FINANZA DI PROGETTO E SERVIZI INTEGRATI

1. 1 Trieste, 21 novembre 2003 FINANZA DI PROGETTO E SERVIZI INTEGRATI EVOLUZIONE LEGISLATIVA, CONTRATTUALE ED IMPRENDITORIALE ITALIANA ED EUROPEA: VERSO UNA NUOVA CENTRALITA’ DEL SERVIZIO. Dott. CLAUDIO RANGONE

2. 2 EVOLUZIONE LEGISLATIVA CONTRATTUALE, ED IMPRENDITORIALE ITALIANA ED EUROPEA:VERSO UNA NUOVA CENTRALITA’ DEL SERVIZIO. 1) Globalizzazione + liberalizzazione mercati + tendenziale privatizzazione servizi di interesse generale + limiti di finanza pubblica + complessità sociale producono in tutta Europa le formule contrattuali complesse e di Finanza di Progetto (dette PPP – partecipazione pubblico privato) Ciò comporta 2) Nuove competenze per la P.A. e le imprese e nuovo partenariato tra i soggetti contraenti (P.A. banche, gestori, fornitori di servizi, consulenti, costruttori, progettisti). Conseguenze concrete: 3) L’appalto (di servizi e/o di opere) diventa sempre più complesso (gestione di una pluralità di compiti), di lunga durata, a rischio nel tempo (obbligazione di risultato nel tempo) e la concessione (nuovo modello di gestione per la P.A., pagata dalla P.A.) si fa più simile all’appalto.

3. 3 UNO SGUARDO ALL’EUROPA 4) Nell’evoluzione legislativa e contrattuale più avanzata in Europa, quella del Regno Unito, il contratto PPP evolve da contratto di opera a contratto di servizi, pagato per annualità in rapporto al raggiungimento degli standard previsti per i servizi. 5) In molti paesi dell’Unione, il processo di razionalizzazione/ esternalizzazione delle attività non core business, sia della P.A. che delle aziende, è maturato con anticipo (a volte, forte anticipo) sull’Italia, ed ha prodotto un assetto nuovo della domanda e dell’offerta. (Oltre al Regno Unito, si possono citare la Spagna, la Francia, i paesi nordici). 6) In particolare, l’offerta di servizi (tipo facility management) è ormai elemento strutturale dell’assetto economico e vede imprese multiservizio (globalservice) con dimensioni non paragonabili alle nostre e presenze su molti mercati internazionali.

4. 4 UNO SGUARDO ALL’EUROPA 7) In tutti i paesi dell’Unione a causa di tale consolidato trend verso la centralità del servizio è maturato un chiaro processo di trasformazione imprenditoriale, con nuovi attori che entrano nel campo della gestione dei servizi e soprattutto con le maggiori imprese di costruzione che hanno spostato il proprio baricentro di interessi e sono diventate prima di tutto imprese di gestione di global services (servizi sanitari, carcerari, scolastici, portuali, aeroportuali, ambientali oltre che delle facility ecc.) 8) La legislazione italiana in materia di appalti di opere passa, con le nuove leggi sul PPP, da posizioni di retroguardia a posizioni di avanguardia in Europa, con effetti rilevanti sul comparto dei servizi, anche se resta ancora fortemente sbilanciata a favore delle opere (con l’effetto che troppo spesso si applica la legge quadro 109 e non il Dlgs 157 o la 158, a seconda dei settori).

5. 5 EVOLUZIONE DEL DIRITTO COMUNITARIO 9) Il diritto comunitario asseconda tale processo mirato alla centralità del servizio e si pone in una moderna prospettiva intersettoriale: infatti, unifica in una sola direttiva (c.d. direttiva unificata) le 3 diverse direttive classiche vigenti (lavori, servizi e forniture) + adegua la direttiva settori speciali, creando un vero codice europeo degli appalti pubblici, largamente omogeneo, sul piano procedurale, per i diversi tipi di appalti pubblici 10) Le nuove direttive ora in fase di “conciliazione” dovrebbero essere approvate nei primi mesi del 2004 ed essere recepite dai 25 Stati entro 21 mesi (cioè entro la fine del 2005).

6. 6 EVOLUZIONE DEL DIRITTO COMUNITARIO 11) Le principali novità sostanziali per il comparto dei servizi : A) generalizzazione della previsione degli accordi-quadro (ora limitati ai c.d. settori speciali: D. 93/38 e Dlgs 158/95) B) generalizzazione del metodo dell’offerta economicamente più vantaggiosa C) introduzione delle aste elettroniche; D) rafforzamento degli aspetti sociali ed ambientali, anche quali criteri di aggiudicazione.

7. 7 EVOLUZIONE DEL DIRITTO COMUNITARIO Invariata resta la disciplina della concessione, che è prevista soltanto per le opere sopra soglia (6.242.000 di Euro). La Direttiva Unificata NON disciplina: 1) La concessione di lavori sopra e sotto la soglia UE nei settori speciali, e sotto la soglia UE in tutti i settorie NON disciplina 2) La concessione di servizi, sopra e sotto soglia ed in qualsivoglia settore (classico o speciale) che resta regolata (secondo la Comunicazione interpretativa della concessione nel diritto comunitario) dalle norme e dai principi dei Trattati e dai principi della giurisprudenza della Corte. All’interno di tali principi resta ferma la possibilità della disciplina nazionale e regionale in materia di concessione di servizi.

