Rabat, 31 octobre 2012

1. Enjeux et difficultés de la rédaction des normes en France Appliquer les principes de la Better Regulation Rabat, 31 octobre 2012 Charles-Henri Montin, Senior Regulatory Expert, Ministère de l’économie et des finances, Paris http://smartregulation.net 1 C.H. Montin, Programme Maroc- U.E., Rabat, 30-31 octobre 2012

2. Points d’appui du présent diagnostic • Expérience du ‘praticien ’ • ENA, rédacteur dans plusieurs ministères émetteurs de normes et formateur en « rédaction de textes normatifs » dans l’administration (France) • Délégué à l‘OCDE et expert en « qualité réglementaire » (comité politique réglementaire) • L’apport du Mieux Légiférer, en France, à la Commission Européenne et à l’OCDE • Les « principes »: voir « Recommandation sur la politique réglementaire » de l’OCDE de 2012 • Et leur application à la France: http://montin.com/archive/documents/policy.pdf C.H. Montin, Programme Maroc- U.E., Rabat, 30-31 octobre 2012

3. Plan de la présentation • Quelques données sur la situation française • Le continuum depuis la formulation des politiques publiques jusqu’à la rédaction de normes: deux phases, un seul résultat • Standards communs aux deux phases • Aspects structurels (institutionnels) • La qualité par les normes (juridiques) • La qualité par les process • Construire les capacités C.H. Montin, Programme Maroc- U.E., Rabat, 30-31 octobre 2012

4. Trois ouvrages de base (France) C.H. Montin, Programme Maroc- U.E., Rabat, 30-31 octobre 2012

5. Le cycle politique publique/ droit (France) • Description complète sur: http://www.montin.com/documents/policy.pdf • Analyste critique sur: http://www.montin.com/documents/legistics.pdf • Rapport OCDE Mieux Légiférer en Europe: France C.H. Montin, Programme Maroc- U.E., Rabat, 30-31 octobre 2012

6. C.H. Montin, Programme Maroc- U.E., Rabat, 30-31 octobre 2012

7. Qu’entend-on par qualité de rédaction normative en France • La lutte contre « l’inflation normative » • Les circulaires sur la qualité du droit (2003, 2011) • Le rapport du C.E. 2006: « sécurité juridique et complexité du droit » • L’évolution de la réforme de l’Etat: • La RGPP couvre qualité des services (2007) • La réforme constitutionnelle 2008 (les RIAs) • La « modernisation de l’action publique » (2012) • La nouvelle politique territoriale (contre prolifération normative) C.H. Montin, Programme Maroc- U.E., Rabat, 30-31 octobre 2012

8. Les défis d’une rédaction de qualité • La politique est faite de compromis, la rédaction normative tolère mal l’ambigüité • Trois causes majeures de complexité: • compromis et des arbitrages • Superposition • Technicité • Ajouts pendant la procédure parlementaire • NPO les « alternatives »: les politiques ne requièrent pas toutes l’adoption de nouvelles normes C.H. Montin, Programme Maroc- U.E., Rabat, 30-31 octobre 2012

9. La qualité d’une politique publique • Les leçons tirées des principes de la Better Regulation • Une vision claire du but (politique) recherché, y compris les impacts attendus • Connaissance détaillée de la situation initiale («evidence base”) • Anticipation des problèmes d’adoption et de mise en œuvre • Bien distinguer les phases policy-making et rédaction de la norme • Un choix informé des instruments (pas toujours un nouveau texte) C.H. Montin, Programme Maroc- U.E., Rabat, 30-31 octobre 2012

10. Spécialiser les rédacteurs juridiques? Exemples • Au Royaume Uni, une fois la PP définie, le rédacteur contacte les juristes: • le “Bill team” dans le ministère pilote • Le comité du conseil des ministres • Le passage en Parlement • En France, le bureau rédige la norme • Instructions sur la procédure • Soutien technique en légistique et workflow Solon • Contrôle qualité juridique du Conseil d’Etat et SGG • Discussion parlementaire soutenue par les administrateurs C.H. Montin, Programme Maroc- U.E., Rabat, 30-31 octobre 2012

