O Papel da Controladoria na Governança do Setor Público.

1. Conselho Federal de Contabilidade O Papel da Controladoria na Governança do Setor Público. Novembro 2008

2. PAINELISTA Prof. José Francisco Ribeiro Filho NOVEMBRO 2008

3. Sumário de Abordagens dos Seminários sobre as Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público – NBCASP/CFC e Convergência com as Normas Internacionais de Contabilidade para o Setor Público – IPSAS/IFACReflexões no âmbito do GECONE/UFPE – Grupo de Estudos e Pesquisas em Controladoria do Nordeste Conselheira (CFC) Contadora Verônica Souto Maior Contador Lino Martins da Silva - Representante do Setor Público no Comitê de Convergência Brasil Contador José Francisco Ribeiro Filho – Coordenador do GTCP Contador Paulo Henrique Feijó (STN) Contador Valmor Slomski (USP) Contador Victor Branco de Holanda (MF/SE) Contador Laércio Mendes Vieira (TCU) NOVEMBRO 2008

4. CONTROLADORIA – CONTABILIDADE – GOVERNANÇA – CONTROLE INTERNO GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO PAPEL DA CONTROLADORIA: “MELHORAR A QUALIDADE DO GASTO PÚBLICO ” SISTEMA DE CONTROLE INTERNO NBCASP – NORMAS BRASILEIRAS DE CONTABILIDADE APLICADAS AO SETOR PÚBLICO

5. Controladoria Governamental • Prospectiva – voltada à mensuração do resultado da entidade; áreas; unidades organizacionais; programas; projetos; atividades; produto; serviço; • De apoio gerencial – define métricas dos sistemas de informações gerenciais; sistemas de apoio à decisão; e sistemas de informações de custos. • Voltada à Eficiência e Eficácia dos processos gerenciais; • Atua em consonância com os gestores, produzindo cenários decisórios que redundem em resultados operacionais sempre melhores; • Estabelece o mapa de indicadores, que seja mais adequado às características operacionais da entidade.

6. Abordagem sistêmica para o Controle Controle Interno Controladoria Corregedoria Auditoria Interna Ouvidoria Procuradorias Servidores (COSO) Controle Externo Controle Social

7. PROCESSO DE ELABORAÇÃO DAS NORMAS BRASILEIRAS DE CONTABILIDADE APLICADAS AO SETOR PÚBLICO (objetivos, premissas, metodologia) Estrutura das NBCASP: NBC T 16.1 – Conceituação, Objeto e Campo de Aplicação NBC T 16.2 – Patrimônio e Sistemas Contábeis NBC T 16.3 – Planejamento e seus Instrumentos sob o Enfoque Contábil NBC T 16.4 – Transações no Setor Público NBC T 16.5 – Registro Contábil NBC T 16.6 – Demonstrações Contábeis NBC T 16.7 – Consolidação das Demonstrações Contábeis NBC T 16.8 – Controle Interno NBC T 16.9 – Depreciação, Amortização e Exaustão NBC T 16.10 – Avaliação e Mensuração de Ativos e Passivos em Entidades do Setor Público

8. PROCESSO DE ELABORAÇÃO DAS NORMAS BRASILEIRAS DE CONTABILIDADE APLICADAS AO SETOR PÚBLICO (objetivos, premissas, metodologia) • Premissas: • Tratamento científico aos fenômenos e transações do Setor Público; • Aplicação integral dos Princípios Fundamentais de Contabilidade ao Setor Público; • Diferenciação entre Ciência Social Aplicada e legislação; • Integração entre fenômenos orçamentários, financeiros, patrimoniais, econômicos e fiscais; • Harmonização e uniformização consensual dos princípios contábeis e das boas práticas governamentais pelos entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).

9. PROCESSO DE ELABORAÇÃO DAS NORMAS BRASILEIRAS DE CONTABILIDADE APLICADAS AO SETOR PÚBLICO (objetivos, premissas, metodologia) • Premissas(continuação): • Construção coletiva, democrática, participativa e regionalizada com a classe contábil e suas representações; • Valorização do Profissional da Contabilidade e das suas representações, no plano individual e coletivo; • Que os aplicativos (sistemas informatizados) são ferramentas que contribuem para o aperfeiçoamento da contabilidade, do controle e da gestão pública, mas não se confundem com a Contabilidade; • Integração com os órgãos governamentais, especialmente a STN e Tribunais de Contas; • Alinhamento e convergência das Normas Brasileiras às Internacionais.

