Samenvatting 13 maart 2013

1. Samenvatting 13 maart 2013

2. Inhoud presentatie Rekenkameronderzoek naar organisatievernieuwing Via B De Rekenkamer Utrecht onderzocht Via B. Het hoofdrapport Een lange ademis te vinden op onze website, net als het onderliggende onderzoeksrapport. In deze presentatie kunt u lezen wat de belangrijkste conclusies en aanbevelingen zijn. U kunt met de muis door de presentatie navigeren (aanklikken onderstreepte hyperlinks en/of de navigeerknoppen rechts onderaan de pagina’s). • Deze presentatie bestaat uit vier onderdelen: • Over de Rekenkamer Utrecht Ga naar de achtergrondinformatie over de Rekenkamer Utrecht • Organisatievernieuwing Via B: doel en maatregelenGa naar organisatievernieuwing Via B • Aanleiding en aanpak rekenkameronderzoek Ga naar onderzoek Rekenkamer • Conclusies en aanbevelingen Rekenkamer UtrechtGa naar de conclusies en aanbevelingen 2

3. Doelstelling organisatievernieuwing De gemeente Utrecht heeft twee doelen met de organisatievernieuwing Via B: besparen én verbeteren. • Besparen Structureel € 55 miljoen wil de gemeente vanaf 2014 (t.o.v. 2010) per jaar bezuinigen. Dit streven is door het college vastgelegd in het Collegeprogramma Groen, Open en Sociaal 2010 – 2014. Het is de ambitie om deze taakstelling niet bij de burgers neer te leggen: de dienstverlening moet op niveau blijven. • Verbeteren De gemeente wil het eigen functioneren verbeteren en vat dit in de termen “open, wendbaar, scherp en betrouwbaar”. Een doelmatiger functionerende gemeentelijke organisatie leidt naar verwachting tot structurele besparingen. 3

4. Maatregelenpakket organisatievernieuwing De gemeente wil de besparing en verbetering bereiken langs vier sporen: • spoor a: verbeteren sturing en inrichting organisatie Onderdelen hiervan zijn het omvormen van de dienstenstructuur naar een nieuwe organisatiestructuur, ook wel bekend als de catannetjes. Ook het terugdringen van de omvang van het aantal medewerkers met overheadtaken is onderdeel van dit spoor. • spoor b: moderniseren processen en informatiesystemen Onderdeel van dit spoor zijn bijvoorbeeld de vernieuwing van de ICT-infrastructuur voor het stadskantoor en de ontwikkeling van een digitaal loket voor publieksdienstverlening. • spoor c: veranderen van gedrag medewerkers In het kader van dit spoor wordt bijvoorbeeld U-factor ingezet. U-factor staat voor de manier waarop de gemeente wil werken. Onder andere: meer klantgericht, minder regels, meer samenwerken, kennisdelen en sturen op resultaten. • spoor d: op orde brengen bedrijfsvoering Onderdeel van dit spoor is bijvoorbeeld het verbeteren van de sturing op grote projecten, het op orde brengen van de financiële basisadministratie en het verbeteren van de gemeentelijke inkoopfunctie. 4

5. Onderzoek Rekenkamer Aanleiding De Rekenkamer Utrecht besloot onderzoek te doen naar de organisatievernieuwing, om de volgende redenen: • Het gaat om veel geld (zowel besparingen als kosten); • De ambities zijn groot; • Er wordt een breed maatregelenpakket ingezet; • Het heeft een grote impact op de organisatie. Via B is voor een groot deel een intern proces, maar moet uiteindelijk effect hebben op de gehele gemeente Utrecht. Hopelijk in positieve zin (betere dienstverlening), maar mogelijk in negatieve zin (bijvoorbeeld als de dienstverlening lijdt onder een hortend en stotend vernieuwingsproces). Moment van onderzoek Meestal kijkt de Rekenkamer met een onderzoek “achteruit” met vragen zoals: zijn beleidsdoelen gehaald, en waarom wel/niet? Dat kan bij de Organisatievernieuwing nog niet. Wij wilden toch dit onderzoek nu al uitvoeren omdat we een bijdrage willen leveren aan het welslagen van Via B door tijdens de verdere ontwikkeling en uitvoering van de organisatievernieuwing kansen en belemmeringen te signaleren. 5

