Diplomado de Derecho Administrativo Módulo I Sesión 2

1. Diplomado de Derecho AdministrativoMódulo ISesión 2 La Función Administrativa FRANCISCO BLANCO MOLERO

2. Para que el Estado pueda cumplir eficazmente sus fines esenciales de lograr el bienestar de la colectividad, es precisa e indispensable la acción dinámica y permanente de un conjunto de entidades con múltiples acciones, adecuada y técnicamente coordinadas entre sí. • Este complejo se denomina en términos generales “Administración Pública”, identificada dentro del sistema constitucional con el Poder Ejecutivo, que comprende al gobierno nacional y a la administración.

3. Las Funciones del Estado y la Separación de Poderes • La concepción doctrinal de la separación de los poderes reconoce, en general, su origen en Francia, a raíz de la aparición de la obra de Montesquieu titulada El espíritu de las leyes, que fue publicada en el año 1748. • Constituye un alegato contra la concentración del poder a favor de los derechos individuales, hallándose orientada, fundamentalmente, a la separación entre los órganos Ejecutivo y Legislativo.

4. Las Funciones del Estado y la Separación de Poderes • Parte del reconocimiento de que todo órgano que ejerce poder tiende naturalmente a abusar de él, por lo cual se hace necesario instaurar un sistema de frenos y contrapesos sobre la base de la asignación de porciones de poder estatal (que siempre es único) a diferentes órganos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), suponiendo que el equilibrio resultante entre fuerzas antitéticas debe asegurar naturalmente la libertad del hombre.

5. La Función Administrativa • La génesis de la administración pública contemporánea (en sentido estrictamente orgánico o subjetivo) encuentra su ubicación histórica en la época napoleónica donde se opera una mutación fundamental del papel y de la gravitación que hasta entonces había tenido el poder administrador: se produce a partir de ese instante el fenómeno de ampliación progresiva de sus competencias, el cual ha continuado desarrollándose en forma incesante hasta nuestros días.

6. La Función Administrativa • Se convierte así en un complejo orgánico que cumple múltiples actividades. • Pero, aparte de la acepción estrictamente orgánica o subjetiva de la Administración Pública, como el complejo de órganos y sujetos encuadrados en el Poder Ejecutivo, cabe referirse a aquélla también con un alcance y sentido funcional.

7. La Función Administrativa • Este concepto técnico de la función administrativa considerada como “actividad" resulta útil para diferenciarla de las restantes funciones del Estado y para caracterizar una de sus manifestaciones: el acto administrativo, sometido a un régimen de Derecho Público, exorbitante del Derecho Privado.

8. La Función Administrativa: Diversas Concepciones • Concepciones subjetivas u orgánicas. • El Criterio Objetivo o Material. • Otras Teorías.

9. Concepciones subjetivas u orgánicas • Dentro de esta corriente se hallan las tendencias que consideran a la función administrativa como toda o la mayor parte de la actividad que realiza el Poder Ejecutivo y los órganos y sujetos que actúan en su esfera. • La doctrina actualmente partidaria de la concepción subjetiva considera que la Administración constituye un sector o una zona de la actividad que despliega el Poder Ejecutivo.

10. Concepciones subjetivas u orgánicas • En tal sentido, hay quiénes incluyen dentro del concepto de Administración actividades que materialmente no son administrativas (actividad reglamentaria y actividad jurisdiccional), aun cuando reconocen, al propio tiempo que la Administración no constituye la única actividad que ejerce el Poder Ejecutivo, pues también tiene atribuida la función de gobierno.

11. El Criterio Objetivo o Material • Las concepciones que fundan la noción de función administrativa en el criterio material tienen en común el reconocimiento de las actividades materialmente administrativas no sólo del Poder Ejecutivo, sino también de los órganos Legislativo y Judicial. • Las notas que caracterizan a la Administración y que permiten diferenciarla de la legislación y de la jurisdicción son, principalmente, su carácter concreto, la inmediatez y la continuidad. Algunos autores añaden también la característica de constituir una actividad práctica y normalmente espontánea.

12. El Criterio Objetivo o Material • Los partidarios de concepción objetiva completan la noción con la referencia al aspecto teleológico que debe perseguir la función administrativa: según algunos, la atención de los intereses públicos que asume en los propios fines, y, según otros, la satisfacción de las “necesidades” colectivas o de interés público.