8. 8 FRANCIAPIANO OSPEDALIERO NAZIONALE Con decreto del Ministro della Salute, il 4 settembre 2003 è stato approvato il “Piano ospedaliero 2007”che prevede un budget pubblico di 6 MD di Euro in 5 anni(+30% sul livello attuale di fondi pubblici) per modernizzare le strutture ospedaliere, pubbliche e private.

9. 9 FRANCIAPIANO OSPEDALIERO FRANCESE Il piano poggia sull’idea di consentire il rinnovo degli ospedali non solo utilizzando le forme contrattuali tradizionali (appalto di esecuzione) ma anche mediante formule nuove quali il PPP, il promotore, le società miste, sia per la costruzione che per la gestione dei servizi nel tempo. Il finanziamento è ammesso in forma di leasing e/o di cessione a privati di diritti reali su immobili non direttamente correlati alla funzione sanitaria.

10. 10 FRANCIAPIANO OSPEDALIERO FRANCESE La realizzazione degli interventi e la loro gestione possono essere attribuiti ad uno o più soggetti, di diritto pubblico o privato, incaricati della progettazione, dell’attuazione, della manutenzione e della gestione dei servizi non propriamente sanitari. Gli interventi PPP (realizzativi e gestionali) sono attribuiti mediante gara ristretta con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Tra i criteri di attribuzione, può figurare anche la parte di opere e/o gestione di servizi affidate in subappalto a PMI ed artigiani. Negli interventi PPP devono essere chiaramente attribuiti i rischi in capo alle diverse parti contraenti.

11. 11 REGNO UNITOA) TUTTI I GRANDI INTERVENTI OSPEDALIERI SONO ATTUATI IN PFI/PPP IL PIU’ GRANDE INTERVENTO PFI/PPP 2003: OSPEDALE DI PORTSMOUTH di 1,5 MD di EuroIl contratto prevede lavori per 283 Ml. di Euro: il resto dell’importo è dato dalla gestione (facilities management e servizi non medicali) del complesso ospedaliero (1.200 letti) per 33 anni.La procedura di aggiudicazione è in uno stadio avanzato (aggiudicatario predesignato: CARILLON, 19° nelle classifiche europee di Le Moniteur con un fatturato globale di 3.762 Ml di Euro nel 2001).

12. 12 REGNO UNITOACCORDI QUADRO B) Tutti gli interventi non PFI superiori a 1,5 Ml di Euro e inclusi nel programma pubblico di edilizia sanitaria di ambito locale, dotato di budget di 30 Md di Euro, sono attuati con gli accordi quadro quinquennali.Sono stati selezionati con gara pubblica 12 Consorzi, che coprono tutte le specialità richieste per i diversi interventi: l’obiettivo è quello di ridurre i tempi realizzativi, di migliorare il rapporto qualità-prezzo e di facilitare le autorità sanitarie locali che potranno ora selezionare uno di questi Consorzi attraverso una procedura semplificata a chiamata diretta.

13. 13 REGNO UNITO Casi di studio: un ospedale in PFI/PPP Esaminiamo ora, con casi concreti di contratti di appalto di servizi e di opere, il Regno Unito, il Paese a più forte privatizzazione dei servizi della Pubblica Amministrazione (carceri, scuole, ospedali ecc.) ed esternalizzazione dei servizi delle imprese/società e dove il processo di concentrazione delle prestazioni richieste al contraente (global services) si abbina all’accorpamento dei contratti (es. affidamento ad unico contraente della gestione di tutti i servizi legati all’attività scolastica – salvo quelli didattici – delle scuole di uno o più Comuni ovvero di tutte le strutture sanitarie di una intera contea).

14. 14 CASI DI STUDIO INGLESI GLI OSPEDALI – ST. DAVID HOSPITAL – CARDIFF. U.K. Concessione dell’ospedale comunale da 150 posti letto ad IMPREGILO U.K. (filiale inglese specializzata nel PFI e gestrice di attività di Global Service) che prevede la progettazione, costruzione, manutenzione di immobili ed impianti e gestione di tutti i servizi non clinici per 30 anni. Messa a disposizione del concessionario delle aree dove sorgeva il vecchio ospedale da demolire (con vendite parziali delle stesse). Gara di appalto aprile ’98 (bando), maggio 2000 (stipula).

15. 15 CASI DI STUDIO INGLESI CRITERI DI VALUTAZIONE Prequalifica: Esperienza nella gestione di servizi ospedalieri. Capacità finanziaria. Valutazione offerta: Prezzo del servizio nel tempo. Rischi di gestione trasferiti. Garanzie di completamento dell’opera. Prezzo di vendita a terzi terreno vecchio ospedale . Struttura finanziaria:50 mil di Sterline, di cui il 35% di costo di costruzione.

