ILUSTRE COLEGIO DE ABOGADOS DE LIMA DIPLOMADO EN DERECHO ADMINISTRATIVO Y GESTIÓN PÚBLICA

1. ILUSTRE COLEGIO DE ABOGADOS DE LIMADIPLOMADO EN DERECHO ADMINISTRATIVO Y GESTIÓN PÚBLICA Etapas o ciclo de las Políticas Públicas Jaime Reyes Miranda

2. El esquema conceptual de fases de la Política Pública Uno de los instrumentos mas utilizados para simplificar la realidad es el esquema conceptual de las fases. Normalmente, el estudio de las políticas públicas se suele estudiar sobre una secuencia de etapas que constituyen, en términos ideales, su conformación global. El esquema es un conjunto de variables y relaciones que existen entre ellas que sirven para explicar una serie de fenómenos y problemas. El modelo secuencial fue propuesto por Charles O. Jones (1970, el número de etapas que se le asignan al proceso de las políticas varía de acuerdo al autor, sin embargo prima el modelo de Jones.

3. Dr. Jaime Reyes Miranda

5. La propuesta completa de Dunn también incluye cinco etapas: Agenda Setting, Policy formulation, Policy adoption, Policy implementation y Policy assessment. Dr. Jaime Reyes Miranda

6. El proceso de las políticas publicas y las fases de las política. La contribución que las ciencias políticas pueden ofrecer a los gobiernos y a las administraciones para mejorar la eficacia del proceso de políticas son: • Disponer de una información de calidad. • Precisión para diagnosticar problemas. • Plantear alternativas y tomar decisiones. Dr. Jaime Reyes Miranda

7. Fases del proceso de la política pública Dr. Jaime Reyes Miranda

8. I. IDENTIFICACIÓN, DEFINICIÓN DEL PROBLEMA Y DISEÑO DE LA AGENDA

9. I.- IDENTIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DEL PROBLEMA La definición del problema es la primera fase del ciclo de las políticas públicas. Tradicionalmente no se le ha dado mucha importancia por creer que la definición de problemas es objetiva. Se entendía que si el problema existía se podría reconocer con facilidad (salvo quizás sus aspectos técnicos y su cuantificación exacta). Sin embargo, la realidad nos muestra que no existen problemas objetivos sino que son construidos, definidos subjetiva e interesadamente por un observador.

10. I.- IDENTIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DEL PROBLEMA Tradicionalmente no se le ha dado importancia a la definición del problema. Los analistas como los directivos públicos, han tendido a concentrar su atención en la búsqueda y valoración de las alternativas de solución, en lugar de concentrarse en el problema planteado. La definición del problema ha sido olvida en los análisis de policy-makig, se ha descubierto en las últimas décadas en los estudios de Ciencia Política como un eslabón que cierra y abre el ciclo al influir en la elección de soluciones y a su vez verse influido por la evaluación de la política.

11. I.- IDENTIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DEL PROBLEMA Actores distintos entienden el problema de forma diferente, reflejando sus propios intereses o valores. Hay que incorporar a la definición la perspectiva que del problema tienen los actores políticos y sociales estratégicos. Los gestores públicos deben ser conscientes de que su visión del problema es sólo una de las posibles y no tiene que ser siempre la más correcta

12. I.- IDENTIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DEL PROBLEMA La primera tarea del analista de políticas en esta fase es, identificar a los actores con algún tipo de interés en el problema y reconstruir sus definiciones, la forma en que ven el problema. La definición del problema es ante todo una cuestión política, decidir a quién se tiene en cuenta y hasta qué punto. El apoyo para la decisión sobre la definición del problema se resuelve con herramientas políticas (consultas, reuniones, intercambios de información, negociación) y técnicas instrumentales (fijación de las fronteras del problema, cuantificación del número de afectados, comprensión de sus posibles ramificaciones y evaluación de la gravedad e intensidad del problema).

13. I.- IDENTIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DEL PROBLEMA Una medida conveniente para mejorar la calidad de la definición es preguntarse cómo entienden el problema otros actores: los usuarios directos e indirectos, los proveedores y los oponentes a la política pública. Ej. drogodependencia como un problema de seguridad ciudadana o de integración social: el optar por una u otra definición llevaría a tratar al drogadicto bien como un marginado necesitado de servicios sociales, bien como un delincuente potencial al que hay que vigilar.

