Concesión de Aeropuertos en el Perú : algunas lecciones aprendidas

1. Concesión de Aeropuertos en el Perú: algunas lecciones aprendidas Patricia Benavente Ministerio de Economía y Finanzas Lima-Perú Salvador de Bahía, Brasil, mayo 2010

2. Agenda • ¿Porqué se concesiona en el Perú? • Un poco de historia • Problemas regulatorios • Algunas soluciones • El rol del sector académico • Conclusiones

3. Contexto - Estabilidad Macroeconómica Perú continuará con buen índice de crecimiento en la región Sobresaliente crecimiento económico ProductoBrutoInterno (Variación % anual) Fuente: FMI, Latin Focus Consensus Forecasts Fuente: Banco Central de Reserva del Perú y MEF * Cifras estimadas por el MEF

4. Sin embargo… • El Perú enfrenta importante déficit de infraestructura (US$ 37,000 millones aprox.) • Altos costos logísticos (29% de las exportaciones), que afectan su competitividad (TLC´s EEUU, UE, Japón). • Según el Índice de Competitividad Global 2009-2010, el Perú se ubica en los siguientes puestos: • General: 78 • Calidad de Infraestructura: 97 • Calidad del transporte aéreo: 87 • Varios países de América Latina comparten una historia similar.

5. Un poco de historia en concesiones aeroportuarias • Hace más de 10 años que se concesiona en el Perú, pero su Ley de APP (Decreto Legislativo 1012), es apenas de 2008 (agosto). • 2001: Se concesiona el principal aeropuerto del Perú (AIJCH): • Típica concesión BOT, autosostenible, por 30 años. • 2006: Se concesiona 12 aeropuertos regionales, en paquete. • Concesión cofinanciada, por 25 años (Estado paga inversiones y parte de los costos de operación). • 2010: En proceso de concesionar 7 aeropuertos regionales en el Sur (segundo semestre). • Se acaba de aprobar el plan de promoción del Aeropuerto de Chinchero-Cuzco. • El resto de aeropuertos son administrados y operados por CORPAC (empresa pública)

6. El modelo institucional: roles diferenciados y evitar ser juez y parte MTC: Concedente Regulación sectorial: Licencias, autorizaciones, normatividad sobre seguridad, medio ambiente, expedientes técnicos y planes maestros de desarrollo aeroportuario. Representa al Estado en la suscripción del contrato de concesión. Proinversión: Licitante Diseña los contratos de concesión y lleva a cabo el proceso de licitación Regulación económica y supervisión contratos: Regulación de las tarifas y acceso, opina nuevas concesiones y renegociaciones OSITRAN: Regulador Opina, supervisa cumplimiento de los contratos de concesión y regula mercados no competitivos. Sectores MTC Identificación Proyectos MEF Protege equilibrio Fiscal PROINVERSIÓN Promoción OSITRAN Regulación Supervisión contrato

7. El Modelo Regulatorio • Sector-MTC: Determina objetivos y expedientes técnicos que son incorporados a procesos de promoción; alineados a planes de desarrollo en política sectorial (no al corto plazo) • Promotor: Los objetivos del Estado NO se agotan el día de la firma! • Regulador: Balancear el interés de promover la mayor cobertura-calidad de infraestructura, la sostenibilidad de la oferta con el interés de promover la eficiencia y la equidad. Opina antes de la firma y en las Renegociaciones. • Min. Economía: Debe medir impacto fiscal, la sostenibilidad de la deuda pública, protege estructura inicial de asignación de riesgos, determina nivel de cofinanciamiento y otorgamiento de garantías no financieras.

8. El Modelo Regulatorio • Ley de APP´s – Principios para todas entidades públicas participantes: • Valor por dinero • Transparencia • Competencia • Asignación adecuada de riesgos • Responsabilidad Presupuestal • Son aplicables en diseño, promoción, supervisión-regulación y eventual renegociación de la APP. • Hay experiencia en concesiones, falta desarrollar institucionalidad en la aplicación de esos principios (lineamientos, fortalecer capacidades públicas) • Para que funcione, quien concede, quien promociona y quien supervisa y regula, no debería ser la misma entidad – Incentivos! (aunque la autonomía real es más importante que la formal).

9. El actor olvidado • LOS USUARIOS… • No son parte en los contratos, pero es necesaria su opinión antes y después de la firma del contrato. • ANTES: El órgano de promoción debe contemplar sus aportes (planes de desarrollo comercial, tarifas, accesos a la infraestructura y servicios) • DESPUES: El Órgano Regulador debe incluirlos en el proceso regulatorio y en los de renegociación de los contratos.

10. …pero ya no… • Aporte de Organismos Reguladores a institucionalizar participación de usuarios: • En fijación de tarifas: La Ley obliga realizar Audiencias Públicas (Regulador sustenta tarifas, responde cuestionamientos, incorpora aportes). • En ejecución de los contratos: Directorios de Reguladores deben contar con opiniones de Consejos consultivos de usuarios (opinan: tarifas, acceso a Facilidades Esenciales, regulaciones económicas, renegociaciones de contratos).