6. Onderzoek Rekenkamer Wat wij hebben onderzocht: • Onderbouwing Heeft het college Via B goed onderbouwd? • Sturing en sturingsinformatie Sturen college en directieraad doelgericht op resultaat en is er goede sturingsinformatie? • Risicomanagement Is er sprake van goed risicomanagement? Deze drie onderdelen beschouwt de Rekenkamer als aspecten die de kans op doelbereik vergroten. • Waar wij naar keken: • De Organisatievernieuwing in den brede • Casusonderzoek: inkoop, overhead en wijkgericht werken Wij hebben documenten bestudeerd, gesprekken gevoerd met medewerkers, inclusief een aantal groepsgesprekken. We hebben een bijeenkomst met de gemeenteraad georganiseerd over de informatievoorziening van het college aan de raad. En we hebben de uitkomsten van het onderzoek besproken met experts op het gebied van publiek management en management en control. 6

7. Conclusies en aanbevelingen Inleiding De Rekenkamer komt op basis van het onderzoek tot drie conclusies. Deze hebben betrekking op: • De onderbouwing en aanpak van de organisatievernieuwingGa naar de conclusie over de onderbouwing en aanpak • De sturing op de resultaten van de organisatievernieuwing • Ga naar de conclusie over de sturing • Het risicomanagement van de organisatievernieuwing • Ga naar de conclusie over het risicomanagement Naar aanleiding van iedere conclusie heeft de Rekenkamer een aanbeveling geformuleerd. Deze behandelen wij steeds na de conclusie. 7

8. Conclusie 1 De onderbouwing van de organisatievernieuwing beoordelen wij als deugdelijk en doordacht. • Dit oordeel is op een aantal bevindingen gebaseerd: • 1.1 De probleemanalyse is over het algemeen goed. • Het college constateert op basis van ondermeer de doorlichtingen de volgende knelpunten en belemmeringen: • de samenwerking tussen organisatieonderdelen is onvoldoende; • concernsturing werkt niet goed genoeg; • er zijn knelpunten in de bedrijfsvoering en het primair proces. • 1.2 Het maatregelenpakket sluit in hoofdlijnen aan op de probleemanalyse. • Het college zet een veelzijdig pallet aan maatregelen in die gezamenlijk voor bezuinigingen en verbetering van de organisatie moeten gaan zorgen. Het college kiest niet alleen voor relatief makkelijke, oppervlakkige maatregelen, maar ook voor maatregelen die ingrijpen op achterliggende oorzaken, zoals houding en gedrag. • 1.3 Het college heeft een grote inzet gepleegd voor de organisatievernieuwing. • Er is de afgelopen twee jaar veel werk verzet om de organisatievernieuwing voor te bereiden. 8

9. Aanbeveling 1 De eerste conclusie is positief. Toch heeft de Rekenkamer een aanbeveling geformuleerd: Houd een vaste koers en besef dat een lange adem nodig is. Dit betekent: 1.1 Continueer de inspanning. Het college wil verregaande veranderingen. Het werken volgens de uitgangspunten van concernsturing, het beter samenwerken en het ontwikkelen van een nieuwe cultuur zijn niet zomaar één, twee, drie gerealiseerd. Het vraagt van het college om de inspanningen die het nu pleegt voort te zetten. 1.2 Handhaaf een lange-termijn perspectief. Het gaat een lange tijd duren voordat de hoofddoelen daadwerkelijk gerealiseerd zijn. Dit vraagt van het college én de raad om een lange termijnperspectief te hanteren. Zij moeten bij besluitvorming steeds gericht blijven op de doelen voor de organisatievernieuwing. 1.3 Anticipeer op kansen en risico’s. De wereld draait ondertussen door. De omstandigheden waaronder Via B moet worden gerealiseerd veranderen sterk. Zo moet de gemeente de komende jaren meer bezuinigen. De gemeente moet op deze nieuwe omstandigheden anticiperen en inspelen op risico’s en kansen. 9

10. Conclusie 2 De sturing op resultaten beoordelen wij als onvoldoende. Het college houdt wel de voortgang en prestaties die worden geleverd in de gaten, maar de concrete verbeteringen die in het functioneren van de organisatie moeten worden bereikt – de resultaten – staan onvoldoende centraal. De Rekenkamer constateert vijf belangrijke risico’s voor de sturing: 2.1 Het risico dat problemen en achterliggende oorzaken uit beeld raken. Wij constateren dat de verschillende onderdelen van de probleemanalyse niet consequent met elkaar worden verbonden. Hierdoor ontstaat het risico dat de problemen naar verloop van tijd steeds minder in samenhang met elkaar worden opgelost. Juist de samenhang in de aanpak is een sterk punt van de organisatievernieuwing. 2.2 Het risico dat de verbetering van de werkwijze niet van de grond komt. Wij constateren dat de doelen van de organisatievernieuwing (‘open, wendbaar, scherp en betrouwbaar’) onvoldoende zijn vertaald naar concrete resultaten. Daardoor is niet duidelijk wat het college precies wil veranderen in de organisatie, wat het lastig maakt voor het college om doelgericht te sturen. 10

