ANALISIS ECONOMICO DE LA INICIATIVA DE REFORMA TRIBUTARIA DEL PRI

1. ANALISIS ECONOMICO DE LA INICIATIVA DE REFORMA TRIBUTARIA DEL PRI Marzo, 2011.

2. Contenido • Introducción • Justificación de la iniciativa • Componentes de la iniciativa • Implicaciones económicas del IVA • Implicaciones económicas de ISR-IETU • Otras implicaciones económicas • Conclusiones

3. Introducción • En estas láminas se analizan los principales aspectos económicos de la iniciativa de reforma tributaria del PRI. • El propósito central de este análisis es responder las preguntas siguientes: • ¿Qué tan necesaria es una reforma al sistema tributario nacional? • ¿Qué objetivos económicos persigue la propuesta del PRI? • ¿Cuáles serían los efectos económicos principales en caso que prospere la iniciativa? • ¿Cuáles son los puntos fuertes y débiles de las acciones que integran la iniciativa? • ¿Cómo podrían reforzarse las propuestas para lograr los objetivos planteados?

4. Justificación de la iniciativa • El manejo adecuado de las finanzas públicas durante los tres lustros pasados ha permitido consolidar la estabilidad macro-financiera del país. • El descenso de la inflación, las tasas de interés y del riesgo país han apoyado la inversión productiva (nacional y extranjera) y el florecimiento de la clase media nacional, que actualmente abarca aproximadamente 50 millones de mexicanos. • No obstante, se observan algunas amenazas que podrían debilitar las finanzas públicas en los próximos años: • Estancamiento de los ingresos públicos con relación al tamaño de la economía. • Dependencia elevada de los ingresos petroleros. • Presiones importantes al gasto público, a causa principalmente de las pensiones. • Capacidad de ahorro público nula. • Endeudamiento público creciente. • Elevada vulnerabilidad fiscal.

5. Según SHCP, las finanzas públicas de los próximos cinco años muestran una tendencia descendente de los ingresos petroleros y dificultad de los ingresos tributarios para aumentar con relación al PIB. PERSPECTIVA OFICIAL DE LOS INGRESOS PUBLICOS 2011-2016 (% del PIB) -0.2 Fuente: SHCP.

6. Por su parte, la misma perspectiva oficial señala que el gasto públicocrecerá en los próximos años, debido fundamentalmente al incremento de las pensiones. EVOLUCION DE GASTOS PUBLICOS DIVERSOS 2011-2016 (% PIB) +1.1 Fuente: SHCP.

7. La capacidad de ahorro del sector público se ha esfumado. EVOLUCION DEL BALANCE PRIMARIO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS*/ (Millones de pesos) Fuente: GEA, con base en información de SHCP. */Balance primario = ingresos menos gastos distintos de intereses.

8. De no instrumentarse acciones para generar pronto un balance primario superavitario, entre 1% y 2% del PIB por año, la trayectoria de la deuda pública/PIB será creciente en los próximos años. DÉFICIT PÚBLICO Y DEUDA PÚBLICA 2000-2016 (% del PIB) */ Requerimientos Financieros del Sector Público. Signo positivo indica déficit. **/ Saldo histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público. e/ Estimación SHCP Fuente: Elaborado con datos de SHCP. Criterios Generales de Política Económica y estimaciones de GEA.

9. A lo anterior se añade un deterioro financiero significativo de la seguridad social. Una vez incorporado el costo de las obligaciones laborales todos los seguros del IMSS son deficitarios, con excepción del correspondiente a vida. INGRESOS Y GASTOS POR RAMO DE SEGURO DEL IMSS 2009 (Miles de millones de pesos) Fuente: IMSS

10. Segúnlasproyeccionesoficiales, elIMSS enfrentará un déficit de caja crónico y creciente que de no atenderse reducirá de facto la prestación de servicios de la institución. PROYECCION DE FLUJO DE EFECTIVO DEL IMSS 2009-2012 (Miles de millones de pesos) Fuente: IMSS.

11. Por su parte, la deuda de las entidades federativas amenaza con salirse de control. En la década pasada las obligaciones de estados y municipios aumentaron aproximadamente 10 veces, sin acompañarse de un incremento equivalente de ingresos. OBLIGACIONES FINANCIERAS DE ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS (Saldos al cierre en millones de pesos) Fuente: GEA, con base en información de SHCP.

