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1. La Incidencia de la Institucionalidad Social en la Gestión, Pertinencia y Alcance de los Planes y Programas Sociales en la Argentina Fabián Repetto y Mariana Chudnovsky Junio del 2008 Av. Callao 25, 1° • C1022AAA Buenos Aires, Argentina - Tel: (54 11) 4384-9009 • Fax: (54 11) 4371-1221 • infocippec@cippec.org • www.cippec.org

2. ¿Qué nos preocupa? Incide en cómo:

3. Estructura de la presentación • La pobreza en Argentina: Multidimensionalidad y evolución de las respuestas estatales. • La importancia de la “institucionalidad social” en la política y la gestión de lo social. • Desafío actual: ¿Cómo pasar a un sistema de protección social vinculado con el mercado de trabajo y con la estructura de riesgos de la sociedad argentina? • Hacia una agenda de trabajo futuro… Líneas de investigación aplicadas.

4. I. La pobreza en la Argentina: Multidimensionalidad y evolución de las respuestas estatales. Av. Callao 25, 1° • C1022AAA Buenos Aires, Argentina - Tel: (54 11) 4384-9009 • Fax: (54 11) 4371-1221 • infocippec@cippec.org • www.cippec.org

5. Tres niveles de análisis • Cambios en las certidumbres teóricas sobre la “cuestión social”: • Pobreza multidimensional, vulnerabilidad… ¿Desigualdad? • Momento “bisagra”: pobreza multidimensional  vulnerabilidad. Mercado de trabajo y riesgos de la sociedad argentina (como mínimo). 2. Cambios en la forma de enfrentar los problemas sociales: • 80s: Comienzan a surgir programas focalizados en los pobres. • 90s: Descentralización. Intentos de Coordinación. Nuevos enfoques de pobreza. • PCTs: Riesgos, Desarrollo Humano, Salida. Y oferta relevante pero dispersa.

6. Tres niveles de análisis 3. Implicancias en términos de políticas públicas: La suma de los programas no hace a una política articulada. • Tensión: • Entre diversas concepciones de pobreza/vulnerabilidad que conllevan distintas necesidades institucionales y de lógica de intervención (Por ej: central o no). • Entre los diversos actores y sectores ligados a la multidimensionalidad que caracteriza a la pobreza y a la vulnerabilidad (MT, MDS, MS, ME, provincias y municipios, etc).

7. Actualmente • Pobreza: según cifras oficiales, existen en la actualidad casi 5 millones de pobres (20,6%) y 1.4 millones de indigentes (5,9%). • Mercado de trabajo: Alto porcentaje de la PEA en situación insatisfactoria (desocupación: 8,4%, subocupación: 8,2% e informalidad 40,6%). • Estrategia de reordenamiento de PCTs: Transición gradual del Programa Jefes y Jefas de Hogares desocupados (PJJHD) (Hoy: 54%), hacia el Plan Familias (PF) (Hoy: 40%) y al Seguro de Capacitación y Empleo (Seguro) (Hoy: 6%). • Relación entre MDS y MT y mercado de trabajo, como mínimo. Y oferta setorial relevante pero dispersa.

8. II. La importancia de la “institucionalidad social” en la política y la gestión social. Av. Callao 25, 1° • C1022AAA Buenos Aires, Argentina - Tel: (54 11) 4384-9009 • Fax: (54 11) 4371-1221 • infocippec@cippec.org • www.cippec.org

9. Las intervenciones en PP resultan de un complejo proceso de decisiones administrado por el sistema político. Las instituciones operan como límite de factibilidad de las acciones en materia social.

10. El entramado institucional • A medida que la definición de lo social se torna más compleja y abarca más dimensiones, más programas y políticas son pertinentes para mejorar la situación social . • A su vez, esto genera, un tipo de institucionalidad específica que resulta de la coexistencia de estas políticas y programas diversos.

