2 paskaita. Viešojo sektoriaus išsivys č iusiose šalyse ir Lietuvoje ap ž valga

1. 2 paskaita. Viešojo sektoriaus išsivysčiusiose šalyse ir Lietuvojeapžvalga 2.1 Vyriausybės veiklos tipai 2.1.1 Teisinės sistemos sukūrimas 2.1.2 Vyriausybės gamybinė veikla 2.1.3 Vyriausybės įtaka privačiai gamybai 2.1.4 Valstybiniai prekių ar paslaugų pirkimai 2.1.5 Pajamų perskirstymas 2.1.6 Valstybės išlaidų apžvalga 2.2 Viešojo sektoriaus dydžio matavimas 2.2.1 Šalių palyginimai pagal viešąsias išlaidas 2.3 Valstybės pajamos 2.3.1 Mokesčių struktūra 2.3.2 Vietiniai mokesčiai 2.3.3 Apmokestinimo palyginimas tarp šalių 2.4 Deficito finansavimas 2.5 Manipuliavimas biudžeto duomenimis

2. Įvadas • Pagrindinė debatų išsivysčiusiose mišriose ekonomikose tema yra tinkamas viešojo sektoriaus dydis. • Kai kurie mano, kad viešasis sektorius yra per didelis, o “žmonės - per maži”. Jie yra skeptiški dėl vyriausybės gebėjimo spręsti socialines ir ekonomines problemas dėl vyriausybės ydų. • Jie gali tikėti ribota vyriausybe ir dėl filosofinių priežasčių, dėl baimės, kad didelės vyriausybės užgožia ekonomines ir politines laisves.

3. Įvadas (2) • Kiti mano, kad viešasis sektorius yra per mažas. Jų požiūriu, didesnės valstybės išlaidos galėtų išspręsti nepakankamo švietimo ar periferijos skurdo problemas. • Nėra abejonės, kad vyriausybės šiandien yra gerokai didesnės nei prieš Pirmąjį pasaulinį karą. Pavyzdžiui, dabar mokesčių įplaukos (ir kitos nemokestinės įplaukos) visuose JAV vyriausybės lygiuose sudaro apie 30% BVP, ir gerokai virš 40% Vakarų Europoje. • Prieš Pirmąjį pasaulinį karą, mokesčiai ir vyriausybės išlaidos paprastai sudarydavo mažiau nei 10% BVP.

4. Vyriausybės veiklos tipai Pagrindinis valstybės uždavinys yra sukurti teisinę sistemą, kurios rėmuose vyktų ekonominiai santykiai. Be šios funkcijos, vyriausybės veiklą galima suskirstyti į 4 grupes: • prekių ir paslaugų gamyba; • privačios gamybos reguliavimas ir subsidijavimas; • prekių ir paslaugų pirkimas; • pajamų perskirstymas. Mokėjimai ne mainais už prekes ar paslaugas yra vadinami transferais.

5. Vyriausybės veiklos tipai (2) • Šios keturios veiklų grupės - gamyba, reguliavimas, pirkimas ir perskirstymas - yra patogus būdas klasifikuoti gausybę vyriausybės veiklų. • Tačiau jis neatitinka valstybės biudžeto išlaidų klasifikavimo būdų ar funkcijų bei jos įvairių agentūrų pavadinimų. • Komplikacija yra ta, kad kai kurių vyriausybės išlaidų pobūdis yra nevienareikšmis. Pavyzdžiui, vyriausybės subsidijos nedideliems ūkininkams gali būti suprastos kaip gamybos subsidijos ar kaip transferas.

6. Teisinės sistemos sukūrimas • Svarbi vyriausybės veikla, tačiau kuri daug nekainuoja, yra teisinės sistemos sukūrimas. • Be įstatymų, apibrėžiančių nuosavybės teises, turbūt tik jėga sustabdytų žmones, vagiančius vienas iš kito. Be gebėjimo apsaugoti nuosavybę, žmonės turėtų mažai paskatų kaupti turtą. Akivaizdu, kad ekonominė veikla būtų labai apsunkinta. • Teisinė sistema daro daugiau nei tik kad saugo nuosavybės teises. Ji verčia laikytis sutarčių, ji reglamentuoja kaip padengti žalą. Bankroto įstatymai reguliuoja investuotojų santykius ir pan.