12. La vulnerabilidad fiscal de México es bastante mayor de lo que aparenta. La deuda pública de México es relativamente baja respecto a otros países, con relación al PIB. DEUDA PUBLICA DE PAISES SELECCIONADOS 2009 (% PIB)

13. No obstante, la vulnerabilidad fiscal de México (estimada por la relación deuda pública/ingresos públicos) es elevada, particularmente si se excluyen los ingresos petroleros. México se ubica en los niveles de las economías internacionales con más problemas en este aspecto. VULNERABILIDAD FISCAL (DEUDA/INGRESOS) DE PAISES SELECCIONADOS 2009 (%) * Excluyendo ingresos petroleros ** Incluyendo ingresos

14. Por otra parte, a fin de ubicar la importancia recaudatoria de la propuesta del PRI, conviene detallar la trayectoria de los ingresos públicos durante la administración actual (2006-2010). • Los ingresos totales del sector público (Gobierno Federal y empresas públicas) han crecido moderadamente respecto al PIB. Entre 2006 y 2010 crecieron en 0.7% del PIB, equivalentea $696.7 miles de millones de pesos (mmmp). • Los ingresos antes mencionados incluyen los provenientes del petróleo, así comolos que se originan del pago de impuestos (tributarios), y como otros gravámenes. • El Gobierno Federal ha realizado un esfuerzo significativo para incrementar los ingresos que no provienen del petróleo. Entre 2006 y 2010 estos aumentaron de 13.6 a 15.2% del PIB (monto equivalente a $584.9 mmmp).

15. Este impulso fue necesario ya que los ingresos petroleros disminuyeron su participación en la actividad económica, en aproximadamente 0.9% del PIB. • La mayor parte de dicha mejora provino de un aumento en la recaudación tributaria, que se elevó de 9% del PIB en 2006 a 10% en 2010 (equivalente a $141 mmmp).

16. EVOLUCION DE LOS INGRESOS PUBLICOS DE MEXICO 2006-2010 (% PIB) -0.9 +1.0 Fuente: SHCP

17. A su vez, la mayor parte de la recaudación tributaria proviene del ISR y del IVA. • En 2010, la recaudación de ISR ascendió a 4.8% del PIB ($626.5 mmmp) y la del IVA a 3.9% del PIB ($504.4 mmmp). En conjunto ambos impuestos significaron 86% de la recaudación tributaria federal. COMPOSICION DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS 2010 (% y mmmp) Total: $1,314.3 mmmp

18. A partir de estas cifras es claro que el potencial recaudatorio del gobierno descansa fundamentalmente en el ISR y el IVA y cualquier intento de acrecentar los ingresos tributarios debe prestar especial atención a estos dos impuestos.

19. Componentes de la iniciativa

20. OBJETIVOS E INSTRUMENTOS GENERALES DE LA INICIATIVA DEL PRI

21. A continuación se describen brevemente los cambios propuestos en cada rubro: • IVA • Mantener tasa general de 16%. • Aplicar tasa general a alimentos fundamentalmente procesados y tasa cero a canasta de alimentos (principalmente frescos y “básicos selectos”). • Mantener tasa cero en medicinas, libros y revistas. • Homologar la tasa general en todo el territorio nacional, incluyendo la franja fronteriza (en la que actualmente aplica tasa de 11%). • Introducir una bonificación (reembolso) de 3 puntos porcentuales de IVA a los consumidores inscritos en el RFC, con cuenta bancaria.

22. PROPUESTA DE ALIMENTOS SUJETOS A TASA CERO DE IVA

23. ISR y IETU • Disminuir gradualmente de la tasa máxima de ISR a personas morales de 30% a 25% (tasa que aplicaría a partir de 2015), similar a la que aplican los países de OECD. • Aumentar la tasa máxima de ISR a personas físicas a 35%, a partir de ingresos superiores a $500 mil pesos mensuales. • Sustituir el régimen devengado por uno de flujo de efectivo que esencialmente implicaría: • Cambiar ventas facturadas por cobradas • Cambiar deducción de costo de ventas por compras en efectivo • Cambiar depreciación de activos por deducción total de la inversión • Abrogar el IETU y adoptar algunos de sus elementos de impuesto de control en el ISR. • Establecer un régimen opcional de tributación simple (5% de ingresos brutos) para personas morales y físicas con actividad empresarial, con ingresos hasta de $20 millones de pesos anuales.

24. Derechos de Pemex: • Permitir la deducibilidad de inversiones y gastos de exploración y mantenimiento de instalaciones productivas de Pemex, del pago de derechos al Gobierno Federal. • Aplicar la deducibilidad propuesta de manera gradual, en tres años. • Código Fiscal de la Federación: • Introducir la “justicia de ventanilla” para facilitar a contribuyentes menores impugnar negativas de devolución de impuestos por parte de la autoridad. • Que la información derivada del reembolso del IVA (3 puntos porcentuales) no pueda utilizarse para fines de fiscalización de los receptores de la devolución.