11. Problemas regulatorios: diseño de la concesión • Bajo número de postores: poca competencia. • Factor de competencia AIJCH: • Mayor pago al Estado: 46.511% de los ingresos son pagados al Estado trimestralmente – todos los ingresos del concesionario están gravados. • Inversiones obligatorias AIJCH: • No sujetas a ocurrencia de triggers. Ejemplo, segunda pista de aterrizaje, número de puentes de abordaje, de counters. • Antes: Se privilegiaba obra y el equipamiento. Hoy: debe privilegiarse obtención de nivel de calidad de servicio. • Adquisición de equipos: Introducir mecanismos competitivos de compra.

12. Los problema regulatorios: conflictos por tarifas AIJCH • Regulador: Fija Tarifas en base a costos asociados a producción de los servicios. Determina Factor de Productividad (RPI-X), que calcula la productividad del Concesionario, por lo que los ingresos del Estado quedan fuera del cálculo. • RPI-X para: Tarifa Unica por Uso de Aeropuertos, uso de instalaciones para carga aérea, Puentes de Abordaje, Aterrizaje/Despegue, Estacionamiento aeronaves. • Tasa de Retorno: Para fijar cargos de acceso que pagarán usuarios por uso de Facilidades Esenciales (infraestructura e instalaciones). • Muy importante: Tarifas fijadas por órgano INDEPENDIENTE del sectorial, en base normativa regulatoria y con participación de usuarios, NO vía renegociación de contratos.

13. Conflictos por tarifas AIJCH • La Ley 27838: determinó que tarifas se impugnan en vía administrativa y luego la judicial (2 proceso judicializados pendientes). • Ley de APP (DL 1012): No podrán ser materia de arbitraje, las decisiones de los organismos reguladores, u otras entidades que se dicten en ejecución de sus competencias administrativas atribuidas por norma expresa, cuya vía de reclamo es la vía administrativa. • Proceso regulatorio muy participativo e inclusivo (audiencias públicas, participación de usuarios), otorgan credibilidad a los procesos.

14. Problemas regulatorios: renegociaciones • AIJCH : Aeropuerto principal • Adenda 1 : 06 de abril de 2001 • Adenda 2 : 25 de julio de 2001 • Adenda 3 : 30 de setiembre de 2002 • Adenda 4 : 30 de junio de 2003 • Solicitud 5: 2008 (más de 100 cambios), no aprobado hasta hoy. • Aeropuertos Regionales: • 5 renegociaciones en 3 años (2006-2009) • También el Estado promueve renegociaciones…¿? • Inclusión en reglamento de Ley APP: Cuando concesionario pide adelantar obras…

15. Criterios de opinión en renegociaciones: • La Ley de Concesiones: • Respetar naturaleza del contrato la concesión; y • Condiciones económicas y técnicas contractualmente convenidas; • Equilibrio financiero para ambas partes • Opiniones Técnicas: Algunos Criterios de OSITRAN • Concordancia con el Marco Regulatorio Vigente (Reglamentos: Tarifas, Acceso a Facilidades Esenciales, Infracciones y Sanciones) • Respeto de las condiciones iniciales con las que se suscribió el Contrato (se trata de mejorar el contrato, no de cambiarlo) • Garantizar el equilibrio económico financiero del Contrato. • Reducir los costo de transacción • Eliminar la posibilidad de comportamiento oportunista • Impacto en la Competencia Y hoy, los principios de Ley de APP!

16. Algunas medidas • La nueva Ley de APP (2008) ha limitado las renegociaciones; • Luego de 3 años de la firma de contratos (salvo: necesidades operativas • Requiere opinión del Organismo Regulador; del Min. De Economía y Finanzas (si se altera cofinanciamiento-garantías otorgadas). • Si modificación involucra monto adicional de pago estatal mayor a 15% de costo total del proyecto, Sector debe evaluar si realiza nuevo proceso. • La opinión del Regulador es obligatoria pero no vinculante. • Falta: Crear criterios de aplicación de principios de Ley APP en este caso; llevar a cabo audiencias públicas.

17. Rol de otros sectores el proceso de concesiones Sector académico, importantes avances avances: • 4 Universidades ofrecen maestrías en Regulación de los servicios públicos. • Diplomados en concesiones. • Investigación académica en concesiones y Regulación. Sector Judicial, por trabajar: • Falta que jueces conozcan las materias de concesiones y regulación para que emitan fallos técnicamente sustentados. Sociedad civil: • Falta mayor legitimidad social y de la opinión pública. • El éxito de las concesiones no sólo depende del Estado sino de la propia sociedad.

18. Conclusiones: a manera de lecciones aprendidas • Modelo institucional con roles diferenciados, que el Estado no sea juez y parte. • Se requiere un Regulador independiente, creado antes de los procesos de aprobación de la APP; que incorpore usuarios en proceso regulatorio. • Privilegiar nivel de calidad de servicio que se quiere alcanzar – infraestructura y equipos son medios, no fines. • Estrecha coordinación entre actores del proceso de APP y amplia transparencia en los procesos, opiniones vinculantes, responsabilidades funcionales. • Crear lineamientos e institucionalizar principios de nueva Ley APP. • Equipos humanos con línea de carrera y remuneraciones competitivas. • Mayor autonomía del Regulador, que pueda limitar incentivos de renegociación de contratos; fijar técnicamente tarifas, brindar experiencia en nuevos procesos de APP. • Involucrar más al sector académico y sociedad civil.