ENTI PUBBLICI NON ECONOMICI

1. ENTI PUBBLICI NON ECONOMICI Prof. Andrea Mignone (Università degli Studi di Genova) Storia della Pubblica Amministrazione II Anno Accademico 2008/2009

2. 1a. Introduzione Insieme variegato di organizzazioni, strumentali rispetto alla burocrazia (ministeriale, regionale, locale), con modelli organizzativi più flessibili e competenze più specialistiche. Nel tempo diverse configurazioni: • “aziende autonome” (primo Novecento) • “amministrazioni parallele” (anni Trenta) • “parastato” (anni Sessanta-Settanta) • “settore pubblico allargato” (anni Novanta)

3. 1b. Introduzione Questa varietà genera questioni sulla figura e sulle possibili classificazioni. Alcuni punti fermi: • Origine in un provvedimento legislativo che disciplini struttura e funzioni; • Istituzione ad opera di un soggetto pubblico; • Nomina degli organi direttivi, in tutto o in parte, di competenza dello Stato; • Esistenza di controlli e finanziamenti pubblici; • Conferimento di poteri autoritativi.

4. 1c. Introduzione Enti pubblici non economici intesi come le strutture delegate dallo Stato a gestire specifici servizi oppure a tutelare interessi pubblici al di fuori di qualsiasi finalità di lucro. Agiscono come strumenti di diritto pubblico, sono sottoposti al controllo del governo e della Corte dei Conti, sono regolati dal medesimo regime giuridico che disciplina l’amministrazione dalla quale sono stati originati. Rispondono a finalità di “sottogoverno” oppure di funzionalità della PA?

5. 2a. Origini e sviluppo Gli enti furono inizialmente previsti nei settori delle opere pubbliche e dei trasporti; ad alcuni furono riconosciute finalità di pubblico interesse (opere pie, camere di commercio, casse di risparmio) e definiti “corpi morali legalmente riconosciuti”. Nel periodo giolittiano la prima azienda autonoma di stato (Ferrovie, 1905) ed il primo ente pubblico (INA, primo ente “a struttura istituzionale” 1912)

6. 2b. Origini e sviluppo Fu soprattutto durante il fascismo che l’amministrazione per enti ebbe un grande sviluppo, per la promozione di infrastrutture, per l’intermediazione finanziaria, nei settori mutualistici: 352 enti tra 1919 e 1943. Consorzio credito opere pubbliche (1919) Istituto credito imprese pubblica utilità (1924) Istituto credito navale (1928) IMI (1931) IRI (1933) Istituto nazionale fascista previdenza sociale (1933) Ente risi (1931) Ente nazionale moda (1935); ecc. ecc.

7. 2c. Origini e sviluppo Nel secondo dopoguerra il fenomeno non si arresta: vennero istituite 150 nuove strutture, tra cui la Cassa per il Mezzogiorno (1950) ed il Ministero Partecipazioni statali (1956). Soprattutto saranno costituite ENI (1953) ed ENEL (1962). La prima legge di riforma del settore è del 1956, che però non sfoltì il numero degli enti. Un parziale successo si ebbe con la riforma del parastato (1975). La legge 142 del 1990 propose le società per azioni come modalità di gestione dei servizi pubblici locali. Due anni dopo Iri, Eni, Enel, Ina furono convertiti in spa per essere poi privatizzati. Seguono numerose dismissioni.

8. 2d. Origini e sviluppo Nel 1993 la legge 537 ha dato il via ad un secondo ciclo di dismissioni e la legge 474 del 1994 ha disciplinato la vendita di altre organizzazioni pubbliche (IMI, Credito Italiano, Banca Commerciale Italiana, INA) Poste e Telecom sono diventate SpA Le “privatizzazioni” hanno però riguardato soprattutto gli enti pubblici economici; oggi si contano ancora 160 enti pubblici non economici

9. 3a. La struttura organizzativa Si possono raggruppare gli enti pubblici non economici in due categorie: • Enti a struttura associativa • Enti a struttura istituzionale Elementi discriminanti sono le modalità di promozione dell’ente (dal basso o dall’alto) e la natura della nomina dei vertici (interna od esterna).

