Javna uprava u Republici Hrvatskoj Pojam integracija u ekonomsko-teorijskoj perspektivi

1. Javna uprava u Republici Hrvatskoj Pojam integracija u ekonomsko-teorijskoj perspektivi FunReg-PolicyNET - 3rd Meeting Marija Kaštelan Mrak Ekonomski fakultet u Rijeci Rijeka, 24. siječnja 2013

2. Lokalna uprava u RH Jedinice lokalne samouprave su općine i gradovi, a jedinice područne (regionalne) samouprave su županije. Uspostava sadašnjeg sustava lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj započela je 1992. godine postavljanjem temeljnog zakonodavnog okvira te je sustav uspostavljen 1993. godine, stupanjem na snagu zakona kojima se uređuje teritorijalni ustroj, samoupravni djelokrug, izborni sustav, način financiranja lokalne samouprave, a oživotvoren provedbom prvih lokalnih izbora. Ukupno imamo 555 jedinica lokalne samouprave, i to 429 općina i 126 gradova te 20 jedinica područne (regionalne) samouprave, odnosno županija, te grad Zagrebsa statusom grada i županije, tako da je u Republici Hrvatskoj sveukupno 576 jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Obilježja JLS u RH: veličinom pretežito mali, • Što može ponuditi suradnja (umrežavanje) • Koje razine su pozvane na umrežavanje • Koje su koristi • Koji su potencijalni rizici

3. Ekonomska teorija organizacije – Resursna teorija poduzeća Resursna teorija poduzeća – jedan od teorijskih pristupa koji tumače organizacijsku strukturu (organizacijsko oblikovanje) BITNI POJMOVI: RESURSI, PODUZEĆA Resursi jesu postojeći oblici vrijednosti “anything which could be thought of as a strength or weakness”, more recent approaches to studying resources tend to be more specific focusing upon a wide variety of tangible and intangible factors from reputation to interorganisational relationships in place (e.g., Camelo-Ordazet al., 2003). “ “poduzeća” jesu organizacijske jedinice, odnosno ono što spoznajemo (ukoliko već postoji) ili nastojimo oblikovati organizacijske cjeline UJEDNO MEHANIZMI I OBRASCI POVEZIVANJA RESURSA bundles of tangible and intangible resources and strategy selection is based on the careful evaluation of these resources. The strategic goal of the firm, then, is to develop and deploy a combination of resources that competitors cannot imitate or directly purchase in the factor markets. (oba citata prema: Firm factors, industry structure and performance variation: New empirical evidence to a classic debate; Jeremy Galbreath, Peter Galvin: Journal of Business REserach 2008) INTEGRACIJA – povezivanje resursa i uspostava vjerodostojnih mehanizama koordinacije (~ prečica prema efektima rasta; efikasno povezivanje resursa uz očuvanje višeg stupnja fleksibilnosti)

4. Teorijska podloga IO – 1(Razumijevanje mehanizma stvaranja vrijednosti) Specifičnosti ekonomskog pristupa organizaciji: • naglasak je na performansama-efikasnosti, • traži se modele za razumijevanje uzročno-posljedičnih veza između inputa i ouputa • Radi ostvarivanja mogućnosti svjesnog usmjeravanju odluka – organizacija kao jedinica odlučivanja efikasnost je posljedica dobrog korištenja resursa a postiže se ispravnom kombinacijom resursa (tehnički zadanim omjerima koje je potrebno prepoznati a potom realizirati). Apsolutna (maksimalna) efikasnost ostvaruje najviši moguće prinos po jedinici uloženog inputa. Uobičajena metafora/model – omjer fiksnog i varijabilnog faktora Resursi se obično klasificiraju u više vrsta: materijalni i nematerijalni; ljudski fizički, financijski; prostorni uvjetovani; ali i upravljački, organizacijski... U suštini ekonomskog pristupa pojmu resursa sadržana je svijet o njegovoj rijetkosti, vrijednosti, te potrebi kombiniranje s drugim resursima kako bi se ostvario njegov vrijednosni potencijal.... (Jednako je i s često korištenim pojmom administrativni kapacitet – upućuje na resurs)

