Madagascar: Revue des dépenses publiques

1. Madagascar: Revue des dépenses publiques Octobre 2011

2. Objectif (s)/Plan • Pour que la politique budgétaire puisse jouer son rôle de stabilisateur du cadre macroéconomique ET de promoteur du développement économique • Deux parties: • Comprendre la crise et son impact sur les finances publiques • Améliorer la politique et la gestion du budget d’investissement

3. I. Comprendre la crise La chute des revenus et des financements extérieurs a entrainé une coupe des dépenses publiques pour maintenir le déficit public L’Etat ne pèse plus que pour 6-8% de l’économie malgache et ses activités de développement sont restreintes.

4. Baisse des revenus mais un potentiel àexploiter • Une pression fiscale chroniquement faible –une des plus basses au monde en partie à cause des caractéristiques structurelles du pays (graphique 1) • L’assiette fiscale a chuté en raison du ralentissement de l’économie et des importations (graphique 2) • Amélioration de la performance des administrations fiscales et douanières mais encore éloignée des critères régionaux ce qui suggère un potentiel à exploiter (graphiques 3 et 4)

6. Illusion d’optique: les recettes non-fiscales ne sont pas incorporées dans le budget

7. Ajustement sévère mais inégal des dépenses publiques • L’ajustement répond à deux logiques (historiques): • 1ere logique: les dépenses totales s’ajustent à la disponibilité des recettes et du financement extérieur (graphique 1) • 2eme logique : la principale variable d’ajustement est l’investissement public (graphique 2) • L’ ajustement est inégal: • Par catégories économiques vers les salaires (graphique 3) • Par Ministères vers le politique (graphique 4)

9. Lecture des dépenses est compliquée • Suivi: écarts le long de la chaine de la dépense et pas d’informations précises sur les paiements effectués par les ministères • Couverture: quasi-absence d’informations actualisées sur les entreprises publiques et agences de l’Etat • Reportage et contrôles : peu d’informations et de contrôles sur certaines catégories de la dépense: • comptes de correspondants au Trésor (échappent aux contrôles budgétaires alors que leurs opérations nettes représentent 10% des dépenses) • Passations de marchés pour fournitures et investissement (information publiée mais inconsistante) • Définition et classification: l’investissement n’est pas toujours l’achat de biens de capitaux et les rémunérations ne sont pas toutes dans la masse salariale

10. Déficit maitrisé et sources de financement • Déficit public est resté sous contrôle (1,1% du PIB en 2010) ce qui a limité les besoins de financement et stabilisé les variables financières • Financement extérieur: • Baisse de 1016 mia à 306 mia d’Ariary entre 2008 et 2010 • Mais reste prédominant (40-50% du budget et même 70% si WISCO est inclus en 2010). • Financement interne reste limité (63 mia d’Ariary en 2010) en raison de l’étroitesse du marché local: • Crédit –effet d’éviction et/ou inflation; • Bons du trésor –taux d’intérêt • Endettement de l’Etat est marginal ( <25 % of PIB) mais la situation fiscale est fragile car marge de manœuvre restreinte.

11. Un regard vers l’avenir • Faiblesses conjoncturelles mais surtout structurelles. • Revoir le rôle de l’ Etat • Modifier le statut quo • Améliorer la transparence • Changer les comportements (administration et usagers) • Pour que le budget devienne un instrument de développement

12. 1er axe de réformes: Augmenter la capacité financière de l’Etat • Faire la lumière sur les recettes non-fiscales: (i) inventaire de ce qui est payé et (ii) intensifier lutte contre évasion. • Améliorer le recouvrement des impôts • Grandes entreprises : partenariats avec sanctions (audits, pénalités) et incitations (réduction de l’IR) • PME/secteur informel : réduire couts de transaction et transférer incitations aux consommateurs (loterie, Chine) • Financement extérieur • Inférieur au pays “aidés”: 2 x fois moins que Rwanda et Mozambique • Volatilité : ancrage (social et gouvernance?) pour aller au delà du politique • Maximiser : partenariats et capacité d’absorption (voire gestion du budget d’investissement) • Financement privé • Privatisations (agenda non terminé) • PPP (cadre régulateur et règles du jeu claires)

13. 2eme axe de réformes: améliorer la gestion allocative des dépenses « Pour définir où aller il faut savoir où l’on est » • Améliorer la couverture : • Entreprises publiques et agences (inventaire et consolidations). • Clarifier la classification : • Par catégories (salaires, investissement, entretien) • Par fonctions (approche graduelle) • Maitriser le suivi de la chaine de la dépense: • Simplifier (régulations plus fine, contrôle a priori simplifié, • Informer les étapes y compris paiements (SIGFIP, reports périodiques)

14. 3eme axe de réformes: moderniser la gestion financière • Réduire l’opacité de gestion des comptes de correspondants: • Inventaire et identité (publier), car compte pour 10% des dépenses de l’Etat en 2010. • Disséminer information sur les activités de ces comptes pour entités utilisant les ressources publiques • Professionnaliser la fonction publique • Opportunité avec le départ prévu à la retraite • Revoir les critères d’embauche et de promotion • Clarifier les rémunérations • Renforcer les contrôles et la volonté politique (le maillon faible) • Corps de contrôles: Ressources humaines et financières (au delà des bailleurs) • Promouvoir une gouvernance participative • Société civile • Judicaire et législatif • Bailleurs • Secteur privé