10. PROCESSO DE ELABORAÇÃO DAS NORMAS BRASILEIRAS DE CONTABILIDADE APLICADAS AO SETOR PÚBLICO (objetivos, premissas, metodologia) • Metodologia: Com o intuito de produzir um conjunto de normas que propicie impactos positivos na transparência e, especialmente, no controle social, foram consideradas as seguintes diretrizes: • o acúmulo histórico da prática contábil na área pública; • as pesquisas desenvolvidas (âmbito nacional e internacional); • a legislação aplicável no Brasil; • as Normas Brasileiras de Contabilidade já existentes; e • o alinhamento às Normas da IFAC – International Federation of Accountants (IPSAS).

11. PROCESSO DE ELABORAÇÃO DAS NORMAS BRASILEIRAS DE CONTABILIDADE APLICADAS AO SETOR PÚBLICO (objetivos, premissas, metodologia) Metodologia(continuação): O processo de construção dessas Normas foi realizado a partir do envolvimento e colaboração de Contadores com notória especialização e destacada atuação prática e acadêmica, designados pelo CFCpara RELATORES e REVISORES das Normas elaboradas.

12. GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO – International Federation of Accountants (IFAC) Governança no Setor Público (Governance in the Public Sector - Study 13 IFAC, 2001): Control (controle) - Risk Management (gestão de risco); Internal Audit (auditoria interna); Audit Committees (comitês de auditoria); Internal Control (controle interno); Budgeting, Financial Management and Staff Training (orçamento, gestão financeira e capacitação de pessoal; External Reporting (transparência) - Annual Reporting (demonstrações contábeis); Use of Appropriate Accounting Standards (utilização de normas contábeis adequadas); Performance Measures (mensuração da performance); External Audit (auditoria externa).

13. CONCEITO DE GOVERNANÇA – Study 13 IFAC The Report of the Committee on the Financial Aspects of Corporate Governance (the Cadbury report) - Define governança corporativa como "o sistema pelo qual as organizações são dirigidas e controladas“; Os três princípios fundamentais da governança corporativa como: • abertura(openness); • integridade(integrity); e • responsabilização(accountability).

14. FUNDAMENTOS TEÓRICOS – Foco no Comportamento Ético O Relatório Nolan (UK,1995) citado no Study 13 da IFAC Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective identificou e definiu sete princípios gerais de conduta que devem sustentar a vida pública e recomenda que todas as entidades do setor público devem elaborar códigos de conduta que incorporem estes princípios. Os “sete princípios da vida pública" são: • altruísmo(selflessness); • integridade(integrity); • objetividade(objectivity); • responsabilização(accountability); • abertura(openness); • honestidade(honesty); e • liderança(leadership).

15. Base Conceitual para Receitas e Despesas – Manuais da Receita e da Despesas – STN/2008 – Reflexos Contábeis RECEITA SOB O ENFOQUE PATRIMONIAL - De acordo com a Resolução do Conselho Federal de Contabilidade nº 1.121, de 28 de março de 2008, que dispõe sobre a estrutura conceitual para a elaboração e apresentação das demonstrações contábeis, receitas são aumentos nos benefícios econômicos durante o período contábil sob a forma de entrada de recursos ou aumento de ativos ou diminuição de passivos, que resultem em aumento do patrimônio líquido e que não sejam provenientes de aporte dos proprietários da entidade. Segundo os princípios contábeis, a receita deve ser registrada no momento da ocorrência do seu fato gerador, independentemente de recebimento. RECEITA SOB O ENFOQUE ORÇAMENTÁRIO - receita, pelo enfoque orçamentário, são todos os ingressos disponíveis para cobertura das despesas orçamentárias e operações que, mesmo não havendo ingresso de recursos, financiam despesas orçamentárias.

16. Base Conceitual para Receitas e Despesas – Manuais da Receita e da Despesas – STN/2008 – Reflexos Contábeis DESPESA SOB O ENFOQUE PATRIMONIAL - De acordo com a Resolução do Conselho Federal de Contabilidade nº 1.121, de 28 de março de 2008, que dispõe sobre a estrutura conceitual para a elaboração e apresentação das demonstrações contábeis, as despesas são decréscimos nos benefícios econômicos durante o período contábil sob a forma de saída de recursos ou redução de ativos ou incremento em passivos, que resultem em decréscimo do patrimônio líquido e que não sejam provenientes de distribuição aos proprietários da entidade. DESPESA SOB O ENFOQUE ORÇAMENTÁRIO - Despesa/Dispêndio orçamentário é fluxo que deriva da utilização de crédito consignado no orçamento da entidade, podendo ou não diminuir a situação líquida patrimonial.

