cerca del costo unitario”. Para esto se deben cumplir sólo dos supuestos: • (i) Los insumos requeridos para el proceso de producción deben estar disponibles para todos los potenciales licitantes a precios determinados en el mercado y • (ii) El costo de colusión para los licitantes rivales deben ser prohibitivamente altos. Se trata de los mismo requerimientos para evitar precios monopólicos en cualquier mercado, existan o no economías de escala

12. La reformulación del concepto: La aplicación de la teoría de los costos de transacción a la regulación • La crítica al concepto de externalidades como fundamento de la intervención reguladora del Estado. • El análisis es incapaz de descubrir los factores que determinan si la acción gubernamental es deseable, y de qué tipo, e ignora otros cursos posibles de acción. En efecto, el concepto de externalidad impone una intervención gubernamental (impuesto y regulación) antes de que puedan considerarse otras opciones entre las que destacan la no-acción, el abandono de una acción gubernamental anterior, o el simplemente facilitar las transacciones mercantiles • Los costos de la acción estatal justifican la afirmación de que si se quiere maximizar la producción se debe aceptar las externalidades • el concepto externalidad es innecesario, más útil es el de ´ efectos perjudiciales´ los que pueden ser tratados como cualquier otro factor de producción • La política económica, debe asegurar que las personas, cuando deciden que curso de acción tomar, elijan aquello que aporte el mejor resultado al sistema en su conjunto, lo que para el autor es equivalente, a maximizar el valor de la producción total. Y concluye “en la medida en que las personas eligen realizar aquellas actividades que piensan promoverán sus propios intereses, la forma de modificar su comportamiento en el campo económico es mostrarles los beneficios que ello les reportará. El único medio de que dispone el gobierno para concretar esto es la modificación de la ley o su administración

13. La reformulación del concepto : la incorporación de la competencia • En el contexto de la teoría agente-principal • el sistema de regulación como un mecanismo de incentivos donde el gobierno es el principal y la empresa regulada el agente. • Regulación por incentivos (Incentive regulation) definida como la implementación de reglas que animan a la empresa regulada a alcanzar los objetivos deseados entregan ciertos grados de discreción a la firma • El desarrollo del concepto “contestable market” por parte de Baumol, Panzar y Willig permite entender la regulación como promoción de la competencia. En efecto, la propuesta teórica sostiene que si existe o si se puede garantizar libre entrada a un mercado determinado la operación del propio mercado hace innecesaria la regulación de precios. En tal sentido, corresponde al Estado eliminar las barreras legales. De esta forma, se extiende la operación del mecanismos de mercado a los casos donde existen economías de escala y monopolios naturales

14. La reformulación del concepto: la incorporación de la competencia la regulación definida formalmente como la incorporación de restricciones regulatorias en un modelo de mercado que permite la clasificación de la regulación de acuerdo con las restricciones establecidas a consumidores, firmas y al mecanismo de asignación de recursos. Señala con ello unámbito técnico de la discusión. Contexto institucional y administrativo de la regulación en el que se incorpora la interacción estratégica entre consumidores y firmas negociando sobre la política reguladora y sus resultados. Retoma con esta segunda dimensión el tema planteado por Stigler y en general la escuela de la elección pública respecto de los condicionante institucionales de la actividad regulatoria superando, sin embargo, el excesivo simplismo de la perspectiva de Stigler, ubicando la política reguladora como el resultado de la interacción compleja entre distintos actores.

15. La reformulación del concepto : la incorporación de la competencia • La regulación debe considerar el mecanismo de mercado de la asignación de recursos y los procesos de toma de decisiones de consumidores y firmas a través de las instituciones reguladoras la definición que pone énfasis en la forma en que se modifica el mecanismo de mercado y en tal sentido, desde su punto de vista, • las regulaciones son normas generales o acciones específicas impuestas por agencias administrativas que interfieren directamente enel mecanismo de mercado(regulaciones de precios y de derechos de propiedad) o indirectamente alterando las decisiones de oferta y demanda de los consumidores (impuestos, subsidios) y de las firmas (definiciones de calidad de servicio, normas ambientales

16. Privatización, desregulación y la nueva regulación El Estado activista El Estado intentó emular el motor schumpeteriano de crecimiento movilizando recursos para invertir directamente en actividades productivas o conduciendo dichos recursos a sectores específicos. Un complejo sistema de políticas proteccionistas, instrumento de promoción y controles regulatorios llevó a la emergencia de industrias y completos segmentos sociales de empresarios y rentistas. La búsqueda de la industrialización le dio fuerza política a este modelo de acción pública el predominio de los modelos de industrialización por medio de la sustitución de importaciones entregó el sustento intelectual y la racionalidad económica al Estado activista.