25. Implicaciones económicas del IVA • Consideraciones generales: • Como se mencionó anteriormente la propuesta del PRI en IVA persigue esencialmente recaudar más recursos al mismo tiempo que reduce la tasa efectiva del impuesto y mejora su fiscalización. • La propuesta del PRI extiende el IVA a un conjunto de alimentos que no “constituyen la base de la canasta alimentaria de la población de menores ingresos”. • El diagnóstico de la iniciativa señala correctamente que el no gravar con IVA ciertos alimentos, que están fuera de la canasta básica, genera un subsidio inconveniente a la población de mayores ingresos sin beneficiar a la de menores ingresos.

26. La racionalidad económica de la propuesta del PRI respecto al IVA tiene tres vertientes: • Gravar alimentos sin perjudicar innecesariamente a las familias mexicanas, especialmente las de bajos ingresos • Gravar alimentos sin lesionar la producción agropecuaria. • Facilitar la fiscalización mediante el reembolso de una parte del IVA a los consumidores que soliciten factura

27. Efectos en los consumidores: • El gasto en alimentos es el rubro de mayor peso en el consumo de las familias mexicanas. No obstante, su importancia es mayor para los de ingresos más bajos. • Así por ejemplo, el diez por ciento de los hogares de menores ingresos que gastaron aproximadamente $2,245 pesos mensuales por hogar en 2008 (según INEGI), destinaron $1,129 pesos al mes en consumo de alimentos. Esto implica que poco más de la mitad del gasto familiar de dicho segmento de población se destino a la alimentación. • En el otro extremo, el diez por ciento de los hogares de mayores ingresos, cuyo gasto corriente por familia alcanzó $21,841 al mes, dedicó 20.6% a adquirir alimentos.

28. IMPORTANCIA DEL GASTO EN ALIMENTOS POR PARTE DE LOS HOGARES 2008 (% del gasto de hogar) a/ Ingresos mensuales de $2,066 por hogar b/ Ingresos mensuales de $10,571 por hogar c/ Ingresos mensuales de $44,055 por hogar Fuente: INEGI

29. En la iniciativa del PRI los alimentos se separan en dos categorías: los de tasa cero (antes descritos) y a los que se les aplicaría una tasa de 16%. • En términos globales se observa que la canasta de alimentos que no estaría gravada con IVA representa la porción mayoritaria del gasto mensual de alimentos del 80% de los hogares mexicanos. • Unicamente el 20% de las familias, las de mayores ingresos, consumirían más alimentos gravados con IVA en comparación con alimentos sin dicho gravamen, lo que constituye una protección a los hogares de menores ingresos.

30. IMPORTANCIA DEL CONSUMO DE ALIMENTOS GRAVADOS Y NO GRAVADOS CON IVA SEGÚN EL INGRESO DE LOS HOGARES (% del gasto total de alimentos) a/ Ingresos mensuales de $2,066 por hogar b/ Ingresos mensuales de $10,571 por hogar c/ Ingresos mensuales de $44,055 por hogar Fuente: INEGI

31. Lo anterior evita un encarecimiento excesivo de la canasta de alimentos, lo que facilita ampliar la base gravable. • En caso de no segmentar el gravamen al consumo de alimentos como propone el PRI, la aplicación de una tasa general de IVA de 16% indiscriminada a los alimentos generaría tres efectos lesivos para los consumidores: • Incrementaría la inflación • Reduciría la demanda de alimentos • Reduciría la capacidad de gasto en otros satisfactores distintos de alimentos • Se estima que un IVA indiscriminado de 16% a todos los alimentos podría provocar una inflación adicional de 1.5 puntos, lo que elevaría la inflación a niveles de 5.5% anual. • Lo anterior previsiblemente reduciría el poder de compra de los salarios y por tanto obstaculizaría el crecimiento del mercado interno (que conforma 60% de la actividad económica del país.

32. Así por ejemplo, en 2011 se estima que dicho mercado interno podría crecer 3.1% en términos reales, coadyuvando a la recuperación económica. La generalización del IVA podría reducir dicho avance a la mitad, lo que a su vez podría costar aproximadamente 1 punto porcentual de crecimiento del PIB. • Por otra parte, existe el riesgo que pudieran exacerbase las demandas de aumento salarial, a 5% - 5.5%, en vez de 3.5% ‘ 4.0%, como han ocurrido recientemente. Esto propiciaría una reacción al alza de las tasas de interés (entre 0.5% y 1.0%), inducida por Banxico para controlar la inflación, lo que sería un obstáculo adicional para el crecimiento económico. • Asimismo, un incremento de 16% en el precio de los alimentos reduciría su consumo. A continuación se ilustran algunos ejemplos, entre los que destacan pan blanco, productos pecuarios y tortilla.