7. Vyriausybės gamybinė veikla • Vyriausybė tiesiogiai gamina tam tikrą produkciją. Ši veikla yra panaši į veiklas vykdomas privačių firmų (švietimas, sveikatos apsauga, energija ir pan.) • Skiriamoji linija tarp viešosios ir privačios gamybos bėgant laikui kito. Per paskutinius 15-20 m. Europoje daug šalių pardavė valstybines įmonės privatiems investuotojams - šis procesas vadinamas privatizacija. Atvirkštinis procesas vadinamas nacionalizacija. • Vienas iš būdų matuoti vyriausybės produkcijos dydį yra pažiūrėti į užimtumą viešajame sektoriuje.

8. Vyriausybės įtaka privačiai gamybai • Ūkio šakose, kuriose vyriausybė yra nei gamintoja, nei vartotoja, ji, nepaisant to, gali labai įtakoti privačių gamintojų sprendimus. • Ši įtaka yra per subsidijas,mokesčius, valstybės kreditą ir reguliavimą.

9. Subsidijos ir mokesčiai • Vyriausybė subsidijuoja privačią produkciją trimis plačiais būdais: • tiesioginiais mokėjimais gamintojams, • netiesioginiais mokėjimais per mokesčių sistemą ir • kitomis paslėptomis išlaidomis. • Didžiausios vyriausybių subsidijų programos yra žemės ūkiui, tiek JAV, ir ypač Europos Sąjungoje. Vyriausybės yra paskelbusios siekius mažinti subsidijų kiekį žemės ūkiui, tačiau tai politiškai komplikuotas procesas, nes žemdirbiai yra gerai organizuoti.

10. Subsidijos ir mokesčiai (2) • Mokesčių sistema taip pat kartais naudojama subsidijuoti produkciją. Pavyzdžiui, vyriausybė sumažina mokesčius reinvestuotam pelnui. Lietuvoje ūkininkai praktiškai turi savo atskirą mokesčių sistemą. • Daug vyriausybės subsidijų iš viso neatsispindi vyriausybės išlaidų statistikoje. Pavyzdžiui, kai vyriausybė apriboja kai kurių užsienio prekių importą ar uždeda muito mokestį, tai padidina kai kurių prekių kainas. Vietos gamintojai gauna pagalbą, kurią moka ne vyriausybė, tačiau tiesiogiai vartotojai.

11. Valstybės kreditas • Specialus subsidijos tipas yra vyriausybės kreditas su mažesne nei rinkoje palūkanų norma arba suteikiant paskolų garantijas. • Be paskolų subsidijų, kitos vyriausybės programos veikia kredito ir, tokiu būdu, išteklių paskirstymą. Valstybės dažnai subsidijuoja tam tikrų prekių ir paslaugų pirkimą. • Pavyzdžiui, būsto pirkimą, aukštojo mokslo siekimą ar pensijų fondų bei gyvybės draudimo produktų pirkimą, kaip Lietuvoje nuo 2003 m. pradžios.

12. Verslo reguliavimas • Vyriausybės reguliuoja verslą, mėgindama apsaugoti darbuotojus, vartotojus ir aplinką, neleisti antikonkurencinių veiksmų ir diskriminavimo. • Praktiškai visi ūkio sektoriai yra daugiau ar mažiau reguliuojami (bankai, telekomunikacijos, kapitalo rinka ir t.t.). • Pradedant 8 deš. pabaiga, daugelyje šalių buvo dereguliavimo banga, be to, keitėsi reguliavimo pobūdis: buvo labiau orientuojamasi į rinkos mechanizmus, kurie pakreiptų reguliuojamųjų paskatas reikiama linkme.

13. Valstybiniai prekių ar paslaugų pirkimai • Kiekvienais metais vyriausybės perka prekių ir paslaugų už milijardus. Jos perka įrangą policijai ir gynybai, perka kelių taisymo paslaugas, išlaiko gaisrines, tvarko parkus ir t.t. • Dalis vyriausybės pirkimų yra investicinės prekės. Tokios išlaidos infrastruktūrai didina privataus sektoriaus našumą. • Valstybės investicijų statistika neapima investicijų į žmogiškąjį kapitalą per švietimą ir sveikatos apsaugą, t.y. šios išlaidos parodomos kaip einamosios išlaidos.

