Åge Johnsen, professor i offentlig politikk NOLES- konferanse, Gardermoen, 5. februar 2014

1. Er målstyring i utdanningssektoren virkelig målstyring?Offentlig sektor har stor frihet i valg av styrings- og ledelsesverktøy, men brukes verktøyene riktig? Åge Johnsen, professor i offentlig politikk NOLES-konferanse, Gardermoen, 5. februar 2014

2. Utdanningspolitiske (for)mål Dette er formelle (for)mål; hva er de uformelle målene? • «Gangs menneske» • Kunnskaper • Ferdigheter • Holdninger • Effektivitet • Fordeling (likhet og rettferdighet) • Rettssikkerhet • Legitimitet 2

3. Om styring «Verdens beste skole» – inntil PISA-sjokket i 2001 «Vi planlegger alltid for mye og tenker alltid for lite. Vi motsetter oss det å måtte tenke og avskyr fremmede argumenter som ikke samsvarer med det vi allerede vet eller ville ønske å tro.» Joseph A. Schumpeter, i forordet til 2. utgave av Capitalism, Socialism, and Democracy (1946) 3

4. Hvilke resultater har den norske skolen? 4

5. Hvordan reagerte offentligheten? 5

6. Hvordan har det gått? 6

7. Hvordan vurdere resultatutviklingen? 7

8. Hvorfor interessere seg for mål- og resultatstyring? • Penger, budsjetter, ressursinnsats og aktiviteter (verdikjedenes venstreside) får mye oppmerksomhet i politikken; behov for mer systematisk «høyresidetenkning», dvs styring av verdikjedenes resultater og virkninger • Mål- og resultatstyring er et viktig effektiviseringsverktøy • Mål- og resultatstyring mer kompleks enn det mange synes å tro • Mange myteromresultatstyring • Problem: «banalteori» «vulgærøkonomi» … og er dessuten et krav til alle statlige virksom-heter 8

9. Hvilke myter fins om mål- og resultatstyring? 1 Er nytt 11 Lære av de beste 8 Rituell styring 5 Er markeds-styring 2 Trengs ikke 9 Offentlig sektor ineffektiv 6 Blårussens verktøy 12 Politikkens abdikasjon 3 Nyliberalistisk 7 Er det samme som målstyring 10 Informasjon følges ikke opp 4 Passer ikke 9

10. Hvilke forventninger knyttes til mål- og resultatstyring? 10

11. Hvorfor er mål- og resultatstyring utbredt? • Handler om rasjonalitet og styring • Offentlig sektor stor og kompleks • Omstilling innenfor offentlig sektor • Handler om pragmatisme • Prioritering • Medvirkning • Måling • Er endringsrettet • Vesentlighet • Risiko • Særpreg 11

12. Hvorfor er mål- og resultatstyring omstridt? Mer kritikk av politikken enn av styring i seg selv som verktøy? • Begrenset rasjonalitet medfører kritikk av informasjonsgrunnlaget • Pragmatisme, åpenhet og medvirkning skaper diskusjon om iverksettingen og virkningene • Endring skaper usikkerhet og motstand • Ulike oppfatninger av, og erfaringer med, målstyring skaper forvirring Mer kritikk av praksis, som ofte kalles målstyring, enn av målstyring i seg selv som verktøy? 12

13. Betyr målstyring forskjellige ting for ulike grupper? Formålsrasjonell styring Mål- og resultatstyring Målstyring og selvledelse • Samfunnsøkonomer: Formålsrasjonell styring • Klare prioriteringer og mål • Produktivitet og effektivitet • Resultatvurderinger og evalueringer • Bedriftsøkonomer og statsvitere: Mål- og resultatstyring (MRS) • Målhierarkier • Måling og rapportering • Belønning og straff • Ledelseskonsulenter: Målstyring og selvledelse (MBO, BMS) • Målformuleringer • Medvirkning • Resultatorientering 13

