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III Brazil Infrastructure Investments Forum Nova York, 4 de outubro de 2012 Palestrante: Benjamin Zymler. Sumário. Fiscalização de obras públicas pelo TCU Aspectos históricos Sistema Fiscobras Aspectos Fiscalizados Prioridade para a Fiscalização Vantagens da Sistemática Adotada
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III Brazil Infrastructure Investments Forum Nova York, 4 de outubro de 2012 Palestrante: Benjamin Zymler
Sumário Fiscalização de obras públicas pelo TCU • Aspectos históricos • Sistema Fiscobras • Aspectos Fiscalizados • Prioridade para a Fiscalização • Vantagens da Sistemática Adotada • Bloqueio de recursos: decisão do Congresso Nacional • Classificação das Irregularidades • Fiscobras 2011
Sumário Regime Licitatório Diferenciado de Contratação – RDC • Considerações Iniciais • Aplicabilidade do regime diferenciado • Regulamentação • Apresentação das propostas ou lances • Critérios de Julgamento • Orçamento e Negociação • Contratos • Obras ou serviços de engenharia • Panorama atual • Conclusão
Sumário Concessões • Apresentação do tema • Serviço Público • Conceito de concessão • Concessões de aeroportos • Concessões de serviços de telefonia e banda larga móveis 4G • Vencimento das concessões no Setor Elétrico
Primeira Parte Fiscalização de Obras Públicas pelo Tribunal de Contas da União
Aspecto Histórico No ano de 1995, o Congresso Nacional constituiu Comissão Parlamentar de Inquérito com o objetivo de verificar a ocorrência de obras inacabadas. Foram identificadas 2.214 obras não concluídas no prazo previsto, as quais totalizavam cerca de R$ 15 bilhões. O TCU foi incumbido de inspecionar 110 dessas obras. Percebeu-se que o monitoramento de obras contribuiria, efetivamente, para a melhoria da qualidade do gasto público.
Aspectos Históricos Tendo em vista as conclusões da CPI, desde 1997, as LDO impõem ao TCU a obrigação de remeter ao Congresso Nacional informações sobre a execução das obras mais relevantes constantes dos orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimento das empresas estatais. O resultado dos levantamentos é encaminhado à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional. Tais informações são remetidas ao Congresso até uma data limite definida nas LDO. Para os trabalhos do Fiscobras deste exercício, foi estabelecido o prazo de 70 dias após o encaminhamento do projeto de lei orçamentária pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional (art. 93, II, da LDO/2012).
Aspectos Históricos A tarefa de fiscalização de obras tem sido considerada prioritária pelos dirigentes do TCU. Em 2001, foi criada, dentro da estrutura do TCU, uma secretaria especializada na fiscalização de obras, a Secretaria de Fiscalização de Obras - Secob. Em 2009, essa Secretaria foi subdivida em três unidades: Secob 1, Secob 2 e Secob 3. Além disso, houve aumento no número de servidores lotados nessas secretarias, com a seleção de 121 novos auditores por meio de concurso público específico para a área de obras (2009 e 2011). A realização das fiscalizações de obras, antes atribuída a diferentes unidades técnicas do TCU, passou, então, a ser prioritariamente centralizada nas secretarias de obras.
Aspectos Históricos Ressalte-se ainda que estão em curso procedimentos de aquisição de equipamentos de auxílio técnico como esclerômetros, localizadores de barras de aço, GPS com câmera, radar rodoviário, equipamentos de topografia e ensaio de integridade PIT, com a finalidade de aferir a execução de serviços e sua aderência às especificações técnicas e de projeto.
Sistema Fiscobras Com o intuito de sistematizar e padronizar as informações prestadas ao Congresso Nacional, o TCU desenvolveu, em 1998, o sistema informatizado denominado FISCOBRAS. O Fiscobras tem como principal objetivo fornecer ao Congresso Nacional informações sobre a execução físico-financeira das obras constantes dos orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimentos das estatais. Essas informações subsidiam a apreciação pelo Poder Legislativo da proposta orçamentária do exercício seguinte e permitem uma avaliação mais criteriosa da alocação dos recursos públicos em obras.
Sistema FiscobrasVolume de Recursos Fiscalizados Nos últimos treze anos, o volume de recursos de obras fiscalizadas anualmente cresceu significativamente, tendo passado de pouco mais de R$ 2 bilhões para R$ 36,7 bilhões. Contribuiu para esse fato o aumento dos investimentos em obras consignadas no OGU. Nota-se, porém, que o motivo mais importante para o citado incremento foi a ênfase que o Congresso Nacional passou a dar a essas fiscalizações, em resposta à demanda da sociedade brasileira pelo correto uso dos recursos públicos.