14. I.- IDENTIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DEL PROBLEMA DIFERENTES SOLUCIONES (Resultad de) -------> DIFERENTES CAUSAS DIFERENTES CAUSAS (Provocan) --------> DIFERENTES PROBLEMAS DIFERENTES PROBLEMAS (Requieren) --------> DIFERENTES SOLUCIONES

15. I.- IDENTIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DEL PROBLEMA En definitiva, la definición del problema marca absolutamente el posterior desarrollo de la política pública al reducir el ámbito de las posibles alternativas. Los gobiernos prestan atención a unos problemas e ignoran otros debido a los recursos limitados con que cuentan y, por tanto, la imposibilidad de dar una respuesta a todas las carencias que se pudieran detectar en la realidad.

16. I.- LA DETECCIÓN DE LOS PROBLEMAS El análisis de políticas públicas pierde gran parte de su utilidad si los directivos públicos no detectan los problemas con suficiente antelación. Las administraciones públicas disponen de muchos mecanismos que ayudan a los directivos a tomar conciencia de los problemas. Hay políticas reactivas cuando un problema entra en crisis.

17. I.- LA DETECCIÓN DE LOS PROBLEMAS Existen determinados fenómenos por los que detectar si una condición pasa a convertirse en un problema. • Indicadores: ayudan a detectar problemas porque los cuantifican. • Estudios específicos • Crisis y accidentes: señalan con fuerza la emergencia de un problema (ej. accidentes aéreos). En ocasiones es necesario que se produzca el accidente varias veces para que no pueda ser ignorado el problema. • Feedback o retroalimentación del sistema: información sobre el rendimiento de un programa (evaluaciones, quejas de usuarios, preguntas parlamentarias en las sesiones de control del Congreso, etc.)

18. I.- LA DETECCIÓN DE LOS PROBLEMAS Entre los mecanismos para para detectar problemas destacan los siguientes: • La función directiva • La participación en redes de gestión • El diseño de segmentos organizativos especializados en la detección problemas • El análisis de los clientes • La evaluación de las políticas y de los programas en funcionamiento.

19. I.- EL DISEÑO DE LA AGENDA Cuando hablamos de formación de la agenda estamos haciendo hincapié en dos cuestiones: • Qué problemas van a ser designados por el gobierno para ser merecedores de una tención especial, es decir, qué problemas van a ser designados como problemas públicos. • Cómo van a ser atendidos tales problemas.

20. I.- EL DISEÑO DE LA AGENDA Algunos problemas desaparecen de la agenda debido fundamentalmente a que, o bien no consiguen mantenerse en un lugar relevante, o bien se ha tomado una decisión sobre ellos y la sociedad considera que el problema está solventado o bien los defensores de la política no pueden mantener la presión durante mucho tiempo, la capacidad de movilización de los grupos promotores es limitada. El volumen total de los problemas que preocupan a la sociedad es más amplio que el de problemas que reciben atención por parte de los gobiernos. Además unos y otros no están colocados en el mismo orden de prioridad.

21. I.- EL DISEÑO DE LA AGENDA Existen dos tipos de agenda: la agenda sistémica: constituida por los problemas que preocupan a la sociedad y la agenda institucional o política, compuesta por los problemas que los políticos consideran prioritarios en un momento dado. Lo habitual es que la evolución de un tema se substancie en el paso primero por la agenda sistémica y de ahí a la política, pero ello no se da siempre.

22. I.- EL DISEÑO DE LA AGENDA La entrada de un tema en la agenda política se dan sesgos positivos y negativos. Entre los negativos encontramos: el poder y capacidad de presión de los grupos de interés, los sesgos culturales (ej. aborto, divorcio, etc.), el peso de la tradición (los asuntos que tradicionalmente han tratado las administraciones), actitudes y valores de los decisores públicos, etc. Entre los sesgos positivos podemos mencionar: la acción de los medios de comunicación de masas, la competencia política o los deseos de crecer de las organizaciones, entre otros.