14. Pajamų perskirstymas • Vyriausybė vaidina aktyvų vaidmenį perskirstant pajamas, t.y. ji paima pinigus iš vienų ir duoda juos kitiems. • Yra dvi pagrindinės perskirstymo programos: socialinės paramos programos, kurios teikia pašalpas skurstantiems žmonėms, ir socialinis draudimas, kuris atlieka mokėjimus išėjusiems į pensiją, bedarbiams ir sergantiems. Pastarieji gali būti tiek turtingi, tiek ir neturtingi žmonės.

15. Pajamų perskirstymas (2) • Išlaidos perskirstymo programoms yra vadinamos transferais. Šios išlaidos yra kokybiškai skirtingos nuo valstybės išlaidų, tarkim, keliams ar ginklams. • Transferai paprasčiausiai keičia teises kas turi vartoti prekės. • Priešingai, vyriausybės išlaidos sumažinakitų prekių (pavyzdžiui, privataus vartojimo prekių), kurias visuomenė gali vartoti,kiekį.

16. Socialinės paramos programos • Socialinės paramos programos yra dviejų formų. • Kai kurios teikia pinigus, o kitos teikia mokėjimus tik už specifines paslaugas ar prekes. Pastarosios vadinamos natūrinėmis (in-kind) pašalpomis. • Lietuvoje, pavyzdžiui, pinigais mokamos socialinės pašalpos, o natūrinė pagalba yra vaistų kompensavimas, būsto šildymo, transporto paslaugų subsidijavimas ir pan.

17. Socialinio draudimo programos • Socialinis draudimas skiriasi nuo viešosios pagalbos tuo, kad žmogaus gaunama pagalba dalinai priklauso nuo jo įnašų, kurios gali būti laikomos draudimo premijomis. • Tuo mastu, kuriuo žmogaus gaunama pagalba yra proporcinga jo įnašams, socialinis draudimas gali būti laikomas kaip vyriausybės "gamybinė veikla" (kaip privatus draudimas), o ne perskirstymo veikla. • Tačiau kadangi daug žmonių gauna gerokai daugiau už įnašus (aktuariniu principu), socialinio draudimo programose yra didelis perskirstymo elementas.

18. Paslėpto perskirstymo programos • Vyriausybė veikia pajamų pasiskirstymą ne tik per tiesioginius transferus, tačiau taip pat per netiesioginius mokesčių sistemos ir kitų vyriausybės programų efektus. • Įsivaizduokite vyriausybę, kuri nustato vienodą pajamų mokesčio tarifą visiems, tačiau kuri duoda pašalpas tiems, kurių pajamos yra žemiau tam tikro lygio. Tai būtų tas pats kaip apmokestinti mažų pajamų žmones mažesniu tarifu.

19. Paslėpto perskirstymo programos (2) • Tokiu būdu, yra tam tikras pakeičiamumas tarp transferų per pagalbos programas ir netiesioginių transferų per mokesčių sistemą. • Vyriausybė taip pat netiesiogiai perskirsto pajamas per subsidijų programas, kvotas, muitus. • Išlaidos prekėms ir paslaugoms taip pat turi perskirstymo efektus: viešojo transporto paslaugų pirkimas ir jų pardavimas pigiau darbininkams ir pensininkams, skirtumą subsidijuojant, padeda mažai uždirbantiems.

20. Valstybės išlaidų apžvalga • Be valstybės pirkimų ir transferų valstybė dar moka palūkanas užvalstybės skolą. • Valstybė taip pat kartais tiesiogiai kredituoja įmones (pvz. “Mažeikių naftą” Lietuvoje).

21. Viešojo sektoriaus dydžio matavimas • Kadangi vyriausybės įtaka privačiam sektoriui priklauso nuo jos reguliavimo veiklos, mokesčių politikos ir jos išlaidų, nei vienas atskiras skaičius negali būti tiksliu rodikliu, rodančių valstybės įtaką ekonomikai. • Nepaisant to, vienas rodiklis, kurį labai naudoja ekonomistai, yra valstybės išlaidų dydis palyginti su bendrąją ekonomika, t.y. BVP.