14. Hva består resultatstyring av? • Resultatmålinger ved å framskaffe relevante resultatindikatorer • Sammenligninger av dataene ift a) mål, b) tidligere resultater eller c) andres resultater i analyser av produktivitet og effektivitet • Rapporteringer av informasjonen i relevante og legitime organisatoriske og politiske sammenhenger • hvor informasjonen vil bli diskutert og vurdert, og eventuelt gi grunnlag for tilbakeføring av informasjon for å kunne endre handlinger, målformuleringer og politikkutforming 14

15. Målstyring er resultatstyring, men ikke all resultatstyring er målstyring Hvilke oppskrifter for resultatstyring kan vi velge? 15

16. Hva er målstyring og selvledelse? • Peter Drucker 1954: Management by Objectives and self-control (MBO) • Målstyring er å styre etter mål med fokus på resultater • Formålet med målstyring og selvledelse • Prioritere oppmerksomhet, oppgaver og ressurser for effektivitet • Medvirkning for forankring • Måling og rapportering for iverksetting og organisasjonslæring • Målstyring består av tre prosesser: • Målformuleringer • Medvirkning • Resultatvurderinger • Andre vanlige navn: • Strategisk planlegging • Resultatorientert planlegging (ROP) • Virksomhetsplanlegging (VP) • Mål- og resultatorientert styring (MRS) • Balansert målstyring (BMS) 16

17. Hvorfor bruke mål i politikk og styring? Mål(styring) brukes fordi det forventes å påvirke atferd, resultater og virkninger • I politikk er vi interessert i styrt (påvirket) endring («politikk er å ville») • Mål (def.): beskrivelse av en framtidig ønskverdig tilstand • Målsetting (def.): beskrivelse av en framtidig ønskverdig tilstand som virkning av et tiltak • Hva skal endres? • Hvor mye skal det endres? • For hvem? • Når? • Hvordan kan under visse forutsetninger overlates til administrasjonen Målene må operasjonaliseres, og det er ikke alltid så lett eller fornuftig å gjøre i politikken… 17

18. Hovedproblemer Motstand mot måling Politikk og beslutninger lite bygd på resultatvurderinger (lite «evidens») Mulige løsninger Frastøting (motstand) Frikopling (rituell styring) Løst koplede systemer (overvåking, sammenligninger, blandingssystemer) Samarbeid og gode hjelpere Hvorfor er «ulne» ‒ eller «hårete» ‒ mål så vanlige (og gode ting) i politikken? • Typisk • Komplekse mål • Tvetydige mål • Vage og tvetydige mål gir handlefrihet for å • Unngå eller utsette konflikt (inkonsistens) • Lage flertall (vinnende koalisjoner) • Skape visjoner og legitimere • Ta ære • Unngå ansvar 18

19. Hvordan utforme mål- og resultat-styringssystemer? Furutreprinsippet: Utforming etter virksomhetens egenart, vesentlighet og risiko Grantre-prinsippet: «Alle nevnt, ingen glemt» 19

20. Hva er alternativene til mål- og resultatstyring? • Politisk styring • Dårligere kunnskapsgrunnlag og mer detaljstyring? • Regelstyring • Uklare styringssignaler, mer byråkrati og mindre fokus på resultater? • Fagstyring • Mindre åpenhet og mer særinteresser? • Markedsstyring • Dårligere og dyrere offentlige tjenester? 20

21. Konklusjoner • Resultatstyring er mer enn bare målstyring • Mye kalles målstyring, men er politisk styring og/eller tiltaks-, aktivitets- eller detaljstyring • Mål- og resultatstyring handler om medvirkning, organisasjonslæring og selvledelse • Dårlige resultater får mye offentlig oppmerksomhet • Alternativene til målstyring har også svakheter • Utforming (og vedlikehold) av mål- og resultatstyringssystemer er viktig for å fremme ønsket atferd og oppnå gode virkninger • Måling av verdiskapingsprosesser heller enn enkeltes prestasjoner • Åpenhet, forankring og tålmodighet viktig • Forsiktighet med å kople resultatindikatorer til finansielle belønningssystemer, spesielt på individnivå • Minske detaljstyring (grantreprinsippet) og øke helhetsstyring (furutreprinsippet) 21