23. I.- IDENTIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DEL PROBLEMA

24. I.- IDENTIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DEL PROBLEMA • ¿Cómo se inicia la construcción social de un problema, su inclusión en la agenda? Agenda (institucional, coyuntural y sistémica) Colocar el problema en la agenda del gobierno • Distinguir entre los actores [grupos de identificación (mediadores o grupos de empresarios políticos crean opinión relativamente anónima, los lideres sociales) o grupos de atención] y los públicos (público interesado o público en general). • Un problema tiene garantizada su plena incorporación a la agenda cuando gana tal consideración a los ojos del público en general. • Las carencias se convierten en problemas en virtud del diagnostico de creadores de opinión que los identifican, bien “desde abajo” , desde líderes surgidos en el entorno afectado, bien “desde arriba”, desde el Estado, las organizaciones internacionales, los grupos de expertos.

25. Las relaciones entre el proceso y el análisis de políticas con relación al problema

26. II.- LA FORMULACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS

27. II.- LA FORMULACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS Formular significa idear un plan, un método o prescripción para la acción. Cuando una situación ha alcanzado la categoría de problema la decisión de actuar requiere, como paso previo, el estudio de las diferentes alternativas posibles y el cálculo de sus actuaciones y costes. Se trata de un trabajo de prospectiva a través del cual se pretende conocer de antemano las posibles consecuencias de la aplicación de una u otra política.

28. II.- LA FORMULACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS Cuando definimos un problema público establecemos su naturaleza, señalamos las causas, los componentes y las consecuencias del mismo. En cambio cuando formulamos hacemos tratable la definición dada al problema; señalamos rutas de solución o de mitigación viables. Viables sobre todo en lo legal, en los político, en los financiero y en lo administrativo.

29. II.- LA FORMULACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS • Formular es el momento más cercano a “dar salida” al problema. A la formulación le sigue la implantación. • La formulación designa el trabajo mediante el cual una propuesta inscrita en la agenda del gobierno se transforma en alternativas para la acción, en soluciones. • La formulación de una política es el desarrollo de propuestas de cursos de acción aceptables y relevantes para solucionar un problema público. La principal pregunta es la etapa de formulación, en el proceso de las políticas públicas, es: ¿qué se debe hacer acerca del problema? • Formular es el proceso de desarrollo de un plan o una estrategia para solucionar un problema o satisfacer una necesidad.

30. II.- LA FORMULACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS La secuencia ideal que debería seguir la formulación de las alternativas en el proceso de una política pública se corresponde con el siguiente esquema: Establecimiento y priorización de los objetivos y criterios de valoración Identificación y producción de alternativas Cálculo y valoración de las consecuencias de las alternativas Comparación de las opciones Elección de la alternativa mejor

31. II.- LA FORMULACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS Que esta sea la secuencia ideal no significa que en la realidad los procesos sigan fielmente este camino debido, principalmente, a las convulsiones e intereses en juego de la política (en el sentido de politics). Sin embargo, el esquema sirve como marco conceptual para la comprensión de esta etapa del proceso, así como para subrayar las condiciones que, de nuevo idealmente, deberían darse en esta etapa, que son la necesidad de que: los objetivos se expresen inicialmente en términos generales para sólo posteriormente se proceda a traducirlos en términos operativos; las alternativas se identifiquen de la manera más exhaustiva posible. No tienen por qué ser excluyentes entre sí, a menudo la solución es una combinación de todas o varias.

32. II.- LA FORMULACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS la valoración de las consecuencias de las alternativas es capaz de anticipar los efectos que tendrá la implantación de cada alternativa, esto es, qué ocurrirá en términos de efectos, costes, beneficios, impactos sobre otros objetivos y alternativas (externalidades y costes de oportunidad: los usos y beneficios de un bien a que se renuncia por asignar ese bien a otro destino, etc.). la comparación de alternativas sea capaz de ordenar las alternativas en función de la mayor adecuación de los resultados esperados a los objetivos previstos y de su conformidad con los criterios de medición.

33. II.- LA FORMULACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS Durante esta fase adquiere una particular relevancia el papel de los expertos, asesores, funcionarios con altas cualificaciones técnicas y analistas de empresas e instituciones de investigación, que se esfuerzan en la tarea, siempre difícil, de proyectar sobre el futuro las consecuencias de los actos presentes. La relevancia que adquieren los técnicos durante esta fase obliga a plantear la relación entre los analistas de políticas y los políticos.