13. El Criterio Objetivo o Material • Es evidente que el aspecto finalista de la función administrativa ha de orientarse a la realización del bien común, satisfaciendo las exigencias tanto de la comunidad como de los individuos que la integran. Pero, no obstante que el bien común puede alcanzarse a través de formas y regímenes jurídicos reglados por el Derecho Privado deben excluirse de la noción de función administrativa en sentido material todas aquellas actividades típicamente privadas, especialmente la actividad industrial y la comercial. Ello no es óbice para admitir la existencia, en tales casos, de actos de régimen jurídico entremezclado, que no trasuntan el ejercicio de la función materialmente administrativa.

14. Otras Teorías • Para la concepción llamada “residual”, la función administrativa era toda aquella actividad que restaba luego de excluir a la legislación y a la función jurisdiccional. • Existe también un criterio mixto, que en el fondo aparece basado en la antigua teoría residual de la Administración.

15. Otras Teorías • Se sostiene que como la función administrativa no se realiza por ningún órgano en forma excluyente y dado que no se le reconoce un contenido propio que la tipifique, ella debe definirse como toda la actividad que desarrollan los órganos administrativos y la actividad que realizan los órganos legislativos y jurisdiccionales, excluidos respectivamente los hechos y los actos materialmente legislativos y jurisdiccionales.

16. Funciones Normativa y Jurisdiccional en la Administración Pública • La Actividad Reglamentaria es de sustancia normativa o legislativa. • Aunque no hay respecto de la función normativa o legislativa una total uniformidad doctrinaria, el concepto de la actividad de legislación definida como aquella que traduce el dictado de normas jurídicas, que tienen como característica propia su alcance general y su obligatoriedad, constitutiva de una situación impersonal y objetiva para los administrados a quiénes las normas van destinadas, es el que cuenta con una explicación más lógica y realista.

17. Funciones Normativa y Jurisdiccional en la Administración Pública • En este sentido, los diversos reglamentos que se emiten en el ámbito del Poder Ejecutivo constituyen el ejercicio de funciones que, desde el punto de vista material, no se diferencian de las leyes generales que sanciona el Congreso aun cuando éstas poseen una jerarquía normativa superior. • La Función Jurisdiccional de la Administración • Si se reducen las polémicas en torno al concepto de la función jurisdiccional, definiéndola como la actividad estatal que decide controversias con fuerza de verdad legal, se advierte que esta función puede ser cumplida por órganos que se hallan encuadrados en el Poder Ejecutivo, por cuestiones de especialización y siempre que se cumplan determinados requisitos que impone el sistema constitucional.

18. Funciones Normativa y Jurisdiccional en la Administración Pública • Lo esencial para caracterizar a la función jurisdiccional era la circunstancia de que el Estado obrara como tercero imparcial para dirimir un conflicto de interés entre dos partes con el objeto de aplicar la ley. • Desde el punto de vista material, el acto jurisdiccional es aquel que consiste en una comprobación sobre la conformidad o no conformidad de un acto, de una situación o de un hecho con el ordenamiento jurídico y una decisión que realiza sus consecuencias, y que desde el punto de vista formal se presenta como definitiva e inmutable en el sentido de que, salvo por el juego de las vías del recurso, no puede ser revocada o modificada, vale decir que posee lo que se denomina en doctrina “la autoridad formal de la cosa juzgada”

19. Funciones Normativa y Jurisdiccional en la Administración Pública • En la división de funciones entre los órganos que ejercen el poder estatal (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), cada uno de ellos tiene su propia esfera de acción, pero no están enteramente separados. Los tres representan la soberanía de la Nación para sus objetos principales; sus facultades derivan directamente de la constitución, y en su ejercicio, de la ley: y ambas han establecido poderes estrictamente legislativos, estrictamente ejecutivos y estrictamente judiciales; pero en el cumplimiento de sus funciones necesitan en muchos casos, uno y otros, ejercitar poderes de naturaleza distinta de los que el son exclusivos: la línea divisoria no se halla precisamente demarcada.

20. Funciones Normativa y Jurisdiccional en la Administración Pública • No cabe duda de que puede aceptarse el ejercicio excepcional de funciones jurisdiccionales por entes o tribunales administrativos independientes, siempre que se respeten los grandes lineamientos del sistema. • En consecuencia, corresponde fijar los límites que rigen la actividad jurisdiccional de la Administración Pública (Cassagne): • La atribución de funciones jurisdiccionales a entes o tribunales administrativos debe provenir de ley formal para no alterar a favor del Poder Ejecutivo el equilibrio en que reposa el sistema constitucional.

