Esperienze significative in Europa

1. Esperienze significative in Europa Avv. Velia M. Leone Trento, 18 maggio 2007

2. Il PPP in Europa • Necessità di affrontare il tema della definizione comunitaria sulla base delle esperienze diffuse negli Stati membri • Necessità di budget – parametri di Maastricht • Interazione con le norme su appalti e concessioni da chiarire LE NORME ESISTENTI NON SONO SUFFICIENTI

3. IL LIBRO VERDE SUL PPP30 aprile 2004 FINALITÀ • Esaminare il fenomeno e tracciarne il quadro giuridico; • Sondare la compatibilità, con il diritto comunitario, delle normative nazionali in tema di PPP; • Verificare la necessità di una normativa comunitaria ad hoc. LA SCELTA A MONTE È IMPREGIUDICATA (neutralità del Trattato CE)

4. IL LIBRO VERDE SUL PPP ELEMENTI CARATTERISTICI del PPP • Durata: lunga • Investimento / finanziamento: misto • Ruolo del privato: attivo / anche propositivo • Ripartizione dei rischi: ottimale / non necessariamente maggior rischio al privato SUSSIDIARIETÀ

5. IL LIBRO VERDE SUL PPP APPALTI PUBBLICI ENTITA’ AD HOC CONCESSIONICONTROLLO PRIVATO SU ENTITA’ PUBBLICA PPP CONTRATTUALE ISTITUZIONALIZZATO

6. PPPCONTRATTUALE DIFFICOLTÀ • Struttura complessa • Estrema contrattualizzazione • Efficienza costi/benefici (public sector comparator) • Allocazione dei rischi appetibilità per il privato • Tutela dell’interesse pubblico • Rischio di extra-profitti • Garanzie di trasparenza nella scelta MANCANZA DI CERTEZZA GIURIDICA

7. PPP ISTITUZIONALIZZATO CREAZIONE ENTITÀ AD HOC • Applicazione delle norme e dei principi del Trattato CE quando l’operazione è accompagnata dall’attribuzione di incarichi mediante appalto pubblico o concessione; • valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa nella scelta del partner privato; • prestazione/durata; • modalità di esecuzione: nessun problema, MA non discriminazione; • libera circolazione dei capitali (art. 56); • applicazione del diritto in materia di appalti pubblici • concessioni quando l’entità mista funge da organismo aggiudicatore.

8. PPP ISTITUZIONALIZZATO CONTROLLO PRIVATO SU UN’ENTITÀ PUBBLICA • Articolo 295: neutralità del Trattato CE; • applicazione dei principi di trasparenza e parità di trattamento per garantire ad ogni operatore l’accesso all’attività dell’entità pubblica - libera circolazione dei capitali (v. causa C-463/04, “AEM”, parere A.G. Poiares Maduro); • NO all’utilizzo strumentale delle operazioni di capitali per nascondere contratti di concessione e appalti pubblici (s.p.a. miste).

9. RISULTATI DEL LIBRO VERDE: IL “LIBRO BIANCO” COMUNICAZIONE A SEGUITO DELLA CONSULTAZIONE DEL LIBRO VERDE COM (2005) 569 • Necessità di legiferare sulle concessioni: • concessioni di servizi - la comunicazione non basta • soglie vs. regole Trattato CE: comunicazione Commissione • Necessità di strumenti di “soft law” per i PPP istituzionalizzati: • interrelazione con le iniziative sui SIEG • partecipazioni a titolo di investimento

10. CONCESSIONE DI SERVIZI: STATO DELL’ARTE CONCESSIONE contratto con le stesse caratteristiche di un appalto pubblico di servizi, ad eccezione del fatto che il corrispettivo consiste unicamente nel diritto di gestire i servizi o in tale diritto accompagnato da un prezzo Elemento chiave: trasferimento dell’alea gestionale • Direttive: definizione, disciplina per lavori, non per servizi • Codice appalti: definizione, disciplina per lavori, art. 30 per servizi - disciplina o no?

