Construcción de paz con y sin acuerdos con las guerrillas: alcances y significados

1. Construcción de paz con y sin acuerdos con las guerrillas:alcances y significados Por: Carlo Nasi Departamento de Ciencia Política Universidad de los Andes

2. Introducción I • Conflicto armado colombiano cumple cinco décadas de existencia • Santos se ha propuesto cerrar ciclo de violencia buscando paz negociada con las FARC • encuestas 2013 (LAPOP, Cifras y Conceptos) revelan apoyo mayoritario a la paz negociada, pero poco más del 40% de los colombianos manifiesta incredulidad u oposición frente a esa vía. • Porcentaje podría aumentar en la medida en que no haya suficiente progreso en las negociaciones de La Habana, y los partidarios de la vía militar ganen adeptos en las elecciones presidenciales de 2014.

3. Introducción II Razones escepticismo: • Intentos fallidos de tres gobiernos distintos (Betancur, Gaviria Y Pastrana) por negociar con las FARC • Experiencia del Caguántraumatiza: lectura de que el gobierno (supuestamente) “lo entregó todo,” mientras las FARC actuaron con mala fe evidenciando su naturaleza criminal-narcotraficante. • También apuesta militar de los dos gobiernos de Uribe (2002-2010) obtuvo éxitos incuestionables. El conjunto de políticas militares y de seguridad (Plan Colombia, Plan Patriota y la Política de Seguridad Democrática) logró no solamente contener la amenaza guerrillera, sino empujar a las FARC y al ELN a zonas rurales apartadas (optimismo aunque rendim. decrecientes)

4. Introducción III Diferencia contexto Uribe vs. Santos • La apuesta militar de Uribe entre 2002 y 2010 obedeció a falta de opciones: fracaso de la vía negociada e imposibilidad de lograr acuerdos de paz • Con Santos, salida negociada revivió: con negociaciones de La Habana, mejor oportunidad histórica para lograr una paz negociada con la guerrilla (Santos corrigió muchos de los errores del pasado, y con debilitamiento militar de las FARC + voluntad de deponer armas) • No obstante, con las elecciones presidenciales que se avecinan, el candidato del uribismo, Oscar IvanZuluaga, ha prometidoque, en caso de ser elegido presidente, uno de sus primeros actos será romper el proceso de paz con las FARC. • Zuluagaha afirmado: “la paz no está en La Habana y la agenda nacional no se negocia con las FARC,” y que “la verdadera paz se construye con más seguridad y más justicia, no a partir de impunidad y privilegios políticos para los violentos.”

5. Introducción IV • A diferencia del Caguán, donde las negociaciones colapsaron por cuenta de errores garrafales en los procedimientos de negociación por parte del gobierno, y porque las FARC engañaron sistemáticamente, en el futuro cercano el riesgo distinto. • Si gana Zuluaga, el propio gobierno hundiría unas negociaciones de paz viables, por cuenta de la creencia de que el camino correcto a seguir es “retomar la seguridad democrática de Uribe.” • Más allá del riesgo, hay razones para sopesar analíticamente las dos opciones: la de construir paz como producto de negociaciones con las guerrillas, y la de construir paz en medio del conflicto. • Según la conocida definición de 1992 del entonces Secretario General de Naciones Unidas, Boutros-Boutros Ghali, Construir paz consiste en emprender acciones “para identificar y apoyar estructuras que tenderán a fortalecer y solidificar la paz para evitar una recaída en el conflicto”

6. Introducción V • Definición es muy amplia: incluye acciones en múltiples ámbitos como lo son derechos humanos, Estado de derecho, desarrollo, equidad, bienestar, democratización, transparencia y eficiencia del Estado, desmilitarización y convivencia ciudadana, entre otras. • Dada la amplitud de la definición, no es de extrañar que existan más interrogantes que respuestas sobre el cómo avanzar más y mejor en los varios terrenos de construcción de paz (¿prioridades?) • Cargas semánticas de algunos conceptos en poco ayudan para avanzar en el debate • Si se plantean las opciones en términos de “firmar la paz” o “seguir en guerra,” para casi cualquier persona la primera opción sería más deseable. • Pero la pregunta que hay que hacerse es otra: ¿qué implicaciones e impacto tienen en materia de construcción de paz bien sea la vía negociada que propone el presidente Santos, o la continuación de la política de seguridad democrática que quiere retomar el uribismo?