11. Conclusie 2 (Vervolg conclusie 2) Gebrek aan sturing op resultaten leidt tot: 2.3 Het risico dat de gedragsverandering niet plaatsvindt zoals gewenst. Wij constateren dat de maatregelen waarmee het gedrag van de medewerkers moet worden veranderd (bijvoorbeeld U-factor) nog weinig concreet worden ingevuld. Belangrijke onderdelen van de U-factor zoals “samenwerken” en “kennis delen” zijn nog onvoldoende uitgewerkt en gekoppeld aan de taken en werkprocessen in de praktijk. 2.4 Het risico dat samenwerking en integrale aanpak niet van de grond komen. Wij constateren dat de concerndirectie er in de praktijk nog niet altijd in slaagt het uitgangspunt van concernsturing te hanteren. Bijvoorbeeld in het geval van de casus Inkoop constateerden wij dat lang is gediscussieerd over de verdeling van de financiële taakstelling; het uitgangspunt dat de gemeente één organisatie is was hierbij onvoldoende leidend. 2.5 Het risico van een gebrek aan bruikbare sturingsinformatie. Wij constateren dat de informatie waar het college en de ambtelijke top over beschikken onvoldoende is om te kunnen beoordelen of de organisatievernieuwing op de goede weg is. 11

12. Aanbeveling 2 Verbeter de sturing op resultaten. Dit betekent: 2.1 Houd de probleemanalyse levend. Bijvoorbeeld door bij de uitvoering van de maatregelen regelmatig na te gaan of deze nog aansluiten bij de (bij aanvang) geconstateerde problemen en achterliggende oorzaken. 2.2 Werk doelen uit in beoogde resultaten en analyseer doelbereik. Voor het analyseren van doelbereik zijn gegevens nodig (cijfers). Het is vooral het verhaal achter de cijfers (de analyse) dat belangrijk is. Het uitwerken van doelen in concrete resultaten kan bijvoorbeeld door een lijstje op te stellen met hardnekkige knelpunten in de praktijk. De analyse gaat dan in op de vraag of deze knelpunten zich nog voordoen. Een andere manier van het concretiseren van doelen is het formuleren van indicatoren die iets zeggen over de resultaten die je wilt bereiken. De analyse gaat hier in op de vraag of de resultaten zijn bereikt. Zie ook deze nadere toelichting over de vertaling van doelen naar resultaten 12

13. Aanbeveling 2 (vervolg aanbeveling 2) Acties die bijdragen aan een betere sturing op resultaten zijn: 2.3 Verbind de maatregelen gericht op gedragsverandering met de praktijk. In de organisatie is veel kennis aanwezig over knelpunten in de wijze van werken. Deze concrete knelpunten moeten het uitgangspunt zijn bij de gedragsverandering zoals die bijvoorbeeld met U-factor of Managers aan zet moet worden bewerkstelligd. 2.4 Hanteer vanuit de ambtelijke top consequent een concernperspectief. De ambtelijke top heeft een voorbeeldfunctie. Commitment in de ambtelijke top aan de eigen uitgangspunten is cruciaal, zo bleek ook uit de gesprekken die de Rekenkamer voerde met medewerkers van de organisatie. 2.5 Verbeter de kwaliteit van de sturingsinformatie. De informatievoorziening moet zodanig worden ingericht dat kan worden vastgesteld of de doelen van de organisatievernieuwing worden gerealiseerd. In ons hoofdrapport werken wij een hypothetisch voorbeeld uit voor Inkoop waarbij we laten zien hoe informatievoorziening naar de raad eruit kan zien. U vindt dit voorbeeld hier. 13

14. Conclusie 3 Het risicomanagement van de organisatievernieuwing beoordelen wij als onvoldoende. Het gebrekkige risicomanagement vormt een gevaar voor het bereiken van de doelen van de organisatievernieuwing. Knelpunten of nieuwe uitdagingen die op de gemeente kunnen afkomen, worden mogelijk te laat gesignaleerd of niet goed ingeschat. Hierdoor kan het gebeuren dat beheersmaatregelen niet tijdig worden ingezet. Wij baseren deze conclusie op een aantal bevindingen: 3.1 De inventarisatie van risico’s is eenzijdig en bevat hiaten. De risico’s die door de gemeente in beeld zijn gebracht zijn vooral risico’s voor de planning en uitvoering, en niet voor het bereiken van de doelen van de organisatievernieuwing. Medewerkers noemden in gesprekken echter ook risico’s die niet op papier staan en ook de Rekenkamer signaleerde in het onderzoek aanvullende risico’s. Een overzicht van deze risico’s vindt u hier. 14