11. CONCESSIONE DI SERVIZI: Principi applicabili • Parità di trattamento C-20/01 Commissione/Germania C-340/02 Commissione/Francia • Trasparenza C-324/98 “Telaustria” • Proporzionalità C-327/00 “Santex” C-21/03 “Fabricom” • Riconoscimento reciproco C-225/98 Commissione/Francia C-489/06 Commissione/Grecia, pendente

12. Relazione Parlamento europeo RELAZIONE A6-0363/2006 FINALE - RELATRICE Barbara Weiler (PSE) • no ad un'apertura delle direttive per includere le concessioni • no alla creazione di un regime giuridico specifico per i PPP • necessaria un'iniziativa legislativa nel settore delle concessioni (principi del mercato interno e i valori soglia) • chiarimento nell'ambito dei partenariati pubblico-privati istituzionalizzati (PPPI) • no ad una normativa sull'aggiudicazione degli appalti pubblici di valore inferiore alle soglie

13. Relazione Parlamento europeo (continua) • definizione chiara delle concessioni e fissazione di criteri di selezione obiettivamente verificabili • necessario che sia definita con maggiore precisione la nozione di "controllo analogo" (particolarmente per la società di economia mista) • la Commissione deve chiarire l'incertezza giuridica in materia di cooperazione intercomunale (Corte di giustizia causa C-84/03 - Commissione/Spagna, afferma che gli accordi di cooperazione tra enti locali non possono essere esclusi dalla normativa in materia di appalti mediante il ricorso a una forma giuridica del diritto nazionale) • necessaria una delimitazione tra misure organizzative e/o amministrative e contratti di forniture tra organi amministrativi; • intervento legislativo dopo aver eseguito una dettagliata valutazione d'impatto.

14. DOPO IL “LIBRO BIANCO”: Rapporto in materia di PPP(First draft report-November 2006 MARKT/2005/09/C) Valutazione sull’impatto dell’introduzione di norme comunitarie in materia di PPP: • informativa generale sulle attuali esperienze in materia di PPP e servizi di interesse generale; • valutazione delle esperienze di coinvolgimento dei terzi; • studio economico-giuridico-amministrativo dell’impatto di una legislazione comunitaria per regolare l’aggiudicazione delle concessioni.

16. COMUNICAZIONE INTERPRETATIVA vs LEGISLAZIONE

17. Francia Germania Austria Contratto di partenariato F-Model e/o A-Model Asfinag Esperienze europee

18. FRANCIA: IL CONTRATTO DI PARTENARIATO • Nuovo contratto, simile al PFI inglese, istituito con ordinanza del 17/06/2004. Campo applicativo: • finanziamento investimenti immateriali, opere o attrezzature necessari per i servizi pubblici • costruzione e trasformazione di opere o attrezzature • manutenzione, utilizzazione o gestione • altre prestazioni concorrenti all’esercizio dei servizi pubblici • Consiglio costituzionale: il progetto deve presentare un carattere di urgenza e/o di complessità che giustifichi il ricorso a questo contratto E alternativa di minore costo o più vantaggiosa (PSC) • creazione di strutture di supporto alle autorità pubbliche per questa valutazione (modello “Task force” per il PFI)

19. FRANCIA: IL CONTRATTO DI PARTENARIATO CARATTERISTICHE CONTRATTO DI PARTENARIATO DURATA: 1. lunga, segnatamente 20 o 30 anni 2. in funzione di ammortamenti o modalità finanziarie REMUNERAZIONE: 1. “spalmata” sulla durata del contratto 2. in funzione di obiettivi di performance 3. integra gli eventuali proventi (non necessari) QUALITÀ DEL SERVIZIO MA NON ALEA DI GESTIONE OGGETTO: contratto misto – tutta o parte della progettazione al privato CLASSIFICAZIONE: realizzazione OO.PP. “con qualsiasi mezzo”

20. FRANCIA: IL CONTRATTO DI PARTENARIATO VANTAGGI • Studio ex ante approfondito (private sector comparator); • flessibilità; • ripartizione rischi pubblico-privato; • prevedibilità finanziaria associata a contrattualizzazione accurata; • profitto dall’esperienza privata,e • rapidità nella realizzazione dell’opera.