17. UMA VISÃO DA CONTROLE “À Controladoria não compete o comando do navio, pois esta tarefa é do primeiro executivo; representa, entretanto, o navegador, que cuida dos mapas de navegação. É sua finalidade manter informado o comandante quanto à distância percorrida, ao local em que se encontra, e à velocidade da embarcação, à resistência encontrada, aos desvios da rota, aos [rochedos] perigosos e aos caminhos traçados nos mapas, para que o navio chegue ao destino.” Heckert e Wilson Heckert e Wilson, “Business Budgeting and Control” (Ronald Press. New York, 1955)

18. A CONTROLADORIA E A AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO INDICADOR OU MEDIDA PADRÃO DO DESEMPENHO DESEMPENHO REAL COMPARAÇÃO E AVALIAÇÃO

19. A CONTROLADORIA E A INSTITUCIONALIZAÇÃO DO CONTROLE INTERNO Os Componentesdo Controle Interno: The Committe of Sponsoring Organizations of Treadway Commission (Comitê das Organizações Patrocinadoras) Modelo COSO

20. Instituto Americano de Contadores Públicos Certificados (AICPA) Associação Americana de Contadores (AAA) Executivos Financeiros Internacionais (FEI) Instituto dos Auditores Internos (IIA) Instituto dos Contadores Gerenciais (IMA) ENTIDADES PATROCINADORAS (COSO)

21. CONTROLE INTERNO • É um processo integrado efetuado pela direção e corpo de funcionários, e é estruturado para enfrentar os riscos e fornecer razoável segurança de que na consecução da missão da entidade os seguintes objetivos gerais serão alcançados: • execução ordenada, ética, econômica eficiente e • eficaz das operações; • cumprimento das obrigações de accountability; • cumprimento das leis e regulamentos aplicáveis; • salvaguarda dos recursos para evitar perdas, mau • uso e danos.

22. CONTROLE INTERNO O que é O que não é • Um fim em si mesmo • Conjunto de manuais de procedimentos, ou Um setor específico • Conjunto de atividades exercido por pessoas, em cada um dos níveis de uma organização

23. PERSPECTIVA CONCEITUAL PARA O CONTROLE COSO II 2004 COSO I 1992 Ambiente de Controle Componentes do gerenciamento de risco Avaliação de Riscos Atividades de Controle Informação e Comunicação Monitoramento

24. Comparativo entre os Componentes dos Modelos COSO COSO I COSO II CONTROLE INTERNO GERENCIAMENTO DERISCO Ambiente de controle Ambiente interno Fixação de objetivos Identificação de eventos Avaliação de riscos Avaliação de riscos Resposta ao risco Atividades de controle Atividades de controle Informação & comunicação Informação & Comunicação Monitoramento Monitoramento

25. COMPONENTE 1 Ambiente Interno Estrutura os demais componentes do controle interno e está ligado a diversos fatores: • integridade, valores éticos e competência dos funcionários da entidade; • filosofia e estilo gerenciais; • forma como a gerência atribui autoridade e responsabilidade e organiza e desenvolve seu pessoal; • comprometimento da direção da entidade.

26. COMPONENTE 1 Ambiente Interno É efetivo quando as pessoas da organização: • conhecem claramente suas atribuições; • sabem os limites de suas autoridades; • têm consciência, competência, e comprometimento de FAZER o que é CERTO da MANEIRA CERTA.

27. COMPONENTE 2 Fixação de Objetivos A fixação de objetivos é pré-condição para: • definir um sistema de controle interno; • identificar, avaliar e responder ao risco. ESTRATÉGICOS - metas de alto nível, alinhadas com a missão/visão da organização Operacionais CORRELATOS Comunicação Conformidade

28. COMPONENTE 3 IDENTIFICAÇÃO DE EVENTOS Incidentes ou ocorrências, internas ou externas, que podem afetar a implementação da estratégia ou a realização de objetivos. Eventos Negativos (Riscos) Positivos (Oportunidades)

29. COMPONENTE 4 Avaliação de Risco É a identificação e análise dos riscos relevantes para o alcance dos objetivos e metas da entidade, com vistas a dar a resposta apropriada. Atividade contínua e interativa em toda a entidade.

30. COMPONENTE 4 Avaliação de Risco MENSURAÇÃO DO RISCO • estimativa da importância do risco; • avaliação da probabilidade de ocorrência do risco; • avaliação da tolerância da organização ao risco.

