DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL

1. DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL Módulo: Estado, Desarrollo y Políticas Públicas Profa. Altaïr Magri altair@fcs.edu.uy

2. Primera clase: • 1.1. Definiciones de Desarrollo Local y Regional. Pensar el territorio conociendo los principales dilemas epistemológicos para su estudio (el enfoque disciplinario, interdisciplinario y transdisciplinario). • 1.2. La territorialidad del Estado y el estado del territorio nación: breve historia de la emergencia del plano territorial como agente del desarrollo desde la década de los 80´s hasta nuestros días. La crisis del Estado del bienestar y la emergencia de actores e instituciones locales como agentes alternativos del desarrollo, en especial en América Latina. • 1.3. La dimensión política del desarrollo territorial: instituciones, actores y políticas que interactúan en el plano subnacional.

3. DESARROLLO LOCAL: “Define un proceso de crecimiento integral en que las condiciones de vida de todos los miembros de una comunidad mejoran de manera sostenida, tanto en lo material, social, cultural y político” • “El Desarrollo Local hace referencia al proceso de aumento de la capacidad de los espacios locales para reconocerse como protagonistas de su desarrollo, identificar necesidades y problemáticas, potencialidades, recursos y vacíos, definir sus demandas y orientar recursos a la solución de sus problemas. Por eso, todo proceso de desarrollo local involucra en forma obligatoria, al menos, los siguientes aspectos: Territorio, Espacio, Economía, Política, Sociedad, Cultura y Medio Ambiente.” Agendas XXI Locales-UE-

4. La complejidad del concepto desarrollo • Definiciones desde diferentes teorías con enfoques diferentes sobre roles y funciones • Encierra múltiples dimensiones abordaje disciplinario: derecho, economía, ciencia política, geografía, urbanismo, sociología etc. • Visiones epistemológicas del estudio: a)- disciplinar b)- interdisciplinar c)- transdisciplinar

5. Dos Enfoques epistemológicos Disciplinar • Ámbito autónomo del conocimiento • Observaciones específicas de la realidad • Descubrimientos y sistematización de fenómenos • Leyes y tendencias con predictibilidad que miden, cuantifican,experimentan en subdisciplinas, áreas Transdisciplinariedad • Base sistémica: adaptable, autoreferenciado, acción, reacción • Partes de un todo donde la suma de las partes es más que el todo • Múltiples niveles realidad • Nuevos abordajes complejidad • Lógica del tercero incluido

6. Estrategias metodológicas de estudio • ¿Qué aspecto del Desarrollo Local? • ¿Cuál es la variable dependiente y cuales son las variables independientes, intervinientes o contextuales que enfocan al desarrollo local como objeto de análisis? • Economía: transformaciones de las relaciones de mercado, rol de las instituciones en el mercado de bienes y servicios: DEcL: crecimiento endógeno, desarrollo recursos locales • Sociología: rol de la sociedad, organización, intereses, instituciones sociales, cultura etc.:DSL: equidad social • Urbanismo:construcción y desarrollo del espacio: DTL: espacios socialmente construidos

7. Estrategias metodológicas de estudio • Ciencia Política: Rol del Estado y sus instituciones desde la perspectiva del orden social (mercado, sociedad): DIL: autonomía territorial de los gobiernos, rol de las instituciones nacionales sobre territorio PUNTOS DE CONTACTO DISCIPLINAR: • Territorio, Espacio, Economía, Política, Sociedad, Cultura y Medio Ambiente Descriptores: Globalización, instituciones, políticas, grupos de interés, desarrollo, crecimiento, reglas,

8. Otras definiciones que integran el concepto de Desarrollo Local: • ESCALA: relación entre representación y realidad. Se ponen en foco cosas, es una medida que amplía o reduce • AMBIENTE: “lo que rodea a…”, sus elementos constitutivos son los RECURSOS. El ambiente es modificado por el hombre. Tiene un contenido ARTIFICIAL, si no es naturaleza. • TERRITORIO: Fragmento espacial sobre y con el cual alguien identifica como: PROPIO, LO UTILIZA, SE RELACIONA • LOCAL: Escala, ambiente y territorio

9. Otras definiciones: • Observación de lo local: • Endógeno: autoreferenciación respecto del entorno • Exógeno: influencia del entorno sobre el ambiente • Relacional: intercambios a la interna y con el ambiente • REGIÓN: área física en una escala meso o macro, caracterizada por recursos específicos donde se establecen determinado tipo de relaciones . • Tipos de regiones: homogéneas, interfases, funcionales.