5. Teorijska podloga IO – 2(Razumijevanje mehanizma raspodjele vrijednosti) U mjeri u kojoj je mogućnost (optimalnog) kombiniranja komplementarnih resursa uvjetovana voljom drugih osoba/organizacijskih entiteta bitni postaje posjedovanje resursa  stjecanja kontrole: vlasništvo kao instrument kontrole TRŽIŠTE: • model konteksta koji određuje dostupnost resursa (rizike), • prostor susreta ponude i potražnje, • mehanizam raspodjele/preraspodjele vrijednosti putem cijena Posljedice razlika u strukturi tržišta Nedovoljna dostupnost ulaznih resursa  može ograničavati uspostavu optimalne kombinacije faktora funkcije proizvodnje, potpuno ju onemogućiti ili smanjiti poželjnost određene kombinacije; dostupnost potražnje (sagledavanja tržišta kao resursa)  mogućnost realizacije/prodaje proizvedenih vrijednosti odnosi snaga među poslovnim subjektima  odraz na cijene proizvodnih faktora  strateško ponašanje → konkurentsko ponašanje kao način stvaranja ograničenih monopolskih renti Transparentnost – značajna sa stanovišta poslovnih subjekata ali i regulatora; veća transparentnost dozvoljava lakše (ekonomski efikasnije) uočavanje prilika; sprečava “oportunističko” ponašanje partnera u tržišnom odnosu

6. Teorijska podloga IO – 3 (Pojam integracija) POJAM: Sustav kombiniranja resursa među formalno nezavisnim entitetima ali na TRAJNIJOJ OSNOVI Ekonomski učinak integracija u “tehničkom pogledu”: veća vjerojatnosti ostvarivanja optimalne kombinacije resursa; osobito takozvanih “ekonomija rijetkih faktora” i “ekonomija razmjera” Oprez: pozitivni ekonomski učinci su vjerojatni u mjeri u kojoj je moguće vođenje zajedničke politike  ekonomsko opravdanje za uspostavu organizacija/ nekog oblika hijerarhijske koordinacije putem centralnog autoriteta koje usklađuje djelovanje komplementarnih entiteta/resursa Oblici integracija: interesni (dobrovoljni) ali i prisilni (zakonom propisanim premda postoji i pojam “tržišna” prisila ~ zavisni položaj uobičajen je i legitiman izvor moći kojim se nameče autoritet središnjeg centra moći) No, čak dobrovoljni mehanizmi koordinacije, ako bi bili pouzdani i održivi (bitno u svim okolnostima u kojima je rok povrata početnom ulaganja dug) traži mehanizme “osiguranja”, bilo prisilnim putem (utuživanje povrede ugovornog odnosa) bili dobrovoljnim podvrgavanjem volji centra (poticaji i nagrade). Ekonomska teorija organizacije koristi izraz “vjerodostojnog obvezivanja” (credible commitment)

7. Prenošenje teorije u praksu Prenošenje teorije u praksu traži identificiranje bitnih čimbenika koji zahtijevaju spoznaju/oblikovanje potrebnih organizacijskih okvira Bilo koje sustavno upravljanje sustavom traži definiranje: Granica entiteta Specifičnih funkcija Raspoloživost i raspodjela /strukturiranje resursa Mehanizmi koordinacije (hijerarhije; pravila postupanja; mjera za poticanje očekivanog ponašanja partnera) (Definiranje relevantne okoline  INSTITUCIONALNI KONTEKST) Instrumenti: propisi, smjernice, planski dokumenti, ustrojeni organizacijski oblici (entiteti i procesi)