15. Conclusie 3 (Vervolg conclusie 3) 3.2 Een goede analyse en weging van risico’s ontbreekt. De organisatie heeft tot op heden bijvoorbeeld niet gewogen en beoordeeld wat de kans is dat een risico realiteit wordt en wat de mogelijke impact hiervan is. Dit belemmert de gemeente vervolgens om een goede afweging te maken hoe met de risico’s om te gaan. 3.3 De beheersmaatregelen die de organisatie heeft geformuleerd, beoordelen wij niet altijd als even adequaat. Soms noemt de gemeente geen beheersmaatregel, en in andere gevallen staat de beheersmaatregel niet in de juiste verhouding tot het risico. Overigens trof de Rekenkamer ook beheersmaatregelen aan die wij wel als toereikend beoordelen. Voorbeelden vindt u hier. 15

16. Aanbeveling 3 Professionaliseer het risicomanagement van de organisatievernieuwing. Dit betekent: 3.1 Inventariseer risico’s en formuleer beheersmaatregelen en betrek de kennis en ervaring van medewerkers bij dit proces. Medewerkers en managers moeten samen risico’s voor de realisatie van de organisatie- en beleidsdoelen identificeren en deze wegen op waarschijnlijkheid en ernst. Vervolgens moeten maatregelen worden geformuleerd om de risico’s te beheersen. 3.2 Informeer en consulteer de raad op strategisch niveau over risico’s en beheersmaatregelen. De risicoanalyse en beheersmaatregelen voor de organisatievernieuwing moeten een vast onderdeel zijn van het gesprek tussen de raad en het college. De raad moet op basis van deze informatie in staat zijn om strategische keuzes te maken. 16

17. Over de Rekenkamer Utrecht De Rekenkamer doet onderzoek naar de doeltreffendheid, doelmatigheid en/of rechtmatigheid van het functioneren van de gemeente Utrecht. De Rekenkamer heeft de bevoegdheid bij de gemeente alle informatie op te vragen die zij nodig heeft voor haar onderzoek, maar ook bij instellingen met een financiële binding met de gemeente. Deze onderzoeksbevoegdheden zijn vastgelegd in de Gemeentewet en zijn in een gemeentelijke verordening geregeld. Het doel van de Rekenkamer is bij te dragen aan het verbeteren van de gemeentelijke bedrijfs- en beleidsvoering en het versterken van de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad. Voor de inwoners van de gemeente Utrecht wil de Rekenkamer zichtbaar maken hoe publiek geld wordt besteed en wat er terecht komt van de beleidsvoornemens van de gemeente. Meer informatie? Op de website van de Rekenkamer Utrecht kunt u meer informatie vinden over het onderzoek organisatievernieuwing, ander onderzoek en de rol en werkwijze van de Rekenkamer. U kunt ook contact opnemen met één van de medewerkers van het stafbureau.  Mail naar: rekenkamer@utrecht.nl  Of bel met de ambtelijk secretaris Floris Roijackers (030-2861391) 17

18. Bijlage: nieuwe organisatiestructuur

19. Bijlage: toelichting doelen  resultaten Om te kunnen sturen op de beoogde verbetering van de organisatie is uitwerking van de doelen in de beoogde concrete resultaten belangrijk. Een voorbeeld illustreert het belang. Voor de overhead is als doel geformuleerd dat deze het primair proces optimaal moet ondersteunen. In bijvoorbeeld het Bedrijfsplan HRM (april 2012) is vastgelegd dat de HRM-organisatie het primair proces snel, effectief en op het juiste moment wil ondersteunen. Maar deze normen zijn niet uitgewerkt. Doordat ze nu leeg zijn kunnen ze verschillend worden beleefd door enerzijds managers in het primair proces en anderzijds de directieraad. Bij het uitwerken van de doelstellingen moet de HRM-organisatie zich bewust zijn van het mogelijke spanningsveld tussen het concernperspectief en het perspectief van een manager in een organisatieonderdeel. Het is van belang dat deze verschillende behoeftes worden geëxpliciteerd en dat het primair proces en de overheadkolom deze verschillen met elkaar bespreken. De afspraken kunnen leiden tot bijvoorbeeld interne servicenormen die gebruikt kunnen worden om resultaten meetbaar te maken en om elkaar aan te spreken op het functioneren.