10. TERRITORIO • Territorio: ¿“catch allword”? • concepto complejo que en las dos últimas décadas ha tomado fuerza como tema de estudio académico y como objeto de políticas públicas en los gobiernos nacionales y subnacionales. • objeto de análisis cuando se buscan soluciones a los efectos combinados de dos fenómenos: • 1-la crisis del Estado nación como estructurador del espacio y del sistema de relaciones • 2- los cambios en el nuevo sistema de acumulación del capitalismo con la emergencia de la globalización económica y política

11. dos dimensiones de análisis: 1- además de su propia significación de espacio construido, adiciona cualidades que designan procesos que se analizan en forma específica desde su propio marco explicativo • OT y DT: expresan determinadas condiciones a cumplirse sobre el mismo transformando su contenido de acuerdo a las orientaciones que estas encierren. De esta forma, el territorio pasa a ser una variable dependiente de fenómenos de intervención política, pero también económica y social como resultado de las mismas.

12. ¿puede constituirse el territorio en variable independiente de otros procesos? Por ejemplo, pensar la incidencia de determinados tipos de territorio para modelar características sociales, económicas o políticas de nuevo tipo como pueden observarse en las áreas y regiones metropolitanas, en el medio rural, de frontera, etc.

13. Evolución disciplinar e histórica • DERECHO (Kelsen: 1881-1973), vincula al territorio con el orden legal, ámbito de validez espacial de un orden jurídico normativo : • “la validez subsiste […] mientras ese orden, considerado como un todo, es eficaz, es decir, es permanentemente aplicado, y los actos coactivos establecidos por el efectivamente se realizan. Este es el principio de acuerdo con el cual determínanse los límites de Estados sobre la superficie terrestre” (Kelsen: 1975, pág.253). • se establece “la territorialidad del Estado”, puesto que “[…] todos los individuos se hallan sometidos única y exclusivamente a ese orden jurídico nacional o al poder coactivo de ese Estado, usualmente se expresa diciendo que en un territorio sólo puede existir un Estado […] que el Estado es impenetrable” • pág.252) Kelsen Hans: “Teoría general del derecho y del Estado”, UNAM, 1975, Méjico

14. GEOGRAFÍA: territorio como el espacio físico concreto sobre el cual ejerce influencia o dominio alguna especie, no implicando dominios exclusivos e inmutables en sus límites y contenidos (C.Reboratti, 2003). • El concepto territorio es relacionado con los recursos que contiene que son funcionales a los habitantes del mismo, perfilando culturas y costumbres de cada especie o sociedad humana, lo que permite determinar el comportamiento de las personas, sus actividades y sus relaciones influenciando su evolución social y política

15. Urbanismo:el territorio se liga al ordenamiento y la planificación del espacio, su disposición y diseño y a la relación que estos guardan con el espacio que contiene el territorio. “Los territorios pueden encontrarse en distintos estados de situación, inicialmente como territorios naturales, pasando luego como resultado de la actividad humana a ser territorios equipados, hasta alcanzar en ciertos casos la categoría de territorios organizados. (Musso: 2005). • Proceso de programar la distribución y localización espacial del uso del suelo y de los componentes de la estructura territorial, como medio de implementar las estrategias de una propuesta de desarrollo local, regional o nacional, con especial énfasis en aspectos sociales, económicos, de distribución demográfica y de manejo/acondicionamiento ambiental (Libro blanco del AMM, 2007).

16. Sociología: lo aborda desde el estudio de las relaciones humanas y los códigos simbólicos que conformando un acervo social se desenvuelven en su interior. Territorio para la sociología significa la presencia de conjuntos humanos que se relacionan de una manera singular, forma un espacio estructurante que los sociólogos denominan “la construcción subjetiva del territorio”(Veiga y Rivoir: 2003, pág. 9), afectando los comportamientos y roles de los individuos y las familias en: “[...] la reestructuración económica y el mundo del trabajo, en la nueva composición de los hogares y los roles familiares, diversificación de las pautas culturales y del consumo

17. Economía y en especial la vertiente de la nueva geografía económica (NGE-ILPES-CEPAL, 2001), asume el concepto territorio como el continente y contenido de actividades de producción. • “En este contexto, uno de los problemas que están en el centro de las preocupaciones de la “Nueva Geografía Económica” es el de las profundas disparidades que existen en el desempeño económico de las distintas regiones de un mismo país” (Moncayo Giménez: 2001, pág. 2). Se plantea la heterogeneidad que se presenta al interior de territorios en materia de actividades y el grado de jerarquía que alcanzan en tamaño, riqueza y producción de bienes y servicios.