17. Privatización, desregulación y la nueva regulación • Dos razones principales pusieron en cuestión este modelo: • el crecimiento de una clase empresarial, la ampliación de los mercados y la reducción de los costos de transacción, resultados de la propia política pública, disminuyeron la necesidad de un involucramiento productivo directo e indirecto por parte del Estado. Más aún, y en contraste con la antigua política estatal de inducir la entrada y con ello el dinamismo del mercado, el activismo regulatorio y de política empezó a ser asociado en muchos países con la protección de los incumbentes frente a los desafíos de los nuevos entrantes. El comportamiento rentista empezó a ser estimulado por los instrumentos de protección, promoción y regulación. El Estado aparecía capturado por sus propias creaciones. • El rápido progreso tecnológico, la globalización de la Economía y el aumento del valor de la información implicó que la situación competitiva de las firmas y países empezó a estar determinada por su habilidad a responder con rapidez a las tendencias tecnológicas y de los mercados. Sistema regulatorios intrusos, plodding agencias gubernamentales y regulaciones y normas opacas son fundamentalmente incompatibles con ambientes de mercado competitivos y abiertos.

18. Privatización, desregulación y la nueva regulación • Un nuevo Estado • que provea un set de reglas e instituciones destinadas a apoyar el mercado, dar fuerza legal a los contratos y establecer un ambiente económico estable en que pudiese florecer la actividad económica. • Una ley protectora de la propiedad, • un sistema judicial con poderes de enforcement, • un régimen monetario creíble y bienes públicos provistos por el Estado. • Políticas estables, predictibles, y transparentes son la base de una acción gubernamental sana en el área económica.

19. Privatización, desregulación y la nueva regulación • En este contexto, cabe distinguir 3 funciones económicas básicas: • la función de inversión orientada a complementar o “croad in” las inversiones privadas entregando infraestructurafísica y otra, apuntar a áreas con amplias externalidades y donde el sector privado tiende a subinvertir y a la producción de bienes meritorios; • en materia de política: provisión de un ambiente macroeconómico predecible(defensa de la moneda nacional, mantención de la confianza pública en la instituciones financieras y evitar cambios bruscos de política); desde un punto de vista macroeconómico, asegurar la presencia de actores económicos bien informados, diseminar información como política industrial básica y • en materia reguladora, remover los obstáculos regulatorios para mejorar la asignación y el uso de los recursos y construir un régimen regulatorio moderno.

20. Privatización, desregulación y la nueva regulación • Desregulación: • Cambio del marco regulatorio de la actividad económica, removiendo barreras a la competencia, a la movilidad de los factores y el crecimiento de la firma. Los objetivos aumentar la flexibilidad y velocidad con que los agentes económicos redespliegan sus recursos en respuesta a cambios en los mercados y tecnologías y, en definitiva, para mejorar la eficiencia de la economía y los resultados distributivos. • El problema que enfrenta la desregulación es que a cada norma está asociado un grupo de interés aliado a menudo con una agencia pública lista para defender el antiguo régimen.

21. Privatización, desregulación y la nueva regulación • Entre las principales tareas en este campo, se identificaban: • la remoción de licencias de inversión y otras barreras regulatorias a la competencia en los mercados domésticos; el rol de la “función de promoción” (advocacy function) es clave; • liberalización del régimen de comercio, removiendo barreras tarifarias y no tarifarias, reduciendo el sesgo antiexportador y aumentando la competencia en la importación, así como eliminando los monopolios asignados por el Estado; • eliminación de derechos antidumping generados por razones distintas a dumping predatorio; • liberalización de los mercados de trabajo; • separación vertical de los segmentos competitivos de los que todavía son monopolios naturales.