33. IMPACTOS EN EL CONSUMO DE AILMENTOS DE UNA TASA DE IVA GENERALIZADA DE 16%

34. La iniciativa del PRI aminora los efectos en inflación al no gravar con IVA una canasta de consumo básico. En este caso, el efecto de la inflación adicional sería de 0.6%, lo que probablemente no detonaría demandas salariales excesivas y generalizadas. EFECTOS DEL IVA EN ALIMENTOS SOBRE LA INFLACION Y EL CRECIMIENTO ECONOMICO Tasa general de 16% en alimentos Tasa 0% en alimentos básicos y 16% en no básicos Inflación anual Crecimiento mercado interno Crecimiento del PIB Tasas de interés Aumento salarial adicional 1.5% -1.5% -0.9 -0.5 – 1.0% 1.5% - 2.0% 0.6% -0.6% -0.3% 0% 0.5% Fuente: GEA, estimaciones propias.

35. Efectos en la producción agropecuaria: • Como se mencionó anteriormente la demanda de productos agropecuarios se reduciría en caso de aplicar un gravamen de 16%, con diversa intensidad según los productos de que se trate. • Dicha reducción del consumo implicaría previsiblemente una disminución de la producción nacional. • La menor producción podría tener impactos negativos en ciertas regiones del país, en donde los productos alimenticios básicos tienen una incidencia elevada en la producción local. Sería el caso de Sinaloa, Jalisco, Estado de México y Michoacán en los que la producción de maíz se reduciría en un rango entre 23% y 8%; Sonora, Guanajuato y Baja California en os que la producción de trigo se reduciría entre 45% y 13% y la producción de frijol en Zacatecas, Sinaloa y Durango que disminuiría entre 23% y 12%.

36. Asociada a la disminución de la producción agropecuaria de un IVA generalizado de 16% se eliminaría un números considerable de fuentes de trabajo (empleo), en un rango entre 134 mil y 220 mil plazas. • Todos estos efectos negativos en producción de alimentos, fuerte deterioro de la actividad económica en ciertas regiones y pérdida de empleo se evitan al aplicar IVA de tasa cero a la canasta de productos frescos propuesta en la iniciativa del PRI.

37. México se ubica en el rango bajo de tasas generales del IVA entre los países de la OCDE, cuyo promedio asciende a 19%. La variable que explica mayoritariamente la recaudación del IVA (ajustada por el PIB de cada país) es la tasa general, más que la estructura de tasas. La recaudación del IVA en México (respecto al PIB), es menor a países con tasas generales de IVA iguales o menores a la nuestra, algunos que incluyen la tasa cero en su régimen. Tal es el caso de España y Luxemburgo que a pesar de aplicar tasas generales similares a las de México, su recaudación de IVA es significativamente superior, con relación al PIB. Asimismo, los países con tasa general de IVA superior a la nuestra, generan una recaudación bastante más elevada por concepto de dicho impuesto.

38. TASAS DE IVA EN PAISES DE LA OCDE 2008 (%) Fuente: OCDE.

39. RECAUDACION DEL IVA MEXICO Y OCDE 2008 (% del PIB) Fuente: OCDE.

40. Lo anterior obedece a que en México la efectividad (productividad) */ de la recaudación del IVA es la más baja de la OCDE (33% vs. 58% en promedio). De los países miembros de la OCDE (27), más de la mitad aplican un régimen de IVA con tasa cero y observan mayor productividad de recaudación comparados con México. Lo anterior indica que una manera de incrementar la recaudación del IVA respondería a una administración tributaria más eficaz (quedepende del combate a la evasión y al tamaño de la economía informal), y no solamente a la estructura y nivel de tasas del impuesto. */ Definida por (recaudación del IVA)/(consumo neto) x (tasa general)

41. PRODUCTIVIDAD DEL IVA: PAISES MAYORES AL PROMEDIO 2005 Fuente: OCDE.

42. PRODUCTIVIDAD DEL IVA: PAISES INFERIORES AL PROMEDIO 2008 Fuente: OCDE.

43. La iniciativa del PRI plantea mejorar la fiscalización del IVA efectuando un reembolso de 3 puntos porcentuales del impuesto a los consumidores que soliciten factura, estén inscritos en el Registro Federal de Causantes y tengan una cuenta bancaria. • El proceso para solicitar dichas facturas y el reembolso correspondiente podría ser engorroso (tardado y costoso) para los consumidores. No obstante, en caso de darse, permitiría a SHCP conocer mejor las ventas de los establecimientos y cotejar sus declaraciones con lo registrado por los consumidores. • Aún cuando es muy difícil estimar con precisión cuanto podría incrementarse la productividad de recaudación del IVA por este elemento de control (vía reembolso), no podría presuponerse que es nulo, como lo ha hecho SHCP en sus comentarios y cálculos iniciales sobre la iniciativa del PRI