15. II. Politique d’investissement • Habilité de la politique budgétaire à promouvoir la croissance économique dépend en grande partie du budget d’investissement (40% des dépenses totales) • Trois canaux: • Directement par la provision de biens de capitaux publics • Partenariats avec le secteur privé • Environnement pour encourager l’investissement du secteur privé

16. Provision de biens publics • Madagascar est en retard dans presque tous les domaines où l’investissement public est attendu jouer un rôle central • Pourquoi? • Les montants sont dérisoires • L’allocation n’est pas optimale • L’investissement n’est pas toujours de biens de capitaux • La gestion est déficiente

17. La faiblesse des montants (2007-10)

18. La faiblesse s’inscrit dans la durée …malgré la présence des bailleurs

19. Une allocation difficile à cerner • Un état des lieux n’est guère aisé car pas de répartition par fonctions et régions (uniquement par ministères). Une ébauche de classification par fonction est proposée dans le rapport • Une évaluation est difficile car les objectifs ne sont pas clairs. Trois critères sont proposés: (1) le MAP; (2) l’horizon temporel et (3) secteur productif ou non. Une triple tendance émerge en 2010 : (1) solidarité nationale vs éducation, infrastructure et production (2) le long terme et (3) le non productif

20. L’importance de l’infrastructure

21. L’investissement n’est pas seulement du capital et l’entretien insuffisant Tableau 2 : Les dépenses d’entretien restent faibles par rapport aux stocks existants

22. Une gestion peu efficiente • Un diagnostic général satisfaisant par rapport aux autres pays africains • Traduit souvent le rôle des bailleurs de fonds qui jouent un rôle prépondérant (préparation, identification, mise en œuvre, contrôle) • Mécanismes parallèles : +50 unités indépendantes, 90% de l’aide passait en dehors des mécanismes budgétaires en 2010 • Mais incitations biaisées pour l’administration • Manque de capacité interne (évaluation, arbitrage, etc.) • Complexité des procédures (30+) et du cadre institutionnel (17 services) • Quasi- absence de contrôles sur passation des marchés (doutes sur information) et sur l’exécution des projets (internes vs externes)

23. Un agenda de réformes • Existe-t- il une politique d’investissement? Le bilan est plus que mitigé et se traduit par les faiblesses observées dans les stocks de capital humains et physiques (quantité et qualité). • Trois actions complémentaires • Dépenser plus • Dépenser mieux • Gérer plus efficacement • L’agenda interpelle autant l’administration que les les bailleurs (2/3 du budget approuvé)

24. Dépenser plus • Accroitre la capacité financière de l’Etat • Prendre en compte la capacité d’absorption (~70%) • Suivre les taux d’exécution par Ministères • Identifier les projets reportant une faible exécution • Moduler les taux de décaissements selon les priorités • Améliorer la collaboration entre l’administration et les bailleurs • Eviter la fragmentation de l’aide • Réduire le nombre d’unités de gestion des projets indépendantes • Aligner graduellement les procédures extérieures sur celles adoptées dans le budget • Procéder à une déconcentration de la mise en œuvre des projets • Adopter cibles pour déconcentrer l’exécution dans les secteurs-clés selon les besoins et les capacités des administrations déconcentrées

25. Dépenser mieux • Identifier allocation selon les fonctions/secteurs et géographiquement sur une base pluriannuelle • Adopter une classification du budget par fonction et par régions • Améliorer les flux d’information entre bailleurs et administration • Constituer une base de données • Rationaliser le cadre institutionnel en centralisant les capacités de suivi de l’aide et son intégration dans le budget au sein d’un guichet unique • Intégrer à terme l’information sur l’aide dans le système de gestion SIGFIP • Développer les outils nécessaires à la prise de décisions au sein de l’administration • Systématiser les choix entre investissements productifs et non productifs • Maîtriser la rentabilité des investissements vers les secteurs sociaux • Adopter critères objectifs pour évaluer la distribution géographique des investissements • Prendre en compte les dépenses d’entretien dans le calcul économique de rentabilité des investissements • Renforcer le processus d’analyse et de sélection des projets d’investissements • Ancrer légalement le processus au sein d’une Unité/Direction au sein du Ministère des Finances • Développer les outils nécessaires au calcul des rendements associés aux projets • Inclure un processus hiérarchisé de décisions pour les grands projets (Corée) • Renforcer la collaboration entre les bailleurs et l’administration par des programmes de partage d‘information et de renforcement de capacités

26. Gérer efficacement • Améliorer la transparence des procédures de passation de marchés • Vérifier information publiée par l’Autorité de Régulation des marchés publics • Pénaliser les infractions ou le non respect des procédures • Renforcer les contrôles a posteriori • Incitations/Sanctions • Harmoniser les contrôles entre bailleurs et services compétents de l’Etat