22. Privatización, desregulación y la nueva regulación • Más allá de la remoción de los obstáculos se requiere una activa política de competencia y antitrust. • El objeto de la política de competencia es • proteger el proceso competitivo y estimular la conducta competitiva y para ellos se requiere diseñar y aplicar una ley de competencia que aborde principalmente las restricciones horizontales (acuerdos para fijar precios, reducir de la producción, distribuir clientes, o coludirse en licitaciones) por sus efectos anticompetitivos; en relación con las restricciones verticales la proposición es menos clara pues los acuerdos entre oferentes y distribuidores pueden tener impactos beneficiosos en la eficiencia, por lo que las autoridades deberían preocuparse de los acuerdos verticales que llevan a la exclusión del mercado, a la predación, vertical squeezing y otras prácticas que afectan la competencia. Especialmente complicada es la tensión entre eficiencia y efectos anticompetitivos en la política de fusiones.

23. PROBLEMAS DE LA PRIVATIZACIÓN, LA REGULACIÓN Y LA TRANSICIÓN A LA COMPETENCIA EN TELECOMUNICACIONES Las razones para privatizar Maximización ingresos públicos Optimizar el desarrollo del sector Marco regulatorio Problemas institucionales Modalidades de la privatización Monopolio vertical integrado Regulación sectorial/Protección competencia Captura regulador/Captura política Representación interés público/regulado Transparencia y accountability Desestructuración horizontal monopolio Desestructuración vertical monopolio Regulación asimétrica Licencia general Regulación tarifaria Regulación interconexiones Licencias y permisos Eliminación barreras de entrada. Subsidios cruzados Tarificación a entrantes Ignorar el problema Neutralización ventajas monopolista Creación de las condiciones que fomenten la competencia Opciones estructurales en la privatización Calidad técnica interconexión Reglas de interconexión procompetitivas “Price Cap” Los problemas de la transición a la competencia en telecomunicaciones Tarificación interconexión Long Run Average Incremental Cost La profundización de la competencia “Nuevos temas” “Facility vs. Unbundling Competition” Unificación mercados fijos y móviles. Efficient Component Price Rule Convergencia y competencia “Cost of Service Regulation” “Price Cap Regulation” La regulación de precios: ¿Cómo evitar la extraxión rentas monopólicas desde los usuarios? “Benchmark Regulation” “ Franchise Agreement” El ambiente institucional general de la Nación: la representatividad de los líderes, la estabilidad de las políticas e instituciones, “the rule of Law” Elaboración propia sobre la base de Noll (2000)

24. Bibliografía ¨Chang, Ha-Joon (1995) The Evolution of Perspectives of Regulation in the Poswar Era, Economic Development Institute, World Bank ¨Coase, R.H (1994), La empresa, el mercado y la ley, Alianza Editorial, Madrid ¨    Demsetz,Harold (1968), “Why regulate utilities”, 11, Journal of Law and Economics, 1968, pp. 55 – 65 • Frischtak, Claudio R. (1995), Regulatory Policies and Reform: A Comparative Perspectiva, (DiciembreI (Pre-publication Edition), Private Sector Development, Banco Mundial. • Frischtak, Claudio R (1995), The changed role of the State: regulatory policies and reform in a comparative perspectiva, en (Frischtak (ed.) 1995) • Kahn, Alfred (2002A),The Deregulatory Tar Baby:The Precarious Balance Between Regulation and Deregulation,1970-2000 and Henceforward, Journal of Regulatory Economics;21:135-2002 • Noll, Roger (2000), Telecommunications Reform in Developing Countries, SIEPR Policy paper No. 99-31June 2000, http://siepr.stanford.edu/papers/pdf/99-31.html ¨

25. Bibliografía Posner, Richard, Los costes sociales del monopolio y la regulación, en Bel i Queralt (1996), pp. 63 – 86 ¨      Spulber, Daniel (1989) Regulations and Markets, The MIT Press ¨      Stigler, George, La teoría de la regulación económica, en Bel i Queralt (1996), pp. 35 – 60 ¨Vickers – Yarrow (1991), Capítulo II, Las fuerzas competitivas. Viscusi, W.Kip, Vernon, John M. Y Harrington, Joseph (2000), Economics of Regulation and Antitrust, The MIT Press ¨    Wolf, Charles (1995) Mercados o gobiernos. Elegir entre alternativas imperfectas, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid 1995