Offentlig – privat samarbeid (OPS) Utfordringer og muligheter

1. Offentlig – privat samarbeid (OPS) Utfordringer og muligheter Frostating, 14. Februar 2003 Lise Andersen SpareBank 1 Midt-Norge

2. OPS – utfordringer og muligheter • Hva er ops og prosjektfinansiering? • Erfaringer • Muligheter og utfordringer • Hva banken kan bidra med

3. Hvorfor tenke partnerskap på offentlige drifts – og investeringsbehov? • Store investeringsbehov og utgifter til løpende drift • Aggregerende behov • Budsjettbegrensninger og kapitalfrigjøring • Manglende vedlikehold kombinert med strengere krav på miljø, inneklima • Samfunn og innbyggere stiller større krav – bredbånd, hurtighet, infrastruktur..

4. OPS – hva er dette? • OPS er en fellesbetegnelse på organisering og gjennomføring av offentlige prosjekter i samarbeid med private aktører (PPP) • Vanligvis pga kombinasjonen mangel på offentlig kapital, ønske om jevnere fordeling av risiko mellom offentlige og private aktører og ut fra ønske om å ta ut effektiviseringsgevinster. • Dette gir at stat/kommune driver myndighetsutøvelse i kraft av å være lovgiver og regulator, med der modellene som benyttes for styring, finansiering og produksjon varierer.

5. Teoretisk grunnlag • Teoretisk bakgrunn i New Public Management • Kostnadseffektivitet, resultateffektivitet og prioriteringseffektivitet • Partnerskap og prosjektfinansiering

6. NPM – new public management • Teorigrunnlag fra 1970-årene; prinsipper for organisasjon, ledelse og styring av offentlig virksomhet • Teorien baseres på at markedsøkonomi kan fremme mer effektiv bruk av samfunnets ressurser. • Etter hvert stadig større vektlegging av styringssvikt og politikkens domene: • Store overskridelser på utbyggingsprosjekter • Hvilke oppgaver er politiske Utvikling i retning av et større menyvalg for organisasjonsform og myndighetsutøvelse

7. Effektivitetsbegrepene • Kostnadseffektivitet: • Teknisk effektivitet; bruk av rasjonell teknologi uten sløsing av produksjonsmidler • Resultateffektivitet: • Forholdet mellom ressursinnsats og resultatoppnåelse (consumers output og direct output) • Prioriteringseffektivitet: • Avveining av motstridende individuelle preferanser og interesser der effektivitets- og fordelingshensyn må betraktes i sammenheng • (Re)produksjons av grunnleggende samfunnsinteresser • Borgernes preferanser vs offentlig politikk

8. Prosjektfinansiering • Finansiell teknikk for å muliggjøre privatfinansiering • Baseres på fremtidige inntektsstrømmer og risikofordeling • Struktur som definerer kostnader, inntekter, kvalitet og risiki • Godt utprøvd – utenfor Norge

9. Norges forsiktige linje • Reformer rettet mot tilbudssiden og i mindre grad mot endringer i demokratiets virkemåte eller mot å øke forbrukernes direkte innflytelse og valgfrihet • Reformer har vært preget av bedre resultatrapportering og målstyring, nye finansieringsformer og kontraktsformer, utskillelse av offentlige foretak og konkurranseutsetting – mer som følge av internasjonale og overnasjonale reguleringer enn av politisk strategi • Økonomisk vekst, store overskudd og kraftig vekst i offentlig sektor har gitt lite press for reformer?

10. Internasjonal erfaringsbakgrunn • Mest kjent og benyttet i England: fra Private Finance Initiative (PFI) til Private Public Partnership (PPP) for ulike sektorer. • I England utstrakt bruk av sammenligningsgrunnlaget public sector comparator (PSC) for å sikre ”value for money”. • PSC defineres som et offentlig prinsipp for kostnaden med tradisjonell offentlig finansiering, bygging og drift over tilsvarende periode.

11. Hvilke modeller • DBFO ”Design, Build, Finance and Operate” (mest brukt i England på infrastruktur) • BO (O) T ”Build, Operate (Own) and Transfer” (vanlig i USA) der T’en refererer til at eiendomsretten overføres til stat/kommune ved utløp av konsesjonsperioden Samtidig overføres en større del av risikoen for inntektsansvaret til prosjektteringsselskapet. • E39 mer ”offentlig”, Arlandabanen i org.form BOT • Sale and lease back • Konkurranseutsetting/outsourching - også ops?

12. Bruk av kjente løsninger i ny innpakning • Dette kjenner vi fra før: • Totalentrepriser • Driftsansvar • Plan for betalinger, inntektsstrømmer og motytelser • Finansieringsløsninger • .. • Bruker kjente elementer i nye pakker slik at private kan delta innenfor definerte rammer

13. Hard infrastruktur: Veger Jernbane Bru og tunneler Flyplasser/stasjoner Energi Bredbånd Myk infrastruktur: Sykehus Skoler Eldreomsorg Hvilke tjenester som ops?