11. Bilan de la spécialisation • Nécessaire pour l’examen de la législation requise • La proposition est-elle conforme à la Constitution? • Quel est le contexte juridique, par exemple faut-il vraiment de nouvelles clauses légales • La norme proposée permettra-t-elle de mettre en œuvre la réforme? • Pourra-t-on vraiment faire respecter la réforme? • Facilite la cohérence juridique et la qualité formelle des textes • Mais l’expérience montre que les juristes ont leur propre vision du monde et qu’ils ont du mal à saisir toutes les dimensions des politiques publiques C.H. Montin, Programme Maroc- U.E., Rabat, 30-31 octobre 2012

12. Une solution pratique • Ne pas exagérer la dichotomie • Il faut connaître en détail le cadre juridique pour évaluer les conditions de la mise en œuvre d’une réforme et quelles garanties prendre • Il est nécessaire de comprendre le fond de la question pour rédiger un bon texte juridique • Solution pratique: donner aux rédacteurs des consignes précises et la formation nécessaire, et encadrer leur travail avec les logiciels appropriés C.H. Montin, Programme Maroc- U.E., Rabat, 30-31 octobre 2012

13. “Evidence base”: (bonne connaissance de la situation sur le terrain) Prise en compte le cas échéant des données scientifiques Evaluation objective des options et choix de l’instrument Bonne compréhension /soutien des parties prenantes Diffusion d’un plan détaillé de réformes Information publique sur l’arrière plan des réformes et des politiques publiques Consultation effective Rappel des critères de qualité communs aux deux phases C.H. Montin, Programme Maroc- U.E., Rabat, 30-31 octobre 2012

14. Assurance-qualité par les normes • Encadrer le processus de rédaction ? • Publier une législation définissant la procédure de rédaction normative et le style ? • Est-il nécessaire de se doter d’un loi sur l’interprétation des textes ? • Normes de rédaction et de style (manuels de légistique) C.H. Montin, Programme Maroc- U.E., Rabat, 30-31 octobre 2012

15. Assurance-qualité par les processus • Où faire porter l’effort de qualité • Une capacité réelle de recherche et d’analyse • Un processus standardisé de consultation • Des études d’impact standardisées et intégrées (y compris l’analyse coûts-avantages) • Un processus formel de mise au point, avec ou sans un contrôle ou vérification par un organe externe (oversight) • Ou se situe le rôle du Conseil d’Etat (France)? Voir rapport OCDE 2010 C.H. Montin, Programme Maroc- U.E., Rabat, 30-31 octobre 2012

16. Construire les capacités requises • Une approche pluridisciplinaire des compétences: • Managériales et économiques • Communication et négociation • Statistiques • Juridiques • Et un engagement de respecter une éthique professionnelle (implicite ou explicite) C.H. Montin, Programme Maroc- U.E., Rabat, 30-31 octobre 2012

17. La formation des rédacteurs juridiques • Insérer la formation dans le contexte des principes et de l’expérience comparative • Fonder la formation sur un manuel rédigé au niveau national • Employer des rédacteurs en fonctions plutôt que des universitaires (cf. ENA) • Privilégier les exercices sur cas réels et concrets illustrant: • Les différents types de textes (projets, amendements, etc.) • Les contextes (procédures parlementaires, interprétation contentieux, etc.) C.H. Montin, Programme Maroc- U.E., Rabat, 30-31 octobre 2012

18. Conclusions pratiques • Bien identifier les deux phases… • … mais bien les coordonner pour intégrer les compétences requises par chaque étape • Equilibrer qualité juridique et responsabilité économique • Faire le bilan des compétences techniques existantes et requises • Intégrer le processus qualité dans les structures C.H. Montin, Programme Maroc- U.E., Rabat, 30-31 octobre 2012

19. Pour poursuivre l’étude… • MENA OECD Governance Programme (pour les ressources) • Cette présentation est en ligne (avec hyperliens) sur: http://www.montin.com/documents/rabat2.pps • Contacter l’expert: • charles-henri.montin @ finances.gouv.fr C.H. Montin, Programme Maroc- U.E., Rabat, 30-31 octobre 2012