7. Distintos escenarios y sus (posibles) costos: una propuesta de análisis I • Es difícil medir el impacto de distintas estrategias en la construcción de paz • Dado que es concepto multidimensional complejo (que incluye democracia, derechos humanos, desarrollo, equidad, Estado de derecho y similares) se requiere contar con indicadores válidos para cada ámbito por lapsos de tiempo largos, lo que nos aboca a falta de información en varios casos • Además, para realizar balance general de los avances y retrocesos en construcción de paz deberíamos construir un índice compuesto de los varios indicadores, lo que implica un reto metodológico de proporciones considerables. • A lo anterior se mezcla una dificultad temporal: no se han firmado todavía acuerdos de paz definitivos con las FARC (y poco se sabe cuáles serán sus contenidos), lo que dificulta hacer proyecciones • Tampoco sabemos a cuál sería el impacto de “retomar la senda de la Seguridad Democrática,” ni cuáles serán las dimensiones de la apuesta de seguridad que enfatizaría Zuluaga en el nuevo contexto

8. Distintos escenarios y sus (posibles) costos: una propuesta de análisis II Propuesta alternativa: • Plantear alteraciones de los costos de la guerra en distintos (y esperables) escenarios. • Partir de una revisión general de los costos del conflicto armado en Colombia, e inferir qué tipos de estrategias podrían reducirlos, mantenerlos o incluso acrecentarlos. • Construir paz va más allá de reducir los costos de la guerra. No obstante, evaluación simplificada y centrada en costos, brinda algunas pistas sobre el posible impacto de las dos estrategias en la construcción de paz. • Costos: humanos, económicos y políticos

9. Distintos escenarios y sus (posibles) costos: una propuesta de análisis III • Costos humanos se refieren al daño causado por la guerra a la integridad física y sicológica de las personas (muertos, desplazados, refugiados, secuestrados, más otros que no se contabilizan en forma sistemática, como heridos, mutilados, personas con traumas sicológicos, etc.) • Costos económicos se han medido de distintas formas: gasto del PIB en seguridad, costos para los empresarios (impuestos extraordinarios de seguridad, sobrecostos de protección, pagos en extorsión y boleteo a los grupos armados ilegales y oportunidades perdidas de inversión), costos para víctimas como los desplazados (disminuyen sus sus ingresos a la mitad de lo que ganaban antes del desplazamiento), etc. • Costos políticos: perjuicios causados por el conflicto armado a la democracia que son principalmente * Asesinatos, atentados y amenazas a candidatos políticos, o a políticos electos (viol. Afecta 40% de municipios – MOE) * Presiones armadas a los ciudadanos para que voten de cierta forma (o no voten) * Corrupción de la gestión pública a favor de intereses de grupos armados ilegales * Suspensión del funcionamiento de la democracia en “zonas rojas”

10. ¿Qué pasa con esos costos?A. Costos de la negociación 1 • Distinguiré costos de la negociación (de corto plazo) vs. costos de la vía negociada • Negociar acuerdos de paz involucra, ante todo, costos políticos, más que humanos o económicos. • Los costos humanos y económicos permanecen más o menos constantes si el gobierno y las guerrillas optan por negociar en medio de la guerra • Aumentan costos políticos para el gobierno, que se refieren a cuestiones de reconocimiento, legitimidad de reformas y justicia • Reconocer al enemigo, es necesario en toda negociación, pero costoso para los gobiernos. • Pasar de descalificación de los grupos armados irregulares (epítetos como “narcoterroristas” o “bandidos”) y de darles un tratamiento meramente coercitivo, a reconocerlos como interlocutores válidos en una mesa de negociación, es inaceptable para muchos.