11. Algunas nociones vigentes de Institucionalidad… • Emana de un acuerdo político y social de atender un problema específico; • Establece objetivos y metas claras, y cuenta con instrumentos para evaluar su consecución; • Establece obligaciones y derechos específicos para cada uno de los actores relevantes; y • Cuenta con la definición de normas y reglas de comportamiento. ¿Y LAS REGLAS INFORMALES?

12. Las instituciones son un conjunto de reglas formales e informales (North). Se incorpora lo informal… • Las instituciones son patrones estables de comportamiento organizacional (March y Olsen). Se incorporan las lógicas organizacionales… • Las instituciones son convenciones sociales, como símbolos, ritos, costumbres (Powell y DiMaggio). Se incorpora la organización social del poder…

13. Asimismo…No todas las instituciones tienen el mismo “nivel de abstracción”. Institucionalidad Política y Económica R3 Reglas de orden superior Institucionalidad Social: Ligado a derechos sociales y laborales R2 Reglas de orden intermedio Programas. Se relacionan con las reglas de operación de un programa particular. R1 Reglas de orden bajo Acuña y Tommasi (1999)

14. Institucionalidad Social • Se entiende a la “institucionalidad social” como al conjunto de reglas de juego formales e informales (incluyendo las rutinas y costumbres organizacionales) que enmarcan la dinámica política y administrativa así como el contenido de las políticas sociales. • A su vez, operan como “interfaz” para procesar y priorizar los problemas sociales. Repetto (2004)

15. ¿ Que implica tener en cuenta a la Institucionalidad Social a la hora de delinear líneas de acción? Patrón preexistente (histórico) Coalición Gobernante Reglas formales e informales preexistentes Su definición de la cuestión social, causas y consecuencias Entramado Institucional

16. Ejemplo indicativo: Programa Familias

17. Ejemplo indicativo: Plan Ahí

18. Retos… • Un marco político-institucional que permita construir una Institucionalidad Social que facilite mejores políticas sociales enfrenta... RETOS EN MULTIPLES ESCENARIOS.  Algunos de ellos son…

19. Escenarios estratégicos de institucionalidad social • La problemática institucional intersectorial. Peso extremo del Ejecutivo. Estilos de gestión diferentes entre MT y MDS. Tensión entre Economía y las áreas sociales. • La problemática institucional interjurisdiccional. Nación-Nación; Nación-Provincias; Nación-Municipios; Provincia-Municipios; y ahora localidades o territorios en el Marco del “Ahí”. Federalismo. 3..Capacidad de las áreas sociales del Estado: ¿Por qué no asumen un rol como Economía? Capacidad política, económica y organizacional. 4.Rol del poder legislativo en la política social: Poco peso.

20. En síntesis… • La institucionalidad social se enmarca en la economía política del país (por ejemplo: Federalismo). • El análisis de la institucionalidad social no se restringe a sus aspectos formales y técnico-administrativos (variables político-institucionales). • Rol fundamental de la política en la definición de reglas y de contenidos de política social (la decisión política).

21. III. El desafío actual: ¿Es posible transitar hacia un sistema de protección social? Av. Callao 25, 1° • C1022AAA Buenos Aires, Argentina - Tel: (54 11) 4384-9009 • Fax: (54 11) 4371-1221 • infocippec@cippec.org • www.cippec.org

22. Un reto fundamental • Transitar hacia un sistema de protección social integrado y orientado a promover la inserción al mercado laboral. • Aspectos básicos a tener en cuenta: • 1) la situación de la población vulnerable protegida y desprotegida; • 2) la oferta de programas existentes y su posibilidades de coordinación (y reagrupamiento), así como las características del mercado laboral; • 3) los factores político-institucionales que enmarcan y condicionan cualquier reforma de programas o políticas sociales en la Argentina, en particular los relacionados con la Protección Social (desde el Federalismo hasta la pelea entre Ministerios).

