El Servicio Profesional de Carrera y la Nueva Función Pública

1. El Servicio Profesional de Carrera y la Nueva Función Pública

2. Módulo II Agenda de Gobierno

3. Mejora regulatoria Dr. Sergio López Ayllón

4. Objetivos del módulo • Comprender el alcance del principio de legalidad en la acción de la APF • Conocer qué es la regulación, cuáles sus tipos y sus problemas • Analizar el concepto y alcance de la mejora regulatoria en México • Conocer cuáles son las principales herramientas y programas de mejora regulatoria en México • Analizar el diseño de la regulación y de los trámites desde una perspectiva de mejora regulatoria

5. Plan de la exposición • Qué es la regulación • Los problemas de la regulación • La mejora regulatoria en México • Los instrumentos de la mejora regulatoria • Los programas de mejora regulatoria • El diseño de regulación • El diseño de trámites

6. I. ¿Qué es la regulación?

7. Estado de derecho y principio de legalidad Constitución Derechos fundamentales y políticos División de poderes Principio de legalidad

8. Estado de derecho y principio de legalidad • El gobierno, luego los funcionarios, sólo pueden hacer aquello para lo que una Ley los faculta • Invierte el principio que rige el ámbito privado de que todo lo no prohibido está permitido • La acción del funcionarios esta constreñida a lo expresamente permitido • La implicación más importantes es que: La acción administrativa se desarrolla siempre en un entorno regulado

9. Modelo de mercado Los actores son libres y sujetos a restricciones mínimas El sistema jurídico se limita a confirmar los acuerdos privados (contratos) La intervención del Estado es mínima, fundamentalmente garantizar el cumplimiento de los pactos entre particulares Modelo intervencionista El Estado asume directamente la dirección de la economía Incentiva comportamientos que, se asume, no ocurrirían sin su intervención El objetivo es corregir las deficiencias del mercado para alcanzar intereses públicos o colectivos Cuál es la relación Estado-regulación Existen dos grandes “modelos ideales”

10. Condiciones de funcionamiento de un sistema de mercado La economía de mercado requiere: • Competencia perfecta • Información perfecta • Derechos de propiedad claramente establecidos • Tribunales que los garanticen Como las condiciones (1) y (2) son supuestos que difícilmente se cumplen espontáneamente, esnecesariala intervención del Estado Las condiciones (3) y (4) suponen la existencia de un Estado fuerte

11. Estado y mercado: una relación compleja • Así, la intervención del Estado para corregir las fallas de los mercados, especialmente cuando éstos no se han desarrollado suficientemente, es siempre necesaria • La evidencia muestra que un mercado eficiente se construye mediante un conjunto de reglas acordadas cuyo garante es el Estado • La “globalización” implicaría entonces la necesidad de Estados eficientes y consolidados • La dificultad estriba en determinar cuál es el grado óptimo de intervención y los alcances de la regulación

12. Algunas preguntas relevantes… • ¿Debe el Estado participar directamente en la producción para obtener ganancias o invertir en servicios públicos? • ¿Existe alguna manera de gravar el capital (móvil) sin ahuyentarlo? • ¿Deben establecerse monopolios en los servicios públicos (educación, salud, energía) o pueden contratarse externamente al sector privado? • ¿Cómo debería reestructurarse la seguridad social? • ¿Cuáles deberían ser las políticas para redistribuir el ingreso?

13. El reconocimiento del Banco Mundial “...ahora tenemos conciencia de la complementaridad del Estado y el mercado: aquél es esencial para sentar las bases institucionales que requiere éste. Y la credibilidad de los poderes públicos – la previsibilidad de sus normas y políticas y coherencias con que se aplican- pueden ser tan importantes para atraer la inversión privada como el contenido de esas mismas normas y políticas” Banco Mundial. El Estado en un mundo en transformación. Informe sobre el desarrollo 1977. Washington, 1997, p. 4

14. ¿Qué es la regulación? La regulación se refiere al conjunto de instrumentos jurídicos por medio de los cuales se establecen las condiciones, instituciones y garantías para que el gobierno, las empresas y los ciudadanos puedan realizar sus actividades La regulación debe asegurar un desarrollo con calidad a través de propiciar un funcionamiento eficiente y equitativo de los mercados