11. Costos de la negociación 2 • Y si para el Estado (y varios sectores de la sociedad) es difícil reconocer como interlocutores válidos a los grupos armados irregulares, lo es más negociar reformas con ellos, especialmente en el caso de regímenes democráticos (canales pacíficos para tramitar cambios institucionales) • Que el Estado conceda poder de decisión para definir cambios institucionales a actores ilegales que abiertamente violaron las reglas del juego y cometieron delitos, inevitablemente genera oposición. • Costos en materia de justicia se refieren al tratamiento diferenciado que se da a los grupos armados ilegales por los delitos cometidos. • En tiempos de paz (amén del principio de oportunidad), la justicia no se negocia: simplemente se aplica a quienes violan la ley. Pero en las transiciones pactadas de la guerra a la paz (o de las dictaduras a la democracia), aplican estándares distintos (justicia transicional)

12. Costos de la negociación 3 • Aunque negociar siempre implica asumir ciertos costos políticos, el peso específico de los mismos depende en parte de la lectura que se haga del conflicto armado, y en parte de la manera en que se planteen las propias negociaciones. • En el caso colombiano, por ejemplo, reconocer a las FARC como interlocutor válido y negociar reformas con la guerrilla es inaceptable en la medida en que se haga una lectura en blanco y negro de las identidades. • Si la lectura dominante es que el Estado es “legítimo y democrático,” mientras que la guerrilla es “terrorista y narcotraficante,” claramente no hay negociación posible. • No obstante, si uno aborda el tema de la legitimidad diferenciando entre legitimidad de origen y legitimidad de conducta (o desempeño), las identidades se complejizan, lo que abre espacios para la negociación.

13. Costos de la negociación 4 • Las FARC podrían alegar una cierta legitimidad de origen (por las exclusiones del Frente Nacional), y de perpetuación como grupo armado (por la exclusión a sangre y fuego de la UP de política legal). • Lo anterior se combinaría con creciente una ilegitimidad de conducta, por cuenta de la paulatina degradación de la violencia guerrillera y el vínculo de las FARC con el narcotráfico. • En cuanto al Estado, también se observaría desfase (aunque menor) entre legitimidad de origen vs. legitimidad de desempeño. • El Estado pasó de una legitimidad de origen de carácter deficiente durante el Frente Nacional (reglas restrictivas), a una legitimidad de origen cuasi plenaa partir de la apertura democrática con la Constitución de 1991. • Con todo y haber saneado sus credenciales democráticas de origen, la legitimidad democrática de varios gobiernos ha quedado en entredicho por cuenta del desempeño • Esto legitima interlocución

14. Costos de la negociación 5 • Eso no soluciona otro tema: FARC son un grupo violento y marginal (incluso dentro del espectro de la oposición política en Colombia), muy poco representativo de los colombianos • ¿Por qué otorgarles un papel determinante en la definición de reformas institucionales y políticas públicas en los acuerdos de paz? • Plantear lo que se negocia como meras “concesiones a los terroristas” (o muestra de que Santos entregó el país a las FARC) es una caricaturización: ninguna propuesta de las FARC llega a la categoría de “acuerdo” sin contar con modificaciones y (especialmente) el aval del propio gobierno (que es legítimo) • Así uno de los actores principales de las negociaciones (las FARC) sea poco representativo de intereses sociales más amplios, en la medida en que intervenga en el proceso (y tenga poder de veto) un gobierno elegido democráticamente, y se hagan consultas sobre lo acordado con varios “stakeholders,” los resultados de la negociación pueden ser legítimos y beneficiosos • Tema de justicia transicional es inevitable: imposibilidad de simple DDR con guerrillas tan longevas