18. La NGE interpela a la concentración territorial de la riqueza y a los factores que determinan tipos de aglomeración en determinados territorios y cuáles son las condiciones de sostenibilidad o alteración de las situaciones de la economía. • De acuerdo al investigador del ILPES-CEPAL, Moncayo, uno de los precursores de la NGE es la Escuela (francesa) de la Regulación, Alain Lipietz, que postula un desarrollo basado en las fuerzas endógenas del territorio, regional (o local).

19. CIENCIA POLÍTICA: definición weberiana la relación entre territorio y poder. El Estado que apela como elemento constitutivo al territorioEstado es “[…] aquella comunidad política que dentro de un determinado territorio reclama para sí el monopolio de la violencia física legítima.Por Estado debe entenderse un instituto político de actividad continuada cuando y en la medida en que su cuadro administrativo mantenga con éxito la pretensión del monopolio legítimo de la coacción física para el mantenimiento del orden vigente”(Weber: Economía y Sociedad, 1981, Méjico, pág. 44, 45 y 177). • El poder para poder existir y concretarse, necesita estar continentado, limitado por fronteras y disponer en su interior de una comunidad dispuesta a aceptar la autoridad y administración de las relaciones sociales por parte de ese poder político.

20. La dimensión política del desarrollo territorial • Décadas 40 al 60: teoría del desarrollo con planificación centralizada. (UY: OPP) • 1970: crisis mundial afecta EKB- crisis legitimidad política del Estado Nación CRISIS DE GOBERNABILIDAD • 1970-80: Teoría liberal impulsa estado mínimo Instrumentos: descentralización territorial, desregulaciones, privatizaciones. Teoría: “thesmallisbeautifull”: control político, económico y social en territorios segmentados.

21. La descentralización política y económica como requisito para el desarrollo local PREMISA COMÚN: Se necesita reformular rol público: legitimación con representatividad y participación. Visión CONSERVADORA: Lo local ámbito de articulación y agregación de intereses sociales mejora el control político. En lo económico: se reduce la coerción del Estado sobre el capital, mejora eficiencia y eficacia uso de recursos. • La ingerencia de la política en la economía se reduce • El nivel público local tiene una trayectoria débil y es maleable a los intereses económicos

22. Visión LIBERAL (rational choice): • La descentralización favorece la eficiencia del Estado. Lo re-legitima ante la sociedad, al abrir espacios de participación a los grupos con capacidad de incidir en el crecimiento económico y por lo tanto en el desarrollo • Los individuos encuentran mayores incentivos para actuar, especialmente la sociedad civil (sentido gramsciano), invirtiendo y arriesgando en un medio conocido y con mayor capacidad de injerencia y control

23. Visión PROGRESISTA (o de izquierdas): La descentralización política territorial amplía las perspectivas de la democracia y relegitima al Estado como proveedor de servicios y asegurador del bienestar. El desarrollo local está compuesto por el desarrollo económico y el desarrollo social La participación social es la base del éxito de la descentralización. La ecuación es: descentralización-participación-desarrollo local

24. Ecuación : descentralización y participación, gobernanza Conservadores: Descentralización  control del ámbito local por actores públicos y privados legitimados en su capacidad de intervenir crecimiento económico  desarrollo local desarrollo social (teoría del derrame) relegitimación del espacio público (diferente al anterior) Liberales: Descentralización  participación de la sociedad civil  crecimiento económico  desarrollo económico  desarrollo capital social  governance democrática Progresistas: Descentralización  fortalecimiento institucional  participación ciudadana capital social  desarrollo económico  governance democrática- desarrollo local integral

25. La descentralización en UY • Antecedentes y niveles gubernamentales: • Nivel central sectorial • El segundo nivel • El tercer nivel • La normativa vigente: Constitución, LOM, Ley Descentralización y Participación Ciudadana

26. Ley de D y PC 3º nivel gobierno y administración municipal, responde art. 262 Constitución Requisitos: al menos 2000 habitantes circunscripción urbana y suburbana unidad social y cultural Principios: preservación unidad departamental prestación eficiente servicios estatales electividad y representación proporcional participación ciudadanía cooperación intermunicipal