21. GERMANIA: SITUAZIONE GENERALE • No legislazione generale, solo per settori • Ricorso sulla base del PSC, in genere approccio conservativo • Applicazione principi generali • Progetti PPP sulla base di due modelli standardizzati: • Modelli c.d. gestore (Betreibermodelle) • Modelli c.d. funzione costruzione (Funktionsbauvertrag)

22. Progetti PPP 2005 in Germania(In base al volume di investimento)

23. GERMANIA: SITUAZIONE GENERALE PFI / PPP Projects 2007 pubblicato da Global Legal Group

24. GERMANIA: SETTORE AUTOSTRADALE • Settore autostradale (modello gestore): • F-Model (1994) • A-Model (2005)

25. F-Model • Legge Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz (“FStrPrivFinG”), del 1994 (DBFOT). • Il gestore privato ha l’obbligo di costruire, mantenere e gestire un’infrastruttura stradale e di finanziare l’infrastruttura con capitali privati. • La remunerazione avviene tramite pedaggio, in alcuni casi insieme ad un contributo pubblico.

26. A-Model • Il modello A (Autobahnmautgesetz) indica uno schema per l’ampliamento di autostrade federali da 4 a 6 corsie (DBFO). • Un concessionario privato ottiene a tale scopo la concessione per un settore autostradale determinato. • Per il finanziamento ottiene un sostegno finanziario. Il restante finanziamento avviene attraverso il mercato finanziario. Il concessionario ottiene in cambio il pedaggio per i mezzi pesanti, relativo al suo settore di percorso. L’entità del pedaggio per mezzo pesante è fissata dallo Stato. • Come progetti pilota sono stati redatti i bandi per tratti di percorso delle autostrade federali A8 in Baviera, A4 in Turingia (circonvallazione Hörselberge), A5 in Baden-Württemberg e A1 in Bassa Sassonia.

27. Germania: nuove iniziative Estate 2005: PPP Acceleration Act (ÖPP Beschleunigungsgesetz 2005) • Parziale eliminazione delle tasse sul trasferimento di terreni utilizzati in progetti di PPP • Apertura ai fondi aperti nei progetti di PPP Azioni legislative del nuovo Governo per aumentare il ricorso al PPP: • Migliorare il Modello F • Eliminazione di distonie legislative nella normativa di settore (es. Ospedali) • Miglioramento della possibilità di investimento • Regime fiscale • Possibilità di usare il dialogo competitivo

28. AUSTRIA 1997 Legge ASFINAG (Società autostradale austriaca) ASFINAG è concessionaria per tutte le entrate derivanti dalla proprietà della rete federale autostradale ed è autorizzata a far pagare un pedaggio per l’uso delle strade. Tariffe fissate dallo Stato ASFINAG 100% pubblica

29. PPP-Projekt Ostregion

31. Struttura progetto Garanzia finanziaria Concessione SubConcessione Pubblica Autorità ASFINAG Concessionario PPP

32. Meccanismo di pagamento Fonte: www.asfinag.at

33. TEMI CONTROVERSI (Germania-Austria) • Società miste/inhouse • Partenariato pubblico-pubblico • Concessioni e sotto soglia

34. Società miste/inhouse • Sentenza “Stadt Halle” (Germania) – in house 100% pubblico (C-26/03, 11.01.2005) • Sentenza “Mödling” (Austria) – principio dell’effetto utile (C- 29/04, 10.11.2005) • Smaltimento rifiuti città di Hartberg e Kapfenberg (Austria) – società miste al 51% (IP 06/1786, 13.12.2006) • Battaglia “politica” su SIEG e in house

35. Partenariato pubblico-pubblico • Commissione/Germania C-480/06 (pendente); trattamento acque Amburgo (IP/05/949, 15.07.2005) - affidamento ad altra amministrazione: questione dell’autonomia locale • a contrario: smaltimento rifiuti Zweckverband (IP/07/357, 21.03.2007); associazione regionale smaltimento acque OOWV (IP/05/949, 15.07.2005) - trasferimento completo di una funzione pubblica ad un’altra amministrazione

36. Concessioni e sotto soglia COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE SULLE AGGIUDICAZIONI DI APPALTI NON O SOLO PARZIALMENTE DISCIPLINATE DALLE DIRETTIVE 2006/C 179/02 Germania: nessuna base giuridica (Germania/Commissione T-258/06, pendente) Futura direttiva concessioni?

37. Conclusioni • Modelli contrattuali abbastanza simili • Tutti partono dal PSC • Ampia gamma di strumenti • Leggi di settore → autostrade (TENS) • Approccio globale • Tasse • Eliminazione “colli di bottiglia” • Recepimento delle best practice superamento schema appaltistico enfatizzata finanza privata