15. Tipos de regulación Interviene en las decisiones de mercado, establece las condiciones de competencia, de entrada o salida del mercado y los derechos de propiedad Regulación económica Protegen los intereses públicos, tales como salud, seguridad pública, medio ambiente, protección al consumidor, etc. Regulación social Trámites y formalidades administrativas a través de las cuales el gobierno recaba información, autoriza y supervisa la actividad de los particulares Regulación administrativa

16. II. Los problemas de la regulación

17. Costo regulatorio y beneficio potencial de la mejora regulatoria (% PIB) Fuentes: Elaborado con base en datos de la SHCP y Hahn, Robert y Luis Guasch, “The Costs and Benefits of Regulation: Implications for Developing Countries”, The World Bank Reaserch Observer, Vol. 14, no. 1, 1999, pp.137-58.

18. Tramitología: costos por empleado Promedio de costos administrativos empresariales totales por empleado 5 000 4 500 4 000 3 500 3 000 2 500 Dólares EE.UU. 2 000 1 500 1 000 500 0 1-19 empleados 20-49 empleados 50-499 empleados Fuente: OCDE, Business Views on Red Tape, 2001 Datos de: Australia, Austria, Bélgica, Finlandia, Islandia, México, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, España, y Suecia.

19. La relación entre regulación y corrupción Mayor corrupción Índice de corrupción Mayor regulación ln (número de trámites) Fuente: López de Silanes, et al., Regulation of Entry, NBER, 2001

20. Mejora regulatoria y crecimiento económico Relación entre crecimiento económico y calidad regulatoria en 11 países de la Unión Europea, 1981-1993. Irlanda Reino Unido Mayor crecimiento económico Portugal Dinamarca Alemania Bélgica España Italia Holanda Francia Grecia Mayor calidad regulatoria Fuente: Koedjik y Kreemers (1996)

21. Demandas sociales Peticiones empresariales Aversión al riesgo de servidores públicos Implementación de políticas públicas Qué genera la regulación Gobierno Producción de regulaciones

22. Incentivos perversos en la generación de la regulación Aversión al riesgo Instinto “cultural” Capital político Falta de información Presiones sociales y políticas Estado Legisladores + Administración Particulares Empresas + Grupos sociales Protección interna y externa Privilegios Protecciones especiales

23. Apertura económica y “crisis” Demandas del sector privado en materia de mejora regulatoria Protección por no ser competitivos Desregulación para mayor competitividad Mejora regulatoria aceptada en lo general, pero rechazada en lo particular

24. Incentivos inadecuados para los reguladores Horizontes cortos Disciplina fiscal Reguladores Políticas públicas Incentivo a redistribuir recursos mediante barreras de entrada o “trato favorable” Regulaciones ineficientes que reducen riqueza

25. El círculo vicioso de la regulación ineficiente Regulaciones ineficientes (no atienden fallas de mercado) Politización y estancamiento de la mejora regulatoria (acciones arbitrarias) Protección a empresas ineficientes al limitar la competencia Ineficiencia empresarial deriva de políticas gubernamentales: presión

26. 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Tendencia de la regulación 2002 2001 2003 Total de anteproyectos: 2225 Anteproyectoscon costos: 896

27. Incremento de la regulación El incremento se puede deber a una de las siguientes causas: Aumento en la complejidad de la sociedad y la tecnología (se requiere regulación adicional conforme surgen nuevas necesidades) Inercia burocrática (necesidad de los reguladores por justificar su existencia) Grupos de interés (interés de los regulados por tener regulación que los beneficie) Captura regulatoria

28. Problemas de una mala regulación • Aumenta los costos de transacción y eleva los precios a los consumidores • Crea incertidumbre jurídica y desalienta la inversión • Impone obstáculos innecesarios a las empresas, especialmente a las pequeñas • Propicia la corrupción • Menoscaba la calidad de los servicios gubernamentales

29. La perspectiva internacional • Los problemas señalados no son exclusivos de México, sino comunes a muchos de los países del mundo • Por ello la OCDE lanzó un programa específico de mejora regulatoria • La mayor parte de los países de la OCDE han adoptado políticas de mejora regulatoria desde la década de los 80’s • El informe más detallado es “Regulatory Policies in OECD Countries. From Interventionism to Regulatory Governance”, 2002