27. Principales aspectos de la ley en relación al DL: • Participación ciudadana: 1. audiencia pública anual 2. autonomía municipal para implementar mecanismos instrumentos de participación institucionalizada y no institucionalizada 3. Representación política electiva y proporcional 4. Autoridades: Alcalde y Concejales 5. Iniciativa para la creación de Municipios (15% población)

28. Competencias y recursos locales 6. Gradualidad de creación (2000 h. y 5000 h.) 7. Competencias: Ordenar gasto e inversión local 8. Radicación servicios estatales en la localidad 9. Asociatividad con otros Municipios 10. Responsabilidad y rendición de cuentas (GD, TC, JD, Parlamento) 11. Recursos locales: Presupuesto Departamental quinquenal, Fondo de Incentivo, 214 Pol. Sociales, convenios sociales, mercado.

29. Ley de OT y DS 18.038 • El Ordenamiento territorial (OT) es en sí mismo generación de institucionalidad política, que forma parte de las responsabilidades y cometidos de los gobiernos. Puede ser definido como el conjunto de reglas e instituciones que dan forma y delimitan un territorio, constituyendo políticamente sus reglas de uso. El OT, define las reglas de juego, derechos y obligaciones políticas y sociales, competencias gubernamentales, participación y actuación institucional en la materia; “orienta el proceso de OT hacia objetivos de interés nacional y general y diseña instrumentos de actuación territorial bajo la forma de planes y programas

30. El OT es diseño institucional, en tanto es expresión de la forma que el Estado adopta para controlar las relaciones en la sociedad y para administrarse a sí mismo. El OT admite una relación estrecha con: • i- la geometría del régimen político donde se constituye como espacio de regulación de uso • ii- las reglas de juego que adoptará para relacionarse entre sí y con la sociedad • iii-la administración de las políticas públicas con instrumentos de centralización o descentralización, de sectorialidad y territorialidad de las instituciones que llevan adelante acciones destinadas al control público sobre el mismo.

31. el OT se encuentra indisolublemente ligado al Desarrollo sustentable (DS). Este es también un concepto fundamentalmente político porqueexpresa un proceso intencional que las instituciones gubernamentales se proponen iniciar, imponer y desarrollar a través de políticas públicas que involucran la participación de actores no estatales (mercado y sociedad).

32. La responsabilidad sobre estas dimensiones incumbe a actividades de diferentes niveles del Estado, cuestión que generalmente y trascendiendo a las particularidades que aportan las diferentes formas de régimen político estatal (unitario o federal, centralizado o descentralizado) no ha estado presente, porque estas tres dimensiones constituyentes del territorio, cuando se trata de ubicarlas dentro de las escalas políticas tradicionales (nación, región, local, sectorial) presentan dos características distintivas:

33. 1- no están relacionadas entre sí por la forma de una estructura estatal jerárquica, donde cada institución persiguió sus objetivos con reglas y procedimientos propios y en forma aislada, lo que se denomina sectorialización estatal. Esto también configuró una sociedad y un mercado adecuado a las circunstancias que dirimió sus intereses con prescindencia de las pertenencias territoriales, referenciadas generalmente a los centros de poder central. Así, el territorio es un receptáculo de acciones donde su propia especificidad (usos del espacio) tiene un bajo interés para la política pública y sus actores.

34. tampoco las instituciones tienen incentivos para relacionarse entre sí porque no comparten campos comunes de acción (al no existir definiciones comunes del concepto territorio y sus atributos) que pudieran operar coherentemente en el marco estatal, inhibiendo la concurrencia de objetivos en marcos coherentes de acción.

35. a) Objetivo del instrumento: Ordenamiento territorial es el conjunto de acciones transversales del Estado que tienen por finalidad mantener y mejorar la calidad de vida dela población, la integración social en el territorio y el uso y aprovechamiento ambientalmente sustentable y democrático de los recursos naturales y culturales. Art.3 • b) Modalidad de planificación: ordenanzas, directrices, planes locales, interdepartamentales, parciales, sectoriales, programas de actuación integrada, inventarios, catálogos: GESTIÓN TRANSVERSAL