23. ¿Que se entiende por Protección Social? • Se trata de un concepto que no reconoce una definición clara y precisa. • En sus orígenes, se lo asociaba a la protección del trabajador y su familia. • Si bien actualmente se mantiene esa concepción (asociada a la seguridad social contributiva), ahora tiende a enfocarse en la protección a la población en situación de pobreza, relacionando dicha noción con las cuestiones de riesgo y/o vulnerabilidad.

24. Protección social: Distintas aproximaciones

25. ¿Tenemos en Argentina las bases de un Sistema de Protección Social? Tres órdenes de problemas: • Los rasgos de la “cuestión social” a enfrentar. • Las características de la oferta programática vigente. • La economía política de la Institucionalidad Social.

26. 1. Los rasgos de la “cuestión social” a enfrentar • El fenómeno de la pobreza sigue afectando a un porcentaje alto de la población argentina. Según cifras oficiales, existen en la actualidad casi 5 millones de pobres (20,6%) y 1.4 millones de indigentes (5,9%). • El mercado de trabajo cobró dinamismo en los últimos 5 años, pero: (i) cerca del 20% de la PEA aún se encuentra en situación insatisfactoria (desocupados + subocupados); (ii) la informalidad laboral sigue siendo elevada (40,6%, I Trim 07).

27. 2. Las características de la oferta programática vigente • La principal estrategia de combate a la pobreza existente son los PCTs (Programa Jefes y Jefas de Hogares desocupados (PJJHD), el Plan Familias (PF) y el Seguro de Capacitación y Empleo (Seguro). Junto con otras ofertas relevantes pero dispersas en otros Ministerios.

28. 2. Las características de la oferta programática vigente (principales planes)

29. 3. Desafíos Institucionales • Se registran escasos avances en la articulación con Salud y Educación. • Emergen nuevos y renovados retos para el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales (el ejemplo del “Ahí”). • Debatir con todos los actores estratégicos en materia social que se entiende por protección social.

30. IV. Hacia una agenda de trabajo futuro…Líneas de investigación aplicadas Av. Callao 25, 1° • C1022AAA Buenos Aires, Argentina - Tel: (54 11) 4384-9009 • Fax: (54 11) 4371-1221 • infocippec@cippec.org • www.cippec.org

31. Vinculando el conocimiento técnico-académico y la decisión/gestión en lo social (I) • Sistemas modernos de gestión social integrada: Se necesitan avances conceptuales y de herramientas de diseño/ejecución/seguimiento que hagan posible que la intersectorialidad y la interjurisdiccionalidad resulten en un sistema integrado de protección social. • Mejores sistemas de información en lo social: Generar incentivos para ello. • Análisis de los actores involucrados en el ámbito de la protección social: Así como las reglas deben lograr trascender la rotación de los actores, todo cambio de reglas requiere de actores que las motoricen y sostengan.

32. Vinculando el conocimiento técnico-académico y la decisión/gestión en lo social (II) • Incorporar el análisis del mercado de trabajo en la reflexión sobre la integración social en Argentina:Es necesario analizar el rol/responsabilidad del ministerio rector de la temática laboral. • Avanzar en la comprensión de los retos fiscales de la protección social:Crear las condiciones fiscales que hagan sostenible gastos sociales acordes a la magnitud y características de los problemas sociales del país (incluyendo el reto de la relación fiscal nación-provincias-municipios, así como las cuestiones de la calidad/eficiencia del gasto social). • Retos y Desafíos asociados a fortalecer el sistema de derechos:Un nuevo sistema de protección social requerirá un sistema legislativo y judicial más comprometido con la agenda social.

33. ¡Muchas gracias! Av. Callao 25, 1° • C1022AAA Buenos Aires, Argentina - Tel: (54 11) 4384-9009 • Fax: (54 11) 4371-1221 • infocippec@cippec.org • www.cippec.org