Hvem skal styre universitetene - og hvordan og hvorfor?

1. Hvem skal styre universitetene- og hvordan og hvorfor? Jan Fridthjof Bernt: Forslag om å organisere universitetene og høyskolene som selskaper Rettslige og samfunnsmessige konsekvenser Foredrag i Forskerforbundet v/UiO 12. mars 2003

2. Universitetenes og høyskolenes rettslige basis før 1995 • Før 1989: • Universiteter og vitenskapelige høyskoler som hovedregel organisert ved særlover. • Betydelig grad av institusjonell uavhengighet. • «Negativt avgrenset kompetanse for styret» • Ingen alminnelig instruksjonsmyndighet for departementet. • Andre høyskoler organisert ved Kongelig resolusjon. • En del av den ordinære statsforvaltning. • Underlagt instruksjonsmyndighet fra departementet. • 1989: • Felles lov for universiteter og vitenskapelige høyskoler, bygget på den gamle universitetstradisjonen Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor?

3. Universitetsloven av 1995 • En felles lov for alle statlige høyere utdanningsinstitusjoner. • Forslag om at også private institusjoner skal kunne legges inn under loven, tatt ut av departementet. • Krav fra høyskolemiljøene om felles regler. • Resultat at alle er underlagt en modifisert versjon av den etablerte styringsordningen for universitetene. • Har bidratt til et uheldig inntrykk av høyskolene som «nesten-universiteter». Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor?

4. Diskusjonen om institusjonenes fremtidige rettslige status • Mjøsutvalgets flertall: • Universiteter og høyskoler som statsforetak ved særlov • Mjøsutvalgets mindretall og St.meld. nr. 27 2000-2001: • Universitetene og høyskolene videreføres som uavhengige forvaltningsorganer • Stortingsvalg H01 • Politisk flertall for overgang til foretak eller selskap? • Reform av lovverket delt i to trinn: • a) Endringer av Universitets- og høgskoleloven • b) Felles lov for private og offentlig institusjoner Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor?

5. Ryssdalutvalget • Oppnevnt 6. desember 2002 • Skal til i løpet av knapt 10 måneder blant annet: • Utarbeide et felles lovverk for statlig og privat høyere utdanning • Vurdere identisk regulering uavhengig av eierforhold og organisasjonsform • Utrede og fremme forslag til lovregulering av ny tilknytningsform for universiteter og høyskoler • Vurdere om ny tilknytningsform skal være obligatorisk for alle universiteter og høyskoler Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor?

6. Hvorfor reform? • Uttalte begrunnelser for en overgang til foretak eller selskap: • Større fleksibilitet • Større uavhengighet • Likestilling av privat og offentlig eide institusjoner • Underliggende tilleggsbegrunnelse? • Ønske om å lette styringsansvaret for statsråden? • Marked som styringsredskap i stedet for politiske beslutninger? • Uttrykk for overbelastning av vår sentrale styringsapparat Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor?

7. Større fleksibilitet • Utenfor tjenestemannsloven • Utenfor statens økonomireglementer. • Utenfor Riksrevisjonens løpende kontroll? • Utenfor Forvaltningsloven og Offentlighetsloven? • Se på den ene side Statsforetakloven § 4 første avsnitt og på den andre Helseforetakloven § 5 første avsnitt Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor?

8. Større uavhengighet? • Dagens regler: • U&hskl. § 4 nr. 1: Styret «det øverste organ ved institusjonen» • Unntak fra dette angitt i loven i visse sakstyper, som: • § 2a Tillatelse til forsøksvirksomhet • § 16 Godkjenning og kontroll av salg av fast eiendom, og kan gi regler om leie og bortleie, § 17 og med oppretting og deltakelse i selveiende selskap. • §§ 37 og 39: Departementet gir regler om opptak og adgangsregulering • § 44 Departementet kan gir forskrift om studentens læringsmiljø • §§ 45 og 46 Grader, titler og emner som institusjonene kan tilby • Direktøren underlagt styret, se § 15 • Men Stortinget og departementet kan styre ved hjelp av sin bevilgningsmakt – «Budsjettforutsetninger» Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor?

9. Større uavhengighet som statsforetak? • Eget rettssubjekt (jf. Stftl. § 3 og Hftl. § 6) • Styre og administrerende direktør med lovfestede fullmakter (Stftl. §§ 18, 23 og 26, Hftl. §§ 20, 28 og 37) • Men foreleggelsesplikt overfor departementet for vedtak «av vesentlig betydning» (Stftl. § 23, 2. avsn., Hftl. § 30) • Og øverste organ er foretaksmøtet, hvor departementet utøver sin ubegrensede styringsmyndighet (Stftl. § 38, Hftl. § 16, begges første avsn.). Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor?

10. Utskillelse som heleid statlig aksjeselskap? • Departementet generalforsamling og dermed det øverste organ (Asl. § 5-1, nr. 1) • Generalforsamlingen (departementet) velger styret også om selskapet har bedriftsforsamling (Asl. § 20-4 nr. 1) • Og Regjeringen kan overprøve beslutning av bedriftsforsamlingen «dersom vesentlige samfunnsmessige hensyn tilsier det» (Asl. § 20-4 nr. 2) Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor?