Sistema FiscobrasInformações Prestadas • A LDO para 2012 (Lei nº 12.465/2011), que regulou os trabalhos de fiscalização do exercício de 2011, reafirmou a obrigação de o TCU fornecer informações sobre a execução físico-financeira de obras relevantes, para subsidiar a elaboração da Lei Orçamentária de 2012. • Em conformidade com o disposto nessa lei, para cada obra fiscalizada, o TCU deve fornecer as seguintes informações, entre outras consideradas relevantes: • localização e especificação, com as etapas, das parcelas ou dos subtrechos e seus respectivos contratos e convênios, conforme o caso; • o CNPJ e a razão social da empresa responsável pela execução da obra ou serviço no qual foram identifica-dos indícios de irregularidades graves, bem como o no-me do órgão ou entidade responsável pela contratação;
Sistema FiscobrasInformações Prestadas • a natureza e a classificação dos indícios de irregularidades de acordo com sua gravidade; • pronunciamento acerca da estimativa do valor potencial do prejuízo ao erário e de elementos que recomendem a paralisação preventiva da obra; • providências já adotadas pelo TCU quanto às irregularidades; • percentual de execução físico-financeira; • estimativa do valor necessário para conclusão da obra; • manifestação prévia do órgão ou entidade fiscalizada e a correspondente avaliação preliminar do TCU.
Aspectos Fiscalizados Em suas fiscalizações, o TCU avalia, em especial, os seguintes aspectos: • Adequado planejamento do empreendimento: • previsão orçamentária adequada e suficiente; • existência de estudos apropriados que comprovem a viabilidade técnica e econômico-financeira do empreendimento. • Consistência dos projetos básico e executivo: • presença dos requisitos mínimos exigidos pela Lei de Licitações, para os projetos básico e executivo; • adequação e devido detalhamento dos projetos, bem como sua abrangência para toda a obra;
Aspectos Fiscalizados • existência de orçamento em planilhas de quantitativos e preços unitários, acompanhado das composições detalhadas de todos os seus custos unitários; • correspondência entre as previsões de projeto e as exigências técnicas adotadas no respectivo edital de licitação. • Regularidade da licitação • aderência do processo licitatório aos princípios da Lei nº 8.666/1993; • adoção de critérios de habilitação e julgamento em conformidade com o que dispõe a Lei nº 8.666/1993; • regularidade de eventual parcelamento da obra; • existência de critérios de aceitabilidade de preços unitários.
Aspectos Fiscalizados • Regularidade na formalização de contratos • correspondência entre o objeto contratado e aquele licitado; • presença das cláusulas essenciais exigidas pela Lei nº 8.666/1993 nos contratos firmados; • adequabilidade de eventuais aditivos firmados; • vigência contratual. • Concessão de licenças ambientais • exigências de licenciamento ambiental; • devido cumprimento das etapas de licenciamento ambiental, conforme exigido pela legislação especifica.
Aspectos Fiscalizados • Execução da obra • cumprimento do cronograma físico-financeiro; • justificativas adequadas para paralisações e atrasos; • compatibilidade dos serviços executados com o que foi previsto em projeto e posteriormente pago; • execução de serviços em conformidade com as especificações técnicas; • pagamento dos serviços efetivamente executados, em consonância com critérios de medição adequados e já previstos no contrato. • Preços estimados e contratados • ausência de inconsistências no orçamento do edital / contrato / aditivo;
Aspectos Fiscalizados • ausência de duplicidade de despesas e serviços; • detalhamento adequado do BDI; • observância ao limite de preço imposto pela LDO (Sinapi, Sicro e demais bancos de referência de preço). Também são observados outros aspectos específicos, a depender de cada caso, tais como a regular execução orçamentária, a qualidade dos serviços e o atendimento às expectativas de benefício criadas em torno de determinado empreendimento. Ressalte-se que a delimitação do escopo de trabalho de uma fiscalização depende, em grande parte, da fase em que se encontra a obra. Logo, nem todos os aspectos acima relacionados são selecionados pela equipe de auditoria para averiguação em campo.
Prioridade para a Fiscalização Os §§ 2º a 4º do art. 96 da LDO/2012 impõem as seguintes obrigações ao TCU: • apreciação prioritária dos processos relativos a obras ou serviços que possam ser objeto de bloqueio e manifestação sobre a pertinência da continuidade da obra sem risco de prejuízos significativos ao erário; • caso o empreendimento não possa ter continuidade, explicitação das medidas a serem adotadas pelos responsáveis com vistas ao saneamento das irregularidades graves; • manifestação sobre a efetividade das medidas corretivas (prazo: três meses a contar do pronunciamento do fiscalizado).