44. En el terreno hipotético, sí la productividad del IVA aumentara de su bajísimo estándar actual (33%) al promedio de los países de la OCDE (58%), la recaudación adicional sería de aproximadamente tres puntos del PIB. • En la medida que el reembolso propuesto por el PRI significara mejor desempeño en las tareas de fiscalización de SHCP y, por tanto de mayor productividad de la recaudación, sería factible pensar que la recaudación de IVA en el mediano plazo (2 – 3 años) podría elevarse entre 0.8 y 1.0 punto del PIB.

45. Efectos de la recaudación del IVA: • Uno de los objetivos centrales de la iniciativa del PRI es elevar la recaudación tributaria total en 1.5% del PIB. Desafortunadamente no se conoce el detalle de dicha estimación, ni cuanto corresponde al IVA y cuanto al ISR-IETU. • Por su parte, la SHCP estima que los cambios de IVA planteados por el PRI reducirían la recaudación en 0.22% del PIB. • Estos cálculos presuponen implícitamente que el mecanismos de devolución de IVA no tiene impacto en absoluto para mejorar la recaudación, lo que constituye una omisión importante de los cálculos oficiales. • Aún cuando es difícil cuantificar el efecto de fiscalización en la recaudación de IVA, conservadoramente el gobierno podría trazarse una meta conservadora de 0.8% del PIB a cumplir en un plazo de tres años. • En estas condiciones la recaudación del IVA, con los cambios sugeridos en la iniciativa del PRI podría ascender a 0.6% del PIB, equivalente a $85 mmmp y no a la pérdida planteada por SHCP.

46. RECAUDACION ADICIONAL DE IVA (% del PIB) n.d. No disponible

47. Puntos fuertes, puntos débiles y alternativas a las modificaciones al IVA • Puntos fuertes: • Amplía la base de recaudación del impuesto al extenderlo, aunque sea parcialmente, a alimentos procesados. • Introduce un mecanismo novedoso para mejorar la fiscalización, y por tanto, la baja productividad de la recaudación del impuesto. • Al exentar una canasta de alimentos frescos y algunos alimentos básicos selectos (procesados), evita un deterioro en la economía familiar y en la producción agropecuaria que han detenido propuestas anteriores de reforma al IVA.

48. Puntos débiles: • Para elevar la recaudación se requeriría un compromiso de SHCP, que en efecto la devolución de 3% del IVA permitiría mejor fiscalización. • En el mejor de los casos, el aumento de recaudación no parecería ir más allá de 0.5% del PIB. • Si el mecanismo de devolución del 3% del IVA no es ágil para que los consumidores soliciten factura, el beneficio de la fiscalización podría ser imperceptible, lo que implicaría no recaudar más. • El esquema de devolución del IVA podría representar inversiones adicionales en equipo y sistemas para los establecimientos de negocios que no son triviales.

49. Alternativas para el fortalecimiento del IVA: • Una alternativa a la propuesta del PRI podría ser elevar la tasa general al promedio de los países de la OCDE (19%) --con la excepción a alimentos, medicinas y otras mercancías de la propuesta del PRI-- aplicar la bonificación de 3% (para mantener la tasa efectiva en 16%, como se encuentra actualmente) y reforzar el mecanismo de devolución del IVA a los consumidores de tal manera que no sea engorroso para los compradores ni caro para los establecimientos de negocios.

50. Implicaciones económicas del ISR y IETU • Consideraciones generales: • Los planteamientos respecto a ISR y IETU son más complejos que los del IVA, ya que observan acciones “encontradas”. • Por una parte, se reduce gradualmente la tasa máxima a personas morales, de 30% actualmente a 25% en 2015. Por otra parte, se incrementa la tasa máxima a personas morales a 35%, para aquellas con ingresos superiores a $500 mil pesos mensuales. • Se elimina el IETU, aunque se adoptan algunas de sus características en el ISR. • Se disminuyen las deducciones de salarios del pago de ISR, pero se incrementan las correspondientes a inversiones productivas. • Se mantienen sin mayor cambio los regímenes especiales de tributación de autotransporte y sector agropecuario.