15. Costos de la vía negociada 1 • Tres escenarios: • Los acuerdos de paz colapsen en su etapa de implementación (50% de ocurrencia) * Costos hum., eco., y pol. se mantienen igual (pasamos de guerra a guerra) *Quehacer para evitar este escenario: atender el dilema de seguridad (Walter 1999) y/o diseñar acuerdos de compartir el poder (Hartzell 1997), y/o controlar a los saboteadores mediante custodios internacionales (Stedman 1997) B. Los acuerdos de paz se mantienen pero se producen disidencias en los grupos armados ilegales *Probabilidad de que ciertas facciones rechacen el acuerdo de paz y por convicción (o por desconfianza con el Estado) decidan segur en guerra. * Disminución de la amenaza guerrillera (que queda reducida a una facción disidente) + reducción de los costos humanos, económicos y políticos

16. Costos de la vía negociada 2 C. Escenario 3: Los acuerdos de paz se sostienen y no hay disidencias: mayor potencial de paz junto al trecho del dicho al hecho. * Se reducen los costos políticos: democracia gana mucha legitimidad cuando no sólo deja de haber actores irregulares anti-sistémicos, sino que es reconocida por los propios grupos guerrilleros. * Fin de dinámica insurgencia-contrainsurgencia: acaban los atentados a los candidatos y funcionarios electos, el proselitismo armado y el desplazamiento forzado, presiones armadas que alteran políticas públicas, y desaparecen las zonas rojas. * En síntesis, se crean las precondiciones necesarias para que opere la democracia en sentido pleno, * Uno esperaría reducción de costos humanos y económicos pero El Salvador y Guatemala en particular se citan como ejemplos donde la violencia se disparó después de la firma de los acuerdos de paz: transformación de la violencia política en violencia social. * Contención de la violencia en el posconflicto depende fundamentalmente de la capacidad de los gobiernos de generar empleo, extender la presencia estatal a lugares antes dominados por las guerrillas

17. Construcción de paz en medio del conflicto armado: ¿misión imposible? • ¿Qué tanta paz se puede lograr si permanece una lógica de guerra? ¿Cómo pretender crear espacios de convivencia y democracia en medio de una confrontación armada que no cesa? • Aunque hay incompatibilidad de fondo entre guerra y construcción de paz, se puede intentar reducir a los grupos rebeldes a su mínima expresión • Un país puede aspirar a funcionar casi normalmente si los grupos rebeldes dejan de causar serios problemas de orden público, y sus acciones se vuelven cada vez más esporádicas, de bajo impacto y concentradas en lugares periféricos • Resultados se pueden ilustrar con cifras. En materia de homicidios, por ejemplo, si uno toma los datos de la policía nacional y hace un promedio del período 1998-2001 que corresponde al gobierno de Pastrana –quien negoció con las FARC-, la tasa fue de 64,5 por cien mil habitantes. • Si uno hace la misma operación para el período 2002-2005 (primer gobierno de Uribe) la tasa baja al 54,1 por cien mil habitantes, y luego a 37,3 por cien mil habitantes en el período 2006-2009 (segundo gobierno de Uribe).

18. Construcción de paz en medio del conflicto 2 Pero costos políticos se mantienen relativamente altos con: • Discurso polarizante y divisivo (vs. noción de ciudadanía) • Acusaciones ligeras a grupos de oposición legal de “apoyar al terrorismo” • Candidatos amenazados, desplazamiento forzado continuo • Si no se puede derrotar militarmente a grupos violentos, tampoco se pueden ampliar lo suficiente los espacios democráticos para quitarles la justificación • Costos humanos y económicos pueden reducirse o aumentar: fluctúan al vaivén de avances y retrocesos de seguridad • A menos que haya derrota decisiva de guerrillas, riesgo latente de violencia cíclica con picos y adaptación de contendientes a la guerra