10. 3b. La struttura organizzativa Il modello associativo, o “paritario”, prevede una assemblea che riunisce tutti i soggetti (pubblici e privati) rappresentati dall’ente, elegge il presidente (c.d. “nomina-investitura”) e parte del CdA, controlla l’attività dell’ente stesso. Esempi: ACI, CRI, CONI, SIAE Il modello gerarchico-istituzionale prevede l’istituzione diretta da parte dello stato e la linea della rappresentanza scende dall’alto verso il basso (nomina esterna, o c.d. “nomina-scelta”). L’esercizio di funzioni pubbliche risulta prevalente. Esempi: enti previdenziali e di ricerca

11. 4a. Le funzioni Sulla base delle attività effettivamente svolte si individuano tre gruppi di funzioni prevalenti: • Erogazione di servizi (INPS e INAIL, tra gli altri) • Promozionali (attività di ricerca – CNR, ISS, ENEA, INEA, ISTAT, ASI- o sportive – CONI- o di sviluppo commerciale –ICE-) • Regolative (ACI, SIAE)

12. 4b. Le funzioni Secondo la legge 70/1975 ed il d. lgs. 165/2001 erano individuate 7 categorie di enti: • Di forme obbligatorie di previdenza ed assistenza • Di assistenza generica • Di promozione economica • Preposti a settori di pubblico interesse • Preposti ad attività sportive, turistiche e del tempo libero • Scientifici, di ricerca e sperimentazione • Culturali e di promozione artistica

13. 5a. Il personale Il personale a tempo indeterminato è di oltre 60.000 unità (dati 2003) Primo è l’INPS con circa 32000 dipendenti, seguito dall’INAIL con 11600. Larga prevalenza di dipendenti a tempo pieno (95,4%) Amministrazioni in genere poco flessibili; pochi contratti atipici (soprattutto riguardanti personale femminile) Quasi il 72% dei dipendenti è collocato nell’area C (di questi il 55% sono donne)

14. 5b. Il personale Le donne sono il 52,1% del totale dei dipendenti Ma le donne dirigenti sono il 13,6% (I livello) ed il 25,1% (II livello) L’età media è abbastanza alta, attorno ai 46/50 anni. I dipendenti provengono prevalentemente dalle regioni settentrionali (54%) Nel 65% degli enti al 2001 non era stato istituito alcun ufficio gestione risorse umane Buon dinamismo nelle progressioni orizzontali, sia per riorganizzazione del lavoro (66,7%) sia per riconoscimento nuovi ruoli professionali (58,3%) Nel 55,6% degli enti sono stati istituiti i nuclei di valutazione

15. 6a. I processi decisionali Processi decisionali diversi a seconda degli enti Case studies: Svolgimento controlli anti-doping da parte del CONI: sequenze decisionali modellate da logica gerarchica-formale orientate al controllo ed alla sanzione Erogazione pensioni da parte dell’Inps: distribuzione di benefici e servizi ai cittadini; ispirata a criteri di qualità del servizio e di soddisfazione di un diritto esercitato dall’utente

16. 6a. I processi decisionali Nel primo caso rimane un processo molto formale, gerarchico e legale-burocratico (talora con sovrapposizioni tra Coni e Ministero della salute) Nel secondo caso dagli anni Novanta è stato adottato un modello di tipo divisionale organizzato per processi. I valori orientativi del processo – nell’ambito del modello NPM – erano quelli del riferimento al cliente, dell’integrazione di sistema, della responsabilità e della competenza. Tre percorsi: decentramento, ristrutturazione della divisione del lavoro, attenzione alla qualità