Vantagens da Sistemática Adotada O acompanhamento das obras, tal qual previsto nas últimas LDO, apresenta as seguintes vantagens: • desenvolvimento de métodos concomitantes de controle; • adoção de medidas corretivas e céleres pelo gestor com vistas a sanear o problema e voltar a receber os recursos; • conscientização do gestor a respeito da necessidade do correto gerenciamento de obras públicas, com a execução de todas as etapas previstas em lei, notadamente a contratação de um projeto básico de qualidade.
Bloqueio de recursos: decisão do Congresso Nacional Em 1997, o Congresso Nacional deu início a procedimento de bloqueio de dotação orçamentária para empreendimentos nos quais fossem constatados indícios de irregularidades graves pelo TCU. A não-alocação de recursos orçamentários é uma forma eficaz de controle preventivo pelo Congresso Nacional. As obras com restrição orçamentária são relacionadas em quadro anexo à Lei Orçamentária.
Bloqueio de recursos: decisão do Congresso Nacional Lei nº 12.465/2011 (LDO para 2012) Art. 91. A execução física, orçamentária e financeira dos contratos, convênios, etapas, parcelas ou subtrechos relativos a subtítulos nos quais forem identificados indícios de irregularidades graves constantes do anexo a que se refere o § 2o do art. 9o desta Lei ficará condicionada à prévia deliberação da CMO, observado o disposto no § 3o deste artigo e no § 4o do art. 95 desta Lei.
Bloqueio de recursos: decisão do Congresso Nacional A despeito da ocorrência de irregularidade grave, pode o Congresso Nacional considerar que é cabível a alocação de recursos orçamentários para determinada empreendimento. O Congresso Nacional pode, também, considerar adequada a restrição orçamentária a obra cujos achados de auditoria não foram catalogados como indícios de irregularidades graves que justificam a paralisação da obra (IG-P). Logo, a decisão pelo bloqueio ou não de recursos é do Congresso Nacional.
Bloqueio de recursos: decisão do Congresso Nacional Esclareço que, a depender do momento em que a matéria é deliberada pelo Poder Legislativo, diferenciam-se os procedimentos a adotar: • caso a Lei Orçamentária (LOA) ainda não tenha sido aprovada pelo Plenário do Congresso, segundo a atual LDO, a decisão pela continuidade do contrato, convênio, etapa, parcela ou edital com indicativo de IG-P caberá à Comissão Mista de Orçamento do Congresso Nacional, condicionada à prévia realização de audiência pública; • após a publicação da LOA, os bloqueios e desbloqueios devem ser feitos por decreto legislativo específico.
Bloqueio de recursos: decisão do Congresso Nacional Lei nº 12.465/2011 (LDO para 2012) Art. 95 (...) §4º Após a publicação da Lei Orçamentária de 2012, o bloqueio e o desbloqueio da execução física, orçamentária e financeira nos termos deste Capítulo dar-se-ão mediante decreto legislativo baseado em deliberação da CMO, à qual cabe divulgar, pela internet, a relação atualizada das obras e serviços de que trata o caput deste artigo.
Classificação das Irregularidades Até 2002, os indícios de irregularidades graves eram os achados que ensejavam condenação ao pagamento de débito ou imputação de multa ao agente responsável. A partir de 2003, as LDOs passaram a classificar como irregularidades graves os eventos que justificam a paralisação cautelar da obra ou serviço. Passou-se, a partir de então, a adotar a seguinte classificação: • Irregularidade Grave categoria ‘P’ (IG-P): recomendam a paralisação de subtítulos, contratos, convênios; • Irregularidade Grave categoria ‘C’ (IG-C): geram citação ou audiência, mas não recomendam paralisação.
Classificação das Irregularidades A LDO/2012 conceitua indício de irregularidade grave os “... os atos e fatos materialmente relevantes em relação ao valor total contratado que apresentem potencialidade de ocasionar prejuízos ao erário ou a terceiros e que: a) possam ensejar nulidade de procedimento licitatório ou de contrato; ou b) configurem graves desvios relativamente aos princípios constitucionais a que está submetida a administração pública. “
Classificação das Irregularidades A vinculação do conceito de IG-P àquelas desconformidades que gerem consequências “materialmente relevantes em relação ao valor total contratado” foi uma inovação da LDO/2010. Isso significa que, embora se possa concluir pela existência de indício de irregularidade do qual resulte dano significativo, em valores absolutos, poderá não ser ele suficiente para justificar a proposta de inclusão da obra no mencionado quadro de bloqueio. Depreende-se da norma a necessidade de que sejam cotejados os benefícios de medida nesse sentido com os custos resultantes da paralisação de dado empreendimento.