8. Institucionalni okvir Pojam: pravno-organizacijski okvir, povijesno zadan  čine spontano i ciljano (političkom voljom) razvijeni instrumenti usmjeravanja ponašanja: a) institucije: predstavljaju nositelje funkcije odlučivanja u tekućem vremenu i raspolažu zatečenim rasponom resursa. b) propisi, strateški dokumenti, politike: svjesno, političkom voljom propisano postupanje c) OBRASCI PONAŠANJA – uspostavljene prakse U ekonomskom smislu, institucionalni kontekst podložan je evoluciji (čime raste efikasnost iskorištavanja raspoloživih društvenih resursa: prenošenje diseminaciju, standardizaciju, formalizaciju, poticanje ili prisilu...Proces može biti spontan ili vođen; pretpostavlja se da svjesno vođenje ubrzava proces... Primjer uloga institucije (ENTITETI) 1 - Regionalna politika EU; Skupština Europskih regija (Committee of Regions): 344 članova iz svih 27 EU država Ekonomski (i vremenski) relevantan subjekt jer fokusira pažnju i potiče efikasno korištenje resursa prilikom provedbe reformi od zajedničkog europskog interesa; postojanje takvog tijela oslikava i smisao uspostave organizacijskih entiteta općenito; a to je pozitivna ekonomska uloga uspostave koordinacijskog tijela (projekta) na razine s koje je moguće angažirati dostatne ljudske i informacijske potencijale, dirigirati/poticati suradnju: http://cor.europa.eu/en/documentation/brochures/Documents/Cohesion-Policy-EN.pdf http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/panorama/pdf/mag37/mag37_hr.pdf 2 – IPA programiInstrument for Pre-Accession Assistance (IPA) - EU Regional Policy

9. Primjer institucionalnog konteksta (2): uloga strateških dokumenata U kontekstu realnosti, domene integracija zadane su strategijama koje odražavaju namjere ključnih centara odlučivanja, npr.: “... The "Europe 2020 Integrated Guidelines" set out the framework for the Europe 2020 strategy and reforms at Member State level., http://cor.europa.eu/en/activities/europe2020/Pages/digital-agenda-for-europe.aspx ...based on enhanced coordination of economic policies, which will focus on the key areas where action is needed to boost Europe’s potential for sustainable growth and competitiveness. To that end, the European Council agreed to set EU headline targets, which constitute shared objectives guiding action of the Member states and of the Union. In the light of these targets, Member States [have set] their national targets. ... 7 ‘flagship initiatives’ of Europe 2020 Communication: http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/Brochure%20Integrated%20Guidelines.pdf (vidi str. 7) (8) Within the Europe 2020 strategy, Member States should implement reforms aimed at ‘smart growth’, i.e. growth driven by knowledge and innovation. Reforms should aim at improving the quality of education, ensuring access for all, and strengthening research and business performance in order to promote innovation and knowledge transfer throughout the EU. They should encourage entrepreneurship and help to turn creative ideas into innovative products, services and processes that can create growth, quality jobs, territorial, economic and social cohesion, and address more efficiently European and global societal challenges. (9) Member States should also, through their reform programmes, aim at ‘sustainable growth’. Sustainable growth means decoupling economic growth from use of resources, building a resource-efficient, sustainable and competitive economy, a fair distribution of the cost and benefits and exploiting Europe’s leadership in the race to develop new processes and technologies, including green technologies.

10. Od strategije do realizacije Politike kao instrumenti realizacije strategija kroz razradu strategija po nositeljima, zadacima u prostornoj i vremenskoj perspektivi Iz politika rezultiraju projekti kao objedinjene cjeline zadataka/aktera u sklopu strategije/politike kojima se iz sfere ideja prelazi u sferu realizacije ~ i donose promjene u realnoj sredini putem angažiranja značajnijih resursa na operativnoj razini U mjeri u kojoj je pritisak strateškog centra/nositelja odlučivanja snažan uz vlastite resurse angažirat će se mehanizmi popu savjetništava i vanjskih suradnji pospješivanja tempa reformi i razrade sadržaja Primjeri raspoloživih usluga: • Međunarodne organizacije: primjer WB i resursu za LER: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTURBANDEVELOPMENT/EXTLED/0,,contentMDK:20276752~menuPK:402646~pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:341139~isCURL:Y,00.html • Obrazovne institucije; primjer kolegij LER razvoj http://www.efri.uniri.hr/admin/dokumenti/PSS_Men_u_javnom_sekt_LER.pdf • Interesna udruženja i komercijalni savjetnici: http://www.citiesalliance.org/led-publication http://og-corping.hr/lokalni-i-ruralni-razvoj/rjesenja-za-odrzivi-razvoj-jls.html