14. Generelle erfaringer • Det finnesinnsparingsmuligheter • Påpekte effektivitetsmekanismer fra engelske undersøkelser viser følgende drivkrefter: • Risikooverføringen • Kontraktens lange varighet • Bruk av funksjonskontrakter • Konkurranse • Måling av kontraktsoppfyllelse og incentivordninger • Kompetanse i prosjektstyring

15. Krav og forutsetninger • Definering av pakkens innhold: • Prosjektering, utbygging, drift og vedlikehold • Kvalitetskrav og kontrollkrav • Motytelser må defineres – kontraktsbasert og/eller markedsbasert • Juridiske spørsmål – avtaleverk utformes og godkjennes • Fundamentale sunne prosjekter • Politisk risiko avklares

16. Infrastruktur ops Bestillerfunksjon Grunnerverv Hoved plan/ Komdel plan Detalj- plan/ Reg plan Pro- sjek- tering Drift Vedl- hold Utredn/ Fylkesd plan Bygg- ing

18. Prosjektselskap AS Staten ved Vegdirektoratet prosjektkontrakt Ytelse: prosjektfinansiering bygging prosjektering drift vedlikehold Motytelse: kontraktsbasert inntekt (markedsbasert inntekt)

19. Finansieringsstruktur Sponsorer Byggare Eget kapital Turn-key Leverantörer Projekt AB Leveransavtal Lån Bank Driftsavtal Driftsbolag Driftsintäkter Årliga bidrag Avgift för tillgänglighet Utnyttjare(bompeng) Sponsorer Offentliga inst.

20. Kontraktsbasert avtale – E39 • Prosjektselskapet tar ansvar før : • ”Vegrelatert risiko” som: risiko for byggekostnader, ferdigstillelsestidspunkt, finanskostnader, drifts- og vedlikeholdskostnader • Ikke ”trafikkrisiko” som: inntekter basert på trafikkmengden der trafikantene betaler; dvs. finansiering som tilsvarer dagens bompengeordning • Kontraktsbasert avtale utgangspunkt for begge prøveprosjektene

21. Finansiering og risiki • Bryter med dagens prinsipp om bompengefinansiering (non profit og offentlig aksjemajoritet) • Markedsbasert avtale/system plasserer begge risikobegrep i prosjektselskapet. • Prosjektselskapet tar seg betalt for den kommersielle risikoen. • Prosjektselskapet avlastes av eierne gjennom et Joint Venture for all finansiell risiko • Ulike finansielle partnere på byggelån og langsiktig låneavtale

22. Hvilke risiki finnes? • Fullførelse: Pris, forsinkelse, utførelse, endringer • Teknologi: Utprøving, nyvinning • Miljø: Forurensing i grunn, utslipp • Leveranser: Kvalitet, sikkerhet, back up, pris, vilkår,. • Drift: Vilkår, omfang, pris, backup,. • Kreditt: Leverandører, entreprenører, aksjonærer,. • Marked: Bruk, konkurranse, pris,. • Endringer i lov og forskrifter: Skatter/avgifter, .. • Politisk: Internasjonal handel, demonstrasjoner,. • Finansielle: Rentenivå, valutakurser, inflasjon,..

23. Utfordringer eller trusler? • Risikopremie gir høyere lånekostnader • Behov for offentlig styring – ineffektivitet i markedsøkonomien (markedssvikt) eller ut fra fordelingshensyn • Utfordringer knyttet til endringer i institusjonell struktur (markedsbaserte prosesser i offentlig sektor). Kvasimarkeder følger egne regler. • Kostnadseffektivitet mer avhengig av konkurranse enn eierskap. Private monopoler er ille.

24. Konkrete rettslige utfordringer: • Anskaffelsesprosessen – lovverk, prekvalifisering • Prosjektering – funksjonskrav vs detaljkrav • Tilleggsarbeider/endringer – finansiering • Plikter, rettigheter og ansvarsforhold • Overtakelsesprosedyrer • Forholdet mellom partnere, entreprenører og utbyggere • Offentlig oppfølging

25. Lokal tilstedeværelse Ekspertise samlet innenfor alliansen Generelt engasjement Rådgivning kontaktnett Arrangering Jv, etc. Finansiering modeller Bankens bidrag

26. Samfunnskonsekvenser • Nå isteden for …siden resulterer i færre ulykker, bedre miljø, billigere transport .. og høyere regional vekst • Billigere og/eller bedre kvalitet… realisere gevinster gjennom bedre organisering, større kreativitet, helhetssyn ved konstruksjon, gjennomføring og drift • Risikofordeling...der endel av risikoen flyttes til privat sektor