16. 16 CASI DI STUDIO INGLESI STRUTTURA FINANZIARIA Investimento iniziale: 1)costo di costruzione 21 m £ 2) interessi 3 m £ 3) incassi per vendita terreni 6 m £ FINANZIAMENTO 1)prestiti commerciali 16 m £ 2) equity (10%) 2 m £

17. 17 CASI DI STUDIO INGLESI MECCANISMO DI PAGAMENTO 1) Canone mensile unico (quota ammortamento investimento, costi finanziari, costi di gestione, profitto) per 30 anni 2) Pagamento inizia alla consegna ospedale completamente funzionante (no hospital, no fee) 3) Penali: per non disponibilità parti dell’opera ovvero per non conformità agli standard di uno o più servizi. L’entità è rapportata alle aree ed al tempo di non disponibilità e/o non conformità allo standard. 4) Tipi di servizi a carico concessionari: tutti quelli non clinici; ogni 5 anni verifica di mercato per ogni servizio con possibilità di affidamenti a terzi se non coerente con i costi di mercato.

18. 18 DAI CASI DI STUDIO AL CASO INGLESE: OVVERO DAL PFI AL PPP 1) Perché nel tempo si passa dal PFI al PPP: per una migliore ripartizione dei rischi e per accentuare la logica del partenariato nel tempo tra P.A. e contraente. 2) L’obiettivo di fondo è migliorare laqualità del servizio nel tempo, riducendo i costi. 3) L’applicazione del PPP è pensata con riferimento al servizio ed attuata per settori con regolamentazioni tecniche ad hoc (capitolati e bandi tipo per carceri, per ospedali, per scuole, per strade, per centri sportivi ecc.).

19. 19 IL CASO INGLESE: DAL PFI AL PPP 4) Il PFI/PPP si concretizza sia in forma di concessione a gestione per l’utente (formula classica), sia di concessione (stradale) a pedaggio virtuale (formula DBFO – pagamento da parte dell’Ente) che di concessione per l’Ente (nuova formula) che come contratto di appalto complesso di servizi o di opere (a seconda che prevalga l’uno o l’altro) ovvero ancora come contratto misto tra questi (parte concessione di servizi per l’utente, parte concessione di opera per l’Ente, parte contratto di appalto di opera e parte contratto di appalto di servizi).

20. 20 IL CASO INGLESE: DAL PFI AL PPP 5) Il PFI/PPP prevede l’anticipazione dell’investimento da parte del privato rimborsato dal Committente a partire dalla consegna (di solito, per 10 annualità), spesso anche l’apporto di capitali di rischio, variabile da settore a settore, normalmente compreso tra il 10 ed il 30% del valore totale, relativamente ai soli servizi pagabili dall’utente (parcheggi, lavanderia, parte del catering ecc.). 6) La procedura: 1ª fase: pubblicità UE + gara ristretta (da 3 a 5 invitati); 2ª fase: preferred bidder; 3ª fase: messa a punto del contratto.

21. 21 PFI (1990 – 1995) PPP (dal 1995 a oggi) GLI INTERVENTI PPP NEL REGNO UNITO Pochi interventi Grandi difficoltà di avvio Grande incremento degli interventicon tendenza alla generalizzazione Circa 650 INTERVENTI (realizzati e in atto) CAPITALE PRIVATO INVESTITO (anticipazione e di rischio) più di 25 MD £ sterline, circa 43 Md. di Euro Il settore sanitario è secondo (dopo i trasporti) con più di 10 MD di Euro

22. 22 Aspetti positivi per la P.A. ASPETTI POSITIVI E NEGATIVI DEL PPP INGLESE 1) Programmazione interventi e stabilizzazione spesa pubblica negli anni 2) Costi e tempi di ultimazione delle opere e/o dei servizi certi (il PPP è a prezzo fisso e predefinito) 3) Garanzia di qualità nel tempo dei servizi 4) Stimolo all’innovazione ed alle soluzioni meno onerose nel tempo pur nella continuità del livello dello standard di servizio

23. 23 Aspetti problematici per P.A. ed imprese ASPETTI POSITIVI E NEGATIVI DEL PPP INGLESE 1) Tempi lunghi e alti costi di gara e di definizione contrattuale 2) Probabilità di dover ridefinire nel tempo le condizioni contrattuali per mantenere l’equilibrio contrattuale.

24. 24 INSEGNAMENTI PRATICI PER LE COOPERATIVE DALL’ESPERIENZA DEL REGNO UNITO 1) Necessità di vasti programmi di formazione al PPP (per funzionari delle P.A., delle Banche, delle società di gestione, ecc.). 2) Necessità di specializzare al PPP con apposite strutture tecniche interne sia le imprese di servizio che la P.A., come pure le banche ed i tecnici di progetto. 3) Necessità di creare in sede regionale una unità tecnica di finanza di progetto ed un osservatorio/banca dati sulle esperienze in essere in PPP aperto agli operatori.

25. 25 INSEGNAMENTI PRATICI PER LE COOPERATIVE DALL’ESPERIENZA DEL REGNO UNITO 4) Necessità di standardizzazione: dei capitolati tecnici settoriali degli atti della procedura e di contratto PPP