11. Gir overgang til selskapsform fristilling i forhold til det politiske apparat? • Dagens universiteter og høyskoler står i prinsippet friere enn statsforetak og statlig eide aksjeselskap • Foretaksmøtet og generalforsamlingen har ikke en saklig begrenset kompetanse, slik departementet har i forhold til universitetet og høyskoler i dag. • Graden av reell uavhengighet et politisk valg, langt på vei organiseringsuavhengig • Ved utformingen av bevilgningsvedtakene • Ved utformingen av økonomireglementet • Men statsråden fortsatt politisk og konstitusjonelt ansvarlig, jf. helseforetakene og NRK Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor?

12. Likestilling mellom private og offentlige institusjoner? • Kan oppnås på to ulike måter: (i) Privatisering av de offentlige institusjonene - Omorganisering i praksis ikke tilstrekkelig - Fortsatt i siste instans spørsmål om økonomiske rammebetingelser og hva som finansieres over statsbudsjettet (ii) Avtalemessig integrasjon av offentlige utdannings- og forskningsinstitusjoner i det offentlige universitets- og høyskolesystem • På linje med det vi kjenner fra helsesektoren i dag • Foreslått av Bernt-utvalget, men forkastet av Stortinget Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor?

13. Marked eller planlegging? • Norgesnett-tanken • Kraftig motstand fra høyskolesektoren, som ville ha frihet til å konkurrere. For mange kan dette bli en ulykke. • Markedsmessig frislipp av norsk forskning og høyere utdanning sterkt problematisk ut fra et ressurshusholdningssynspunkt • Våre økonomiske og særlig menneskelige ressurser til forskning og høyere utdanning så begrensede at vi må husholde med det vi har • Distriktspolitiske hensyn, også for å få tak i talentene • Statlige insentivsystemer av intern karakter som alternativ • Private institusjoner dels som supplement, dels som ”benchmarks” Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor?

14. Konsekvenser av selskapsorganisering i forhold til EØS-systemets regler om konkurranse og statsstøtte • Risikabelt å trekke inn private eierinteresser • ESA-sak om arbeidsmarkedsinstituttet • Staten kan ikke favorisere dette i konkurranse med andre aktører. Krav om garanti mot kryssubsidiering fra statsstøtte. • Risikabelt å konkurranseutsette? • Krav om likebehandling av offentlige og private – herunder utenlandske – aktører? • Forbud mot kryssubsidiering også her? • EØS-systemet medfører at problematisk at samme institusjon opererer som redskap for offentlig politikk og som aktør i et konkurranseutsatt marked Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor?

15. Fra katedral til børs? • Fare for utydeliggjøring av overordnet forsknings- og utdanningspolitisk ansvar • Universitetene kan komme i samme situasjon som fylkeskommunene og kommunene: • Stor formell uavhengighet i utgangspunktet • Men lovpålagte oppgaver og øremerket finansiering • Og kanskje gradvis marginalisering til fordel for spesialiserte offentlige og private forsknings- og utdanningsinstitusjoner • Regjeringen i rollen som trollmannens læregutt • EØS-konsekvensene lar seg ikke klemme tilbake i tuben Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor?

16. Nedbygging av universitetene som samfunnsinstitusjoner? • Utdanning som et produkt som tilbys i et marked? • Overklipping av båndene mellom forskning og utdanning? • Forskning basert på egeninntjening og konkurranse om eksterne midler? • Krav om raskere omstilling til samfunnsmessige behov og preferanser? • Økte krav til effektivitet og inntjening? • Hva om vi kjøpte en større del av forskning og utdanningsplasser fra private institusjoner? • Hva om vi lot pengene følge studenten og forskningsoppdragene? • Valg av organisasjonsform også et valg av premisser for den videre debatt om og avgjørelse av disse spørsmålene Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor?

17. En feilfokusert debatt • Våre bidrag til debatten om universitetene fremtid lite adekvate i dagens politiske virkelighet • Dels institusjonell opportunisme: • Hvordan kan vi få bedre økonomiske rammebetingelser? • Dels fagforeningsmessig opportunisme: • Hvordan kan vi sørge for at de tilsatte får best mulige betingelser? • Dels luftige prinsipperklæringer: • Hold fast på Humboldt! • Men i altfor liten grad: • Vilje til effektiv institusjonsutvikling • Mjøsutvalget og Ryssdalutvalget feilfokusert: • Hovedvekt på eksterne relasjoner og administrative styringssystemer • Men hvem tar ansvar for å formulere et fagfokusert alternativ? Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor?

18. Vårt ansvar: • Å utvikle institusjonenes indre organisering • Slik at vi bedre kan levere det samfunnet kan vente av oss • Å skille mellom faglig autonomi og konsensusorienterte kollegiale styringsformer • Trusselen er ikke tilsatte faglige ledere på åremål, men sammensmelting av faglig og administrativ ledelse. • Ikke nok å forklare hvorfor selskaps- og markedstenkning er inadekvat. • Vi må gi et bedre svar på samfunnets forventninger enn det næringslivsnære og universitetsfremmede kritikere vil tvinge på oss. Jan Fridthjof Bernt: Hvem skal styre universitetene – og hvordan og hvorfor?