30. Que es una política de mejora regulatoria Cambios institucionales que mejoren la calidad de la regulación con el propósito de incrementar su eficacia, disminuir los costos de transacción (e.g. reducir trámites burocráticos), mejorar su aplicación y reducir la corrupción

31. Objetivos de la política de mejora regulatoria • Incrementar el bienestar social logrando un mejor balance entre las políticas sociales y económicas • Mejorar el desarrollo económico y el bienestar de los consumidores promoviendo la competitividad • Controlar los costos regulatorios • Mejorar la eficiencia del sector público • Mejorar el Estado de derecho al producir regulaciones claramente justificadas, elaboradas conforme a procesos transparentes, y periódicamente evaluadas

32. Las vertientes de la Mejora Regulatoria • La Mejora Regulatoria tiene tres vertientes: • Reformas al marco regulatorio: mejora (simplificación y flexibilización) a la regulación existente • Desregulación: eliminación de regulación • Creación: diseño de nueva regulación

33. Objetivos específicos de la mejora regulatoria • El objetivo de la mejora regulatoria en condiciones de eficiencia sub-óptima es hacer explícitos los juicios de valor y los impactos potenciales de las medidas regulatorias • La mejora regulatoria debe permitir a los reguladores a tomar decisiones con base en mejor información, y hacer explícito las transferencias, destrucción de valor e impactos • Reduce el costo de seguimiento y supervisión de la regulación por parte de la ciudadanía y de los particulares afectados

34. La reforma regulatoria como política de Estado • La mejora regulatoria debe ser parte de una política de Estado para: • Establecer las bases para políticas que maximizan el bienestar social (priorización y selección) • Promover continuamente la cultura de mejora regulatoria, y la coparticipación de los sectores público y privado, basado en el análisis y la transparencia • Esta política de Estado promueve la formación de estadistas

35. III. La mejora regulatoria en México

36. Sistema regulatorio Constitución y tratados internacionales Congreso Leyes Control por Poder Judicial Reglamentos Decretos Normas administrativas de carácter general Poder ejecutivo Todos los niveles de gobierno

37. Universo regulatorio El universo regulatorio es muy complejo y presenta la siguientes características: • Una multiplicación de los tipos de normas con relaciones jerárquicas inciertas, duplicidades e insuficiente fundamento constitucional • La multiplicación de los órganos facultados para expedir normas administrativas de carácter general • Un procedimiento de creación de normas que propicia la complejidad del universo regulatorio y la discrecionalidad de la autoridades

38. Multiplicación de las normas administrativas de carácter general Incertidumbre LEY Mutliplicidad de órganos, relaciones de jerarquía inciertas y fundamento y contenidos poco claros Reglamento Decreto Acuerdo Plan Programa Directiva Lineamiento Regla general Norma oficial mexicana Manual Otros Control judicial via amparo Inefectividad de la regulación

39. Etapas de la reforma regulatoria en México • En 1989 se creó en Secofi la Unidad de Desregulación Económica • En 1995 se expidió el Acuerdo para la desregulación de la actividad empresarial • En 1996 se reformó la Ley Federal de Procedimiento Administrativo que creó la manifestación de impacto regulatorio • En mayo 2000 reformas a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo para incluir un título en materia de mejora regulatoria

40. La UDE • En 1989 se creó la Unidad de Desregulación Económica (UDE) de la Secretaría de Comercio y Fomento Indutrial (SECOFI), cuyas atribuciones eran muy limitadas (Acuerdo Presidencial para revisar el marco regulatorio 1989-1994) • Área de análisis que proponía la mejora de regulaciones que afectaban de manera horizontal a la economía • Prioridad en actividades donde los beneficios tendrían efectos inmediatos, o donde el costo por no proceder a tiempo era muy alto

41. Se requería gran voluntad política • Los estudios y propuestas eran presentados por el Secretario al Presidente y al gabinete económico • El éxito radicaba en la capacidad del Secretario y el apoyo del Presidente; se hacían compromisos con sectores productivos, organizaciones y el Congreso • La discusión se centraba en la visión de país en el mediano y largo plazos; había cambios importantes (reformas constitucionales y apertura comercial) • La situación política del país permitía la toma de decisiones verticales (un presidencialismo fuerte y un partido con mayoría en el Congreso)

42. Logros cuantitativos y cualitativos • Más de sesenta acciones de mejora regulatoria en sectores con gran potencial de desarrollo o cuyos obstáculos impedían el mismo. • Desregulación de áreas económicas de primordial importancia (oportunidad) para la competencia doméstica e internacional. • Eliminación de vicios y prácticas regulatorias del gobierno que entorpecían la actividad económica. • Se empieza a considerar el impacto de la regulación, positivo y negativo, en la economía.