Classificação das Irregularidades Convém ressaltar que a orientação em tela, contida na LDO/2010 e reiterada na LDO/2011 e na LDO/2012, tem por finalidade balizar apenas a análise da pertinência de se efetuar o bloqueio da execução física, financeira e orçamentária. Os comandos contidos nessas leis, portanto, não impedem o Tribunal de avaliar a existência de sobrepreço em obras, ainda que representem prejuízos percentualmente pequenos em relação ao valor do contrato. O TCU poderá, pois, nessas circunstâncias impor medidas cautelares para obstar a consumação de prejuízo, condenar responsáveis em débito e apená-los com multa, se for o caso.
Classificação das Irregularidades Importa observar que, com o intuito de viabilizar a continuidade dos empreendimentos, o TCU passou a aceitar o andamento de obras com indícios de irregularidade grave quando oferecidas garantias suficientes para suportar eventuais prejuízos apurados. Essa solução foi adotada pela primeira vez em 2003, no processo que cuidava das obras do Aeroporto de Salvador. Mas somente em 2007 passou a ser implementada com maior frequência. Em 2008, o TCU adotou a classificação IG-R (irregularidade grave com retenção). Essa classificação foi incorporada pela LDO para o exercício de 2010 e mantida para 2011 e 2012.
Fiscobras 2011 • A partir dos critérios de seleção definidos na LDO, as fiscalizações de obras no âmbito do Fiscobras2011 resultaram nos seguintes dados gerais: • FISCOBRAS 2011 • 230 fiscalizações in loco • Valor da dotação orçamentária fiscalizada: R$36.760.331.709,89 • Trabalhos de campo: novembro/2010 a julho/2011 • OUTRAS FISCALIZAÇÕES DE OBRAS • Denúncias: 31 • Representações: 186 • Outras: 98 • TOTAL : 545 FISCALIZAÇÕES DE OBRAS
Distribuição das Fiscalizaçõespor Tipo de Obra Quantidade de fiscalizações in loco Dotação orçamentária fiscalizada
Fiscobras2011 • CLASSIFICAÇÃO DOS INDÍCIOS DE IRREGULARIDADE • IG-PIndício de irregularidade grave com recomendação de paralisação; • pIG-P Proposta de recomendação de paralisação, feita pela Unidade Técnica, mas ainda não apreciada pelo TCU; • IG-RIndício de irregularidade grave com recomendação de retenção parcial de valores; • IG-CIndício de irregularidade grave com recomendação de continuidade; • OIIndício de outras irregularidades; • SRSem ressalva.
Quantidade de Indícios de Irregularidadepor Percentual de Execução da Obra Incidência dos indícios de irregularidade por percentual executado da obra (somente com os achados detectados em 2011).
Fiscobras 2011 APERFEIÇOAMENTO DO SISTEMA DE FISCALIZAÇÃO • SERVIÇOS CONTRATADOS PELO TCU EM 2011: • Aferição de Topografia: avalia volumes de terraplanagem (utilizada nas seguintes fiscalizações: BR 364/AC, BR 060/GO e Ferrovia Norte-Sul/TO); • Ensaios de Integridade – PIT: avalia profundidade e integridade de fundações (utilizados nas seguintes fiscalizações: Implantação do Complexo Poliéster e Resina PET - Ipojuca/PE e Melhoramentos no Aeroporto de Vitória/ES); • Ensaios de Irregularidade Longitudinal – IRI: mede o índice de irregularidades longitudinais de um pavimento (utilizados nas seguintes fiscalizações: BR-230/PB e BR-163/MT).
Considerações Iniciais A aquisição de bens ou serviços pelo Estado deve obedecer ao disposto no art. 37, XXI, da Constituição Federal: Art. 37. (...) XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
Considerações Iniciais É competência privativa da União legislar sobre normas gerais de licitação e contratação administrativa, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais de todos os entes da Federação (CF, art. 22, XXVII).
Considerações Iniciais Com base nesses dispositivos, foram elaboradas as seguintes normas de âmbito nacional: • Lei nº 8.666/1993 – que institui normas para licitações e contratos da Administração Pública; • Lei nº 10.520/2002 – que institui no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, a modalidade de licitação denominada pregão; • Lei nº 12.232/2010 – que dispõe sobre as normas gerais para licitação e contratação pela administração pública de serviços de publicidade prestados por intermédio de agências de propaganda e dá outras providências.
Considerações Iniciais Diante da necessidade de agilizar as contratações necessárias à realização da Copa do Mundo de 2014 e dos Jogos Olímpicos de 2016, foi aprovada a Lei nº 12.462, de 5 de agosto de 2011, regulamentada pelo Decreto nº 7.581, de 11 de outubro de 2011.
Considerações Iniciais A matéria é relevante e cabe apreciar os seus principais pontos: • pelo seu caráter inovador, poderá servir como base para uma reformulação geral dos normativos que regem as licitações públicas; • cumpre avaliar os efeitos do regime diferenciado na celeridade das contratações necessárias para a realização das Olimpíadas de 2016 e da Copa do Mundo de 2014.