21. Funciones Normativa y Jurisdiccional en la Administración Pública • Tanto la idoneidad del órgano como la especialización de las causas que se atribuyen a la Administración tiene que hallarse suficientemente justificadas, para tornar razonable el apartamiento excepcional del principio general de juzgamiento de la actividad administrativa por el Poder Judicial. • Si se atribuyen a órganos administrativos funciones de sustancia jurisdiccional en forma exclusiva, sus integrantes deben gozar de garantías para asegurar la independencia de su juicio frente a la Administración activa, tal como la relativa a la inamovilidad de sus cargos.

22. Funciones Normativa y Jurisdiccional en la Administración Pública • Los respectivos actos jurisdiccionales no pueden ser controlados por el Poder Ejecutivo. • Los tribunales que integran el Poder Judicial deben conservar la potestad de dirimir los conflictos que tengan por objeto el juzgamiento de decisiones de naturaleza jurisdiccional, ya sea a través de acciones ordinarias o de recursos directos.

23. Clasificación de la Administración Pública en el Perú • Administración Nacional, que abarca todas las dependencias ministeriales, las instituciones públicas y las empresas estatales. • Administración Regional, que cubre el área de las Regiones y de las circunscripiciones departamentales. • Administración Local, que cubre el área denominada Municipal o comunal.

24. La Administración Pública, debe: • Tener una sólida constitución técnica y organizativa, dinámica y eficaz, basada en principios de moralidad, justicia, eficiencia y servicio a la comunidad. • Responder a las exigencias del diálogo y a la participación de la ciudadanía en sus diversos niveles. • Simplificar procedimientos y eliminar trabas burocráticas.

25. La Administración Pública, debe: • Responder a las exigencias del desarrollo interior del país a través de la descentralización y desconcentración política, económica y administrativa en los diferentes niveles. • Viabilizar una política integral de la actividad empresarial del Estado en orden a optimizar su gestión administrativa, fomentando la participación de otras formas empresariales.

26. La Administración Pública, debe: • Definir adecuadas relaciones interinsti-tucionales y evitar la compartamentalización del Estado en sectores independientes y excluyentes, superar el centralismo y eliminar abusos de poder e influencia. • Contar con un conjunto de funcionarios y servidores capacitados y motivados hacia la activa participación en el desarrollo nacional dentro de una política de dignificación de la función pública.

27. La Administración Pública, debe: • Contar con instrumentos normativos jerarquizados que formalicen la organización en un primer nivel en forma genérica y en el cual se incluyan las funciones básicas. La desagregación de la estructura organizativa será responsabilidad de las máximas autoridades de cada entidad, con sujeción a criterios de homogeneidad, flexibilidad, racionalidad y gradualidad.

28. Los Servicios Públicos • Siendo la Administración Pública la maquinaria operativa del Estado, su razón de existir es servir a la colectividad y al país, con el propósito de brindarle bienestar y beneficios culturales, materiales, económicos, sanitarios, alimenticios, de vivienda, etc. • En síntesis el Estado se debe a la colectividad y tiene que velar permanentemente por el bien común.

29. Principios de la Función Pública • Eficacia Social • La eficacia, entendida como el cumplimiento adecuado y oportuno de los fines de una entidad, es asumida como orientada al logro eficiente de los objetivos sociales de bienestar y seguridad que se debe proponer toda acción gubernamental. • Esta eficacia supone la existencia de un conjunto de acciones sustentadas en la Planificación, Ejecución y Control con un criterio de eficiencia, conducente al incremento de la productividad y mejor aprovechamiento de los recursos existentes para garantizar el cumplimiento de los objetivos y metas de interés nacional.

30. Principios de la Función Pública • Compromiso • En el enfoque tradicional el empleado público es considerado como “un recurso” limitado en su ser mismo que adopta una actitud indiferente, a-crítica, alejada de la realidad a la que debe servir. • Con la revaloración de la Función Pública y la institucionalización de la carrera administrativa que ratifica la Constitución, debe lograrse una actitud diferente, de identificación en la idea y en la acción con los objetivos nacionales, razón última del quehacer administrativo público.

31. Principios de la Función Pública • Participación • La marginación a la que se ha visto obligado el trabajador público, debe sustituirse por su acceso progresivo pero real y efectivo a los diferentes ámbitos, niveles y modalidades de la administración institucional en función del mérito; asimismo, la participación del resto de la colectividad nacional a través de los canales que nuestro ordenamiento jurídico le franquea.