22. Viešojo sektoriaus dydžio matavimas (2) • Per pastaruosius 50 metų visame industriniame pasaulyje šis rodiklis padidėjo nuo 10-20% iki 30-50%. • Socialinės apsaugos sistemų išlaidų ir palūkanų už valstybės skolą didėjimas paaiškina didžiąją dalį šio rodiklio padidėjimo. • Konservatyvios vyriausybės kartas nuo karto bando “sumažinti valstybę”. Viena priežastis yra didžiulė inercija fiskalinėse sistemose.

23. Valstybės pajamos: mokesčių struktūra Išsivysčiusių šalių vyriausybės šiandien remiasi penkiais pagrindiniais mokesčių tipais: • gyventojų pajamų mokesčiu, • socialinio draudimo mokesčiais, kad finansuoti socialinį draudimą ir sveikatos apsaugą, • įmonių pajamų mokesčiais, • pridėtinės vertės (visoms vartojimo prekėms) ir akcizo mokesčiais (benzinas, cigaretės, alkoholis), • muito mokesčiais (dažniausiai importuojamoms prekėms).

24. Vietiniai mokesčiai • Savivaldybės dažniausiai remiasi turto mokesčiais (JAV ir pardavimų mokesčiais, o Lietuvoje ir dalimi gyventojų pajamų mokesčių). • Konkurencija tarp savivaldybių už investicijas neleidžia joms deleguoti įmonių pelno mokesčių rinkimo. • Valstybės, be to, teikia savivaldybių biudžetams transferus bei padeda investicijomis į infrastruktūrą, švietimą ir pan., kad išlyginti vystymosi netolygumus.

25. Deficito finansavimas • Pagrindinis vyriausybės išlaidų finansavimo šaltinis yra mokesčiai. • Tačiau daug vyriausybių, ypač pastaraisiais dešimtmečiais, nuolat turėjo biudžeto deficitus, kurie finansuojami skolinantis. • Įmonių, namų ūkių ar vyriausybių kasmetinio grynojo skolinimosi (biudžeto deficitų) suma per gyvavimo laikotarpį yra jų skola. • Nei įmonės, nei namų ūkiai, nei vyriausybės, kurios nuolat turi biudžeto deficitus, negali skolintis be galo, ir bus priversti bankrutuoti, jei skola taps per didelė.

26. Deficito finansavimas (2) • Dėl didelių deficitų finansavimo išsivysčiusių šalių vyriausybės tapo didelės žaidėjos tarptautinėse finansų rinkose. • Nominali skolos vertė kiekvienais metais didėja biudžeto deficito suma, o biudžeto perteklius sumažina skolą. Tačiau reali skolos vertė priklauso nuo infliacijos. • Pavyzdžiui, dėl didelių deficitų ir mažos infliacijos per pirmus šešis R.Reagan‘o administracijos metus bendroji reali skola padidėjo tiek, kiek per pirmus du šalies gyvavimo šimtmečius.

27. Manipuliavimas biudžeto duomenimis • Kaip pamatėme, valstybės biudžetai tik iš dalies atspindi jos dydį ir poveikį ekonominei veiklai. Dėl to į viešojo sektoriaus skaičius ir palyginimus reikia žiūrėti atsargiai. • Anksčiau taip pat pamatėme, kad vyriausybės subsidijų ir mokesčių lengvatos gali sudaryti netikrą vaizdą ir apie viešojo sektoriaus dydį, taip pat apie išlaidų sudėtį. • Jei vyriausybė nori paslėpti jos subsidijų dydį, ji suteikia mokesčių lengvatą ar kreditą.

28. Manipuliavimas biudžeto duomenimis (2) • Kitas populiarus būdas manipuliuoti biudžetais, tai valstybės turto pardavimą užrašyti kaip pajamas, tačiau neatspindėti šio turto sumažėjimo kaštų. • Kitas būdas sumažinti einamąjį deficitą yra pagreitinti avansinių mokesčių gavimą, atidėti PVM grąžinimą, padidinti baudas už mokesčių nemokėjimą. • Bendrasis viešojo sektoriaus (bet ne deficito) dydis gali būti sumažintas įkuriant nepriklausomas agentūras ir įmones.

29. Pagrindinės sąvokos • Transferai • Natūriniai transferai • Socialinis draudimas • Biudžeto deficitas • Valstybės skola