36. Su naturaleza: • Reconoce que el OT y DS es una función pública del Estado y por lo tanto es objeto de política pública • a.2. Que como política pública de amplio espectro y gran complejidad es necesario tratarla bajo un tipo de gestión integral de integrada que define como “gestión transversal” entre diferentes organismos públicos, en un intento de sustraerla de lógicas de apropiación política e institucional clásica en la Administración sectorial del Estado • a.3. Unifica criterios nacionales sobre la naturaleza y el alcance del OT y DS en el territorio nacional sin restar campo de autonomía para su regulación en el territorio subnacional • a.4. Genera definiciones conceptuales, jurídicas y políticas sobre el tema

37. el territorio como objeto de ordenamiento de distribución del poder diseñando reglas de juego sobre regulación, fiscalización y distribución en el Departamento • el territorio como objeto de desarrollo político a partir de tres grandes categorías de análisis: • el sistema institucional que se manifiesta a través de las políticas públicas, • el sistema político que agrega las preferencias en un espacio dado y • los actores que elaboran sus acciones en marcos de incentivos y restricciones

38. d) Forma en que afecta actores públicos y privados d.1. Genera campos autonomía departamental d.2. Obliga al nivel subnacional a generar recursos de ordenamiento (normativo, materiales, de coordinación y cooperación público-privada) d.3. mantiene actualizada la información sobre territorio (bancos, inventarios, catálogos actualizados registrados en Inventario Nacional de OT) d.4. Limita el uso aleatorio del territorio nacional ajustando iniciativas públicas y privadas a las directrices nacionales y departamentales. d.5. prevé nueva configuración municipal (local) posibilitando arreglos con el GD y fuera de el.

39. e) Estructura del instrumento: 5 niveles NACIONAL: Directrices nacionales y Programas nacionales REGIONAL: estrategias regionales DEPARTAMENTAL: directrices y ordenanzas, planes locales INTERDEPARTAMENTAL: planes nivel local-local INSTRUMENTOS ESPECIALES: planes parciales, sectoriales, actuación integrada

40. a) Formulación: general: MVOTMA específica: departamental • b) Aprobación: departamental (y central) • c) Ejecución: departamental (y central) • d) Seguimiento: control departamental (JD) y MVOTMA/DINOT/DINAMA • E) Mecanismos de participación ciudadana y actores considerados: audiencias públicas, ciudadanía, grupos sociales y privados • g) Mecanismos de coordinación público-privada: planes de acción integrada aprobados por Ordenanza departamental (art. 21-4)

41. la gestión “del territorio en el territorio” • Competencias nuevas • Transversalidad • Controles y “dar cuenta” • principios conceptuales y operativos para la elaboración e implementación de políticas: coordinación, cooperación, descentralización, participación, equidad, conciliación de intereses sociales, económicos y naturales • ¿Que significado hay detrás de esta propuesta? • La gobernanza, nuevo rol del Estado y la sociedad en el territorio.

42. La LOT y el GD • 1. Fortalece su autonomía para fijar el criterio de ordenamiento del territorio en el marco de la legitimación del órgano (que regular y como) • 2. Privilegia el rol y derechos del Gobierno Departamental ante otros intereses públicos y privados (consentimiento o prohibición departamental para actuar -art. 27- )(art. 24: en la otorgación de permisos de usos del suelo). • 3. Crea capacidades de autonomía para decidir en políticas de definición de uso del suelo en sus diferentes categorías (urbano-suburbano-rural). • 4. Otorga competencias para elaborar políticas, planes, programas y proyectos con autonomía del gobierno central y otras instituciones. • 5. Otorga instrumentos para regular, fiscalizar y distribuir bienes públicos en su territorio

43. 6. Habilita la calidad compensatoria al GD frente a iniciativas privadas que afecten el territorio en el marco de la Ley. • 7. Consolida el rol de policía territorial de los GD con capacidad punitiva retroactiva a la aprobación de la Ley • 8. Es responsabilidad de los GD (y otras instituciones) efectuar con información pública y transparencia todas las acciones públicas.

45. Aspectos comparados entre Ley descentralización y ley de OT: ¿se complementan • Descentralización • Predomina lógica política • Distribuye el poder en el territorio • Crea asimetrías • Tiende a segmentar territorio en enclaves políticos • Participación en clave política partidaria y ciudadana de actores. Fomenta participación en asuntos inmediatos • Ordenamiento territorial • Predomina lógica institucional • Introduce la coordinación del poder en un futuro territorio municipalizado • Tiende a amortiguar asimetrías • Tiende a regionalizar en varios niveles: DD, DN, DL, LL y LC • Participación ciudadana de actores. • Fomenta intervenir en perspectivas de desarrollo