34. Las relaciones entre el proceso y el análisis de políticas con relación a la formulación de solución del problema.

35. III.- LA TOMA DE DECISIÓN: LA SELECCIÓN DE LAS TERNATIVAS

36. III.- LA TOMA DE DECISIÓN: LA SELECCIÓN DE LAS TERNATIVAS Las autoridades públicas, y los que aspiran a serlo, deben formular soluciones a dichas demandas y tomar decisiones políticas (o fase de legitimación, la instancia adecuada resuelve entre las opciones que se le ofrecen y justifica su decisión de acuerdo con criterios compartidos por todos los actores del proceso).   La decisión no es un acto protocolario, aun cuando el decisor se contente con ratificar el trabajo elaborado anteriormente, ésta posee un valor añadido que es políticamente decisivo: por su voto, por su firma, reviste de legitimidad la opción y la hace oficial, portadora de autoridad.

37. III.- LA TOMA DE DECISIÓN: LA SELECCIÓN DE LAS TERNATIVAS En el mundo político «todo tiende a la sacralización de la decisión» y a sobrevalorar la importancia de los mementos en que, de una manera formal, las autoridades que poseen la legitimidad legal para ello deciden poner en marcha una política determinada. Todo conduce a confundir decisión con aprobación de una ley, o la firma de un decreto y a identificar poder de decisión con autoridad formal. Hay actores no institucionales en los procesos de decisión.

38. MODELOS RACIONALES E INCREMENTALES Dentro de la amplia literatura sobre las decisiones públicas, la principal discrepancia aparece en torno a la cuestión de la racionalidad del decisor. Para algunos unos autores el proceso desicional tiene su referente en los modelos racionales, para otros en los incrementales Entre los comportamientos decisorios que se pueden encontrar en la selección de alternativas para la construcción de una política pública destacamos los siguientes:

39. Racionalidad absoluta Se considera que el decisor es un individuo (o un colectivo que se comporta como tal) que actúa con criterios de racionalidad estricta. Es decir es capaz de: • Establecer un orden de prioridades en sus propios valores y en los consiguientes objetivos • Conocer todos los medios a su alcance para alcanzar tales propios objetivos • Evaluar las consecuencias de cada medio a su alcance; • Calcular los costes de cada acción; • Escoger aquella opción que maximice beneficios minimizando costes.

40. Racionalidad absoluta: Se trata de un modelo ideal en el que se asume que la decisión final será la óptima, resultado de cálculo de un decisor que dispone de toda la información sobre alternativas, costes y consecuencias de las distintas opciones y que pretende maximizar su utilidad. Pero, como podemos suponer, la práctica de la acción de gobierno resulta muy alejada de esos supuestos. Las cualidades atribuidas a ese decisor implicarían unos poderes y una capacidad de cálculo que no están al alcance de quienes toman diariamente las decisiones.

41. Racionalidad absoluta: Por el contrario, normalmente lo que ocurre es que: el tiempo y los recursos son escasos, el grado de conocimiento nunca es total, los intereses, lejos de motivar la acción, sólo son reconocidos como tales después de realizada, la lógica de la actuación administrativa se encuentra muchas veces alejada de los motivos de maximización de los intereses individuales y colectivos. Así, el modelo de racionalidad pura es imposible por las limitaciones externas e internas al decisor que reducen sus capacidades (sería sólo un tipo ideal). Simon observó que en la política cotidiana los decisores no aspiran a encontrar la mejor política sino que se conforman con identificar las políticas más satisfactorias

42. Racionalidad limitada. Sin abandonar el paradigma racionalista Simon (1957) propone un enfoque más realista, basado en la «racionalidad limitada», de acuerdo con el cual el decisor no pretende una solución maximizadora, sino únicamente satisfactoria. Su estrategia ya no pasa por una revisión exhaustiva de todas las alternativas, sino que se conforma con analizar un corto número que le aparece adecuado. Este enfoque refleja una visión más modesta, más consciente de los límites intelectuales y psicológicos de los individuos. Parte de la idea del decisor individual, aunque se pone el énfasis en la organización como contrapunto positivo de las limitaciones individuales.