32. Principios de la Función Pública • Este proceso de participación que descansa en el hombre y en su concurso directo y responsable se fortalece con el aporte de experiencias, conocimientos y diferencias individuales que expresen, en actitud crítica la multiplicidad de voluntades e ideas, que respondan al conocimiento de la realidad concreta y del conjunto de necesidades y requerimientos de la sociedad para que redunde en beneficio de la misma y no de una individualidad o grupo

33. ORGANIZACIÓN O ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA • La organización administrativa se conforma de ciertos elementos básicos, sin los cuales la misma no existiría. La existencia y alcance de dichos elementos, han sido legislativamente tratados en términos generales, pero además puede establecerse a través de un estudio detallado de la gran cantidad de normas que regulan la estructura del Estado, en particular a través de leyes orgánicas. Por otro lado, al funcionamiento de dichos elementos debe aplicarse el concepto de competencia, de especial importancia para el ejercicio de la función administrativa.

34. ORGANIZACIÓN O ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA • El Sector Público • El sector público es el conjunto de organismos administrativos mediante los cuales el Estado cumple, o hace cumplir la política o voluntad expresada en las leyes del país. • Se incluye dentro del sector público: El Poder Legislativo, Poder Ejecutivo, Poder judicial y organismos públicos autónomos, instituciones, empresas y personas que realizan alguna actividad económica en nombre del Estado y que se encuentran representadas por el mismo, es decir, que abarca todas aquellas actividades que el Estado (Administración local y central) poseen o controlan.

35. ORGANIZACIÓN O ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA • Los Sistemas • Puede definirse un sistema como "un conjunto de elementos íntimamente relacionados que actúan e interactúan entre sí hacia la consecución de un fin determinado". • Se entiende por sistema administrativo al conjunto de órganos u organismos que actúan de manera coordinada con la finalidad de obtener un fin común. Es una suma organizada de normas, órganos y procesos destinados a proveer a la administración de insumos para cumplir su labor de manera eficiente.

36. ORGANIZACIÓN O ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA • Normalmente, un sistema administrativo posee un ente rector, el cual se encuentra encargado de la labor de coordinación al interior del sistema. Al interior del sistema administrativo se dan las relaciones de colaboración entre entidades. • Un ejemplo de sistema administrativo puede encontrarse en el Sistema Electoral, conformado fundamentalmente por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Jurado Nacional de Elecciones, pero en el cual participa también el Registro Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC), el Poder Ejecutivo, entre otros.

37. ORGANIZACIÓN O ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA • Los Organismos • Se define en general como organismo público a todo aquel ente que goza de autonomía, se encuentra encargado de una actividad o de varias conexas entre sí, cuya regulación proviene del derecho público y cuya existencia se debe a la Constitución o la Ley. El organismo es el resultado de la división del trabajo al interior de la Administración Pública, estableciéndose un régimen especializado

38. ORGANIZACIÓN O ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA • En términos generales, la autonomía que venimos señalando es variable, puesto que puede involucrar determinados niveles dependiendo en general de la actividad que se realiza. Como resultado, el organismo público goza de personalidad jurídica pública , la misma que le otorga determinadas prerrogativas , conforme la Constitución y las leyes que correspondan. Finalmente, definimos como organismo administrativo aquel al cual se ha encargado fundamentalmente el ejercicio de función administrativa

39. ORGANIZACIÓN O ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA • Los Órganos • Entendemos por órgano administrativo –concepto que muchas veces se confunde con el de organismo administrativo– toda aquella repartición de un organismo encargada de una actividad determinada, y que se encuentra al mando de una autoridad administrativa. Al órgano se le atribuye un conjunto de funciones para resolver o gestionar al interior del aparato organizativo, y constituye un conjunto de competencias y medios ordenados para realizar determinadas funciones

40. ORGANIZACIÓN O ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA • Los órganos administrativos se pueden definir como los diversos centros o unidades funcionales en que se divide la organización administrativa de cada ente público y a cada uno de los cuales se adscribe como titular una determinada persona física o pluralidad de personas físicas, a fin de actuar las correspondientes funciones y atribuciones jurídicas, cuya actuación o ejercicio se imputa directamente al ente del que forman parte.

41. ORGANIZACIÓN O ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA • El órgano, en consecuencia, no goza de autonomía ni de personalidad jurídica propia. El típico ejemplo de órgano administrativo se encuentra en la relación entre los ministerios y las diversas direcciones que lo componen. Ninguna de dichas direcciones goza de autonomía y se encuentran subordinadas jerárquicamente a sus superiores, dentro de lo que se denomina un organigrama funcional

42. CLASIFICACIÓN DE LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS • Por su función genérica: • Activos • Deliberantes • Consultivos • Por su función al interior de los organismos: • Órganos de asesoramiento y apoyo • Órganos de línea o técnico normativos • Por su estructura: • Unipersonales • Colegiados