31. COMPONENTE 5 Resposta ao Risco Evitar: suspensão das atividades Reduzir: adoção de procedimentos de controle para minimizar a probalidade e/ou o impacto do risco. Compartilhar: redução da probabilidade ou do impacto: terceirização de atividades, contratação de seguros, etc. Aceitar: não adotar medidas mitigadoras

32. COMPONENTE 5 Resposta ao Risco Alto Impacto / Baixa Probabilidade • Compartilhar Alto Impacto / Alta Probabilidade • Evitar • Compatilhar • Reduzir impacto Baixo Impacto / Baixa Probabilidade • Assumir Baixo Impacto / Alta Probabilidade • Reduzir probabilidade Fonte: INTOSAI

33. COMPONENTE 6 Atividades de controle São as políticas e procedimentos que contribuem para assegurar se:  os objetivos estão sendo alcançados; as diretrizes administrativas estão sendo cumpridas; e estão sendo realizadas as ações necessárias para gerenciar os riscos com vistas à consecução dos objetvos da entidade.

34. COMPONENTE 6 Atividades de controle • Limites de alçada (prevenção); • Autorização prévia (prevenção); • Conciliação (detecção); • Revisão de desempenho (detecção); • Segurança física (prevenção e detecção); • Segregação de funções (prevenção); • Sistemas informatizados – TI (prevenção e detecção); • Normatização interna (prevenção).

35. COMPONENTE 6 Atividades de controle A efetividade depende: da relação direta com os objetivos da entidade; • da adequação (controle correto, no local correto e proporcional ao risco envolvido); • do exercício permanente; • de um custo adequado.

36. COMPONENTE 7 Informação e Comunicação Identificação e comunicação oportuna das informações permite: • cumprimento das responsabilidades; • tomada de decisões tempestivas; • o melhor aproveitamento de recursos; • ganhos operacionais. • As informações devem ser coletadas e comunicadas de forma coerente e tempestiva.

37. COMPONENTE 7 Informação e Comunicação A comunicação interna deve: • transmitir com eficácia os objetivos da entidade; • aumentar a consciência sobre a importância e a relevância do Controle Interno eficaz; • comunicar a tolerância e a margem de risco da entidade; • fazer com que os funcionários estejam conscientes do seu papel e de suas responsabilidades • fazer com que os funcionários saibam de que forma as suas atividades relacionam-se com o trabalho dos demais

38. COMPONENTE 7 Informação e Comunicação Uma boa informação e comunicação possibilita: • decisão tempestiva; • melhoria de performance; • identificação de práticas faudulentas; • identificação de riscos. As informações devem ser coletadas e comunicadas de forma coerente e tempestiva.

39. COMPONENTE 7 Informação e Comunicação TODOS os níveis de uma organização devem receber informações, para identificar, avaliar e responder a riscos.

40. COMPONENTE 8 Monitoramento Objetiva verificar se os Controles Internos são: - 8 componentes presentes e funcionando como planejado. alcance dos objetivos operacionais; informações dos relatórios e sistemas corporativos confiáveis; cumprimento de leis, normas e regulamentos. Adequados Eficientes

41. COMPONENTE 8 Monitoramento O escopo e a freqüência das avaliações dependerão de uma avaliação dos riscos e da efetividade dos procedimentos de controle.

42. RELAÇÃO COSO X SETOR PÚBLICO

43. Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) Organismo filiado à ONU, com sede em Viena, Áustria, conta com aproximadamente 190 membros. Finalidade: fomentar intercâmbios de ideais e experiências entre as instituições superiores de controle das finanças públicas.

44. Comitês Técnicos - tratam de assuntos comuns, de interesse de todos os seus membros. Comitê de Normas de Controle Interno 1992 - Elaboração das diretrizes para as normas de controle interno. 2001 - Decide-se atualizar as diretrizes considerando o trabalho do COSO 2007 - Informações sobre gerenciamento de Risco

45. Convergência e a Questão da Institucionalização: O Desafio do Pertencimento Teoria Institucional – Visão proposta por Burns e Scapens: Os elementos (artefatos) gerenciais devem fazer parte de hábitos e rotinas insitucionais.

46. Normas de Conduta e Institucionalização (Modelo Proposto por E. Aronson – The Social Animal NY, 1984 – Citado por Eduardo Giannetti) Submissão – a adesão à norma ou procedimento ocorre por força de temor e ameaça de punição externa; Identificação – a adesão à norma ou procedimento ocorre pelo exemplo e pelo desejo de conquistar ou manter a boa opinião dos demais; Internalização – decisão de acatar a norma ou procedimento com base em uma reflexão ética. Constitui uma vitória dos interesses institucionais sobre os interesses individuais ou operacionais.

47. A NOSSA HERANÇA É TRABALHO “Portanto, meus amados irmãos, sede firmes e constantes, sempre abundantes na obra do Senhor, sabendo que o vosso trabalho não é vão no Senhor.” I Coríntios 15.58

48. Conselho Federal de Contabilidade NOVEMBRO 2008