43. Racionalidad limitada. Aquí, el decisor: a)   Es capaz de ordenar sus valores y objetivos pero no dispone para ello de toda la información disponible, b) No persigue una inalcanzable optimización sino simplemente establecer un cierto repaso de las alternativas disponibles, deteniéndose en aquella que satisfaga sus objetivos de partida, c)    Llega a una decisión a través de la construcción de una coalición que garantice sus objetivos internos (ausencia de conflicto) y externos (consecución de objetivos).

44. Racionalidad limitada. Esta concepción permite explicar mejor las ineficiencias del sector público. Sin embargo, este modelo no logra explicar los ámbitos de autonomía o discrecionalidad de los individuos

45. Incrementalismo. Lindblom profundiza en la crítica a los modelos de decisión racional que considera irreales, frente a los que opone el incrementalismo, no sólo como el modelo que mejor refleja la realidad, sino también, como un modelo prescriptivo para la toma de decisiones en las democracias pluralistas, donde la búsqueda de compromisos mediante el ejercicio del partisan mutual adjustement resulta el medio más adecuado para ajustar los intereses de los diferentes grupos y actores políticos, que para ser efectivos deben perseguir el beneficio de los pequeños avances incrementales, antes que aspirar cuestiones óptimas. Desde este enfoque se prescinde de todo intento de explicación racional de las decisiones, ya que éstas no son otra cosas que el fruto de negociaciones, compromisos y presiones entre actores independientes y con intereses contrapuestos.

46. Incrementalismo. Según este modelo las decisiones son resultado de presiones, compromisos, coaliciones, y negociaciones entre una pluralidad de actores que se encuentran en situación de interdependencia y, por tanto, con necesidad unos de otros, a pesar de que estructuralmente sus intereses puedan estar en contraste. En esta perspectiva, la selección de objetivos y la elección de los medios para satisfacerlos no se encuentran separados y el análisis fines-medios queda dramáticamente limitado. Elobjetivo es llegar a un compromiso. Intentar mejorar el punto de partida sin alejarse mucho del mismo. “ir tirando”. Mostraría que el decisor público tiene poco control sobre su realidad externa.

47. Incrementalismo. La construcción del modelo incremental se debe a Lindblom. Según este autor, el comportamiento de los decisores públicos no se adapta prácticamente nunca a los modelos racionales en los que la racionalidad del análisis no es el factor principal que toman los políticos para decidir y ello debido a que: a) Las políticas se elaboran por los distintos mecanismos por lo que los actores ejercen control, influencia o poder sobre otros (interacción política), el análisis ejercería, en su caso, ese papel de “ejercer control” más que de dar racionalidad al proceso, b) Las políticas públicas son, sobre todo, pragmáticas, no se basan en relaciones causales bien estudiadas ni en cálculos de costes y beneficios sino en el método de aproximaciones sucesivas y limitadas, es decir, el decisor sólo tiene en cuenta alternativas que difieren muy poco de las políticas que ya se están llevando a cabo, rechazando las demás (de este modo el análisis se simplifica y se reduce el elenco de posibilidades para resolver un problema),

48. Incrementalismo. c) Cuanto más se aleje una alternativa de las políticas conocidas más difícil es anticipar sus consecuencias e impactos, más complejo ganar apoyos y menos viable políticamente, d) Además, los problemas públicos son permanentes de modo que las decisiones casi nunca son inéditas. Comparar únicamente alternativas que se parecen a las políticas pasadas permite ser más exacto en la anticipación de resultados e impactos, se reducen las posibilidades de error y se amplía la capacidad de prever el comportamiento de los individuos y grupos con intereses en el problema.

49. Incrementalismo. Pese a todo, Lindblom tiene una visión positiva del incrementalismo puesto que considera que este estilo de decidir es propio de las democracias pluralistas (poliárquicas) en sociedades con grupos poderosos, bien informados, autónomos y capaces de presión efectiva. Sin embargo, el modelo ha sido criticado por conservador y por legitimar la estructura del equilibrio de poder existente en la sociedad, en el sentido de que en esta contemplación no se atacan los verdaderos problemas y sus causas, no se buscan soluciones definitivas sino pequeñas variaciones respecto de la situación presente.

50. Las relaciones entre el proceso y el análisis de políticas con relación a la elección de una alternativa