43. Aspectos específicos 1989-1994 • En lo externo: tratados de libre comercio y OCDE • En lo interno: • autotransporte de carga y de pasajeros • transportación marítima y puertos • tenencia de la tierra (ejido) • cogeneración y autoabastecimiento de energía eléctrica • inversión extranjera y minería • medio ambiente • remoción de precios máximos a productos básicos • metrología y normalización • competencia económica y propiedad industrial

44. Sistematización de la mejora 1995-2000 • Un nuevo programa y un enfoque sistematizado (Acuerdo de para la Desregulación de la Actividad Empresarial y Convenios con los Estados) • Creación del Consejo, órgano de enlace y orientación conformado por los sectores público, social y privado • Todas las dependencias y entidades federales obligadas a dos acciones del nuevo programa con la UDE: • revisión e inscripción de trámites empresariales en un Registro • sometimiento a un dictamen en proyectos de regulaciones con impacto económico • Se conserva la posibilidad de revisar y proponer mejoras del marco regulatorio de la actividad económica

45. Resultados de este enfoque • Acuerdos de inscripción de trámites en el Registro de 11 dependencias y sus entidades coordinadas • Reformas específicas en diversas materias: • inversión extranjera (piramidación y sociedades) • bursatilización de carteras hipotecarias • sector salud y medicamentos genéricos • metrología y normalización (equivalencias ) • gas natural (transporte y distribución) • procedimientos civiles y mercantiles • minería (adjudicación de lotes mineros) • concursos mercantiles • compras de gobierno (adquisiciones y obras) • Registro Público de Comercio y comercio electrónico

46. Problemas Se identificaron factores que restringían las facultades de la UDE y que provocan desgaste de su titular y el Secretario (costo político): • excepciones en materia de trámites y proyectos, así como cuestiones de interpretación jurídica • ambigüedad respecto al alcance de los dictámenes • oposición de las dependencias y entidades a hacer públicas las acciones y resultados • By-pass en algunos proyectos que no se sometían al esquema (falta de sanción) • apoyo intermitente de la Contraloría Federal para exigir el cumplimiento de las obligaciones • litigio de asuntos importantes en prensa

47. Consolidación de la Mejora Regulatoria Reformas a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo de mayo de 2000 (título tercero) institucionaliza la política pública de mejora regulatoria • Se crea la Comisión Federal de Mejora Regulatoria como órganos desconcentrado con autonomía técnica y operativa, así como el Consejo de Mejora Regulatoria Federal • Se dotan de los instrumentos jurídicos necesarios, incluso sanciones • Se amplía el mandato que pasa de ser un enfoque “empresarial” a uno “ciudadano” • Se exceptúa la materia fiscal

48. Propósitos de la COFEMER Promover la transparencia en la elaboración y aplicación de la regulación Comisión Federal de Mejora Regulatoria órgano desconcentrado de la Secofi creado por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo Que la regulación genere beneficios superiores a sus costos y el máximo beneficio a la sociedad

49. Nuevas acciones • Desde 2002 se implanta una política de mejora regulatoria integral, que incluya el problema de la regulación interna • Se le otorgan facultades a la Secretaría de la Función Pública para establecer mecanismos de mejora regulatoria internos • Se incluye a la mejora regulatoria como parte de la agenda de buen gobierno (2003)

50. Evaluación del proceso de mejora regulatoria en México (informe OCDE 1999) • Ha habido avances sustanciales (informe de la OCDE de 1999) • en el fomento a la competencia • en reducción de la carga que implica la regulación en las empresas • Es necesario mantener las acciones emprendidas para fortalecer las instituciones y la capacidad regulatoria de la administración • Existen lagunas en el marco regulatorio existente