20. Bijlage: voorbeeld info Inkoop Knelpunten De doorlichting van Inkoop wees op twee knelpunten: • Versnipperde inkoop waardoor marktmacht onvoldoende wordt benut; • Onvoldoende zelfreflectie waardoor onnodige aankopen worden gedaan. Achterliggende oorzaken zijn: onvoldoende concernsturing, onvoldoende commitment aan het gezamenlijke inkoopbeleid en een versnipperde inkooporganisatie. Kansen Weet de gemeentelijke organisatie deze knelpunten aan te pakken dan is het volgens de doorlichting mogelijk € 15 miljoen te besparen. Zicht op resultaten De sturings- en verantwoordingsinformatie moet zich niet alleen toespitsen op de ontwikkeling van het budget dat is besteed aan inkoop; er moet ook zicht komen op de mate waarin de knelpunten en achterliggende oorzaken worden weggenomen. Zelfreflectie en concernbewustzijn zijn lastig meetbaar te maken met specifieke indicatoren. Maar bijvoorbeeld een toename van gemeentebrede mantels en beter gebruik daarvan kunnen wel geïnterpreteerd worden als signaal dat de professionalisering van de inkooporganisatie en het commitment van de organisatie aan het inkoopbeleid toeneemt. Daarmee zijn dit voorbeelden van potentiële indicatoren waarmee in beeld kan worden gebracht of de transitie Inkoop slaagt. .

21. Bijlage: overzicht extra risico’s • Medewerkers noemden ondermeer het risico dat: • Medewerkers met de meeste kwaliteit als eerste vertrekken; • De huidige ruimte en energie voor vernieuwing wegzakt voordat het proces is doorlopen; • De organisatievernieuwing te veel instrumenteel wordt aangepakt (structuur, regelingen, systemen) en onvoldoende inhoudelijk (werkwijze, gedrag, samenwerking); • De organisatievernieuwing teveel intern gericht is waardoor kansen die zich in de buitenwereld voordoen worden gemist; • Concernsturing niet optimaal van de grond komt; • Managers onvoldoende tijd en kennis hebben om de nieuwe rol van manager in te vullen; • Er onvoldoende capaciteit beschikbaar is om de plannen breed te implementeren; • De professionalisering van de inkooporganisatie niet succesvol verloopt (Inkoop). Het college signaleert risico’s voor het welslagen van de organisatievernieuwing. In ons onderzoek troffen wij nog meer belangrijke risico’s aan. Hieronder noemen wij een aantal van deze risico’s. • De Rekenkamer noemt ondermeer het risico dat: • Concernsturing en –samenwerking niet voldoende van de grond komt; • Er onvoldoende tijd en middelen beschikbaar zijn voor het herontwerpen van processen; • Gedragsverandering onvoldoende van de grond komt; • Er verborgen overhead ontstaat; • De genormeerde overhead niet in staat is het primair proces optimaal te ondersteunen; • De interne verrekeningssystematiek negatieve effecten heeft; • Er onvoldoende wordt gestuurd op naleving (Inkoop); • Het besparingsresultaat tegenvalt door een veranderende markt (Inkoop); • Doelen niet worden gehaald omdat de problemen onvoldoende in beeld zijn gebracht (Wijkgericht werken); • Wijkregisseurs niet in hun rol kunnen groeien (Wijkgericht werken).

22. Bijlage: voorbeelden beheersmaatregelen In het onderzoek troffen wij voorbeelden aan van goede en minder goede beheersmaatregelen. Een voorbeeld van een goede beheersmaatregel: “Het tijdig vrijmaken van de juiste budgetten via een bestuurlijk traject en het eventueel herprioriteren van projecten” als beheersmaatregel voor het risico dat er niet voldoende budget is voor informatiseringprojecten die in het kader van het Investeringsprogramma Modernisering processen en Informatievoorzieningen moeten worden uitgevoerd. Van deze beheersmaatregel schat de Rekenkamer in dat deze past bij het geconstateerde risico. Een voorbeeld van een minder goede beheersmaatregel: “Het aan blijven gaan van gesprekken, verschillen van inzicht onderbouwen, onderzoeken en oplossen” als beheersmaatregel voor het risico dat organisatieonderdelen zich in de praktijk niet aan centraal gemaakte afspraken houden (ja zeggen, nee doen). De Rekenkamer schat in dat de kans dat dit risico realiteit wordt groot is en dat de impact op de doelen dan ook groot is. In de visie van de Rekenkamer vraagt dit risico om meer dan alleen het voornemen tot een procesinterventie zoals het aangaan van gesprekken. Het college en de directieraad moeten afspraken zonodig handhaven en formuleren waaruit die handhaving concreet bestaat.