11. Relevantni institucionalni kontekst – subjekti i okviri na državnoj razini Ministarstvo upravehttp://www.uprava.hr/default.aspx?id=9 Zakon o sustavu državne uprave, http://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2011_12_150_3086.html definira ulogu i okvirni ustroj države uprave : (čl. 1) Poslovi državne uprave su neposredna provedba zakona, donošenje propisa za njihovu provedbu, obavljanje upravnog nadzora te drugi upravni i stručni poslovi. Poslovi državne uprave uređuju se zakonom. (čl. 4) Tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravne osobe koje imaju javne ovlasti, neposredno primjenjujući zakone i drugi propise, rješavaju u upravnim stvarima, vode propisane očevidnike, izdaju uvjerenja i druge potvrde te obavljaju druge upravne i stručne poslove. (čl.5) Za obavljanje određenih poslova državne uprave iz nadležnosti ureda državne uprave u jedinicama područne (regionalne) samouprave mogu se u gradu, odnosno općini osnivati ispostave. • (čl. 72) Tijelo državne uprave može određene stvari opreme koristiti zajedno s drugim tijelom državne uprave te s tijelom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, odnosno pravnom osobom koja ima javne ovlasti. • Zajedničko korištenje stvari opreme uređuje se ugovorom između tijela državne uprave, odnosno tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnih osoba koje imaju javne ovlasti. Ministarstvo financija, pogled na lokalnu samoupravu u sklopu dokumenta SMJERNICE EKONOMSKE I FISKALNE POLITIKE ZA RAZDOBLJE 2013. – 2015.: “...U okviru cilja - kompetentna i djelotvorna javna uprava važno je istaknuti planiranu reformu lokalne samouprave koja obuhvaća tri ključne, jednako važne i međusobno povezane sastavnice: funkcionalnu decentralizaciju, odnosno prijenos ovlasti i nadležnosti sa središnje na niže razine vlasti, fiskalnu decentralizaciju, odnosno prijenos odgovarajućih sredstava za financiranje javnih ovlasti na jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i teritorijalnu reorganizaciju, odnosno pronalaženje optimalnog teritorijalnog modela organizacije javnih službi. u 2013. godini glavni teret fiskalne konsolidacije bit će na strani rashoda...do ostvarenja primarne ravnoteže potrebno je fiskalnu korekciju vršiti na strani rashoda, tj. smanjivati udjel rashoda proračuna u BDP-u za najmanje 1 postotni bod godišnje. To znači da je u slučaju slabijeg od očekivanog rasta, nužna i snažnija prilagodba na strani rashoda. ..U pogledu prihoda jedinica lokalne i regionalne (područne) samouprave, važno je napomenuti da projekcija prihoda od poreza lokalnih jedinica uključuje i pretpostavku o uvođenju poreza na imovinu od 2013. godine uz istodobno ukidanje dijela postojećih naknada za imovinu. Ukupni prihodi lokalnih jedinica kretat će se na prosječnoj razini od oko 4,3% BDP-a, pri čemu će u 2013. iznositi 4,4% BDP-a, u 2014. 4,3% BDP-a te u 2015. godini 4,2% BDP-a. http://www.mfin.hr/adminmax/docs/Smjernice%20ekonomske%20i%20fiskalne%20politike%202013.%20-%202015..pdf (proračun lokalne države 2011-2015 na str. 32. i 39.)

12. Relevantni institucionalni kontekst – prihodi JLS Prema Zakonu o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (NN 117/93, 69/97, 33/00, 127/00, 59/01, 107/01, 117/01, 150/02, 147/03, 132/06, 26/07 i 73/08), jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave stječu prihode iz vlastitih izvora, od zajedničkih poreza i od dotacija i pomoći iz državnog i županijskog proračuna. Vlastiti izvori sredstava županija jesu: prihodi od vlastite imovine, županijski porezi (porez na nasljedstva i darove, porez na cestovna motorna vozila, porez na plovila i porez na automate za zabavne igre), novčane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje i drugi prihodi utvrđeni posebnim zakonom.Vlastiti izvori sredstava gradova odnosno općina jesu: prihodi od vlastite imovine, gradski odnosno općinski porezi (porez na potrošnju, porez na kuće za odmor, porez na korištenje javnih površina, porez na tvrtku ili naziv), novčane kazne, upravne pristojbe, boravišne pristojbe, komunalne naknade, naknade za uporabu javnih površina i drugi prihodi utvrđeni posebnim zakonom. Osim toga gradovi i općine mogu kao vlastiti prihod imati i prirez porezu na dohodak (do 10% općine, do 12% gradovi ispod 30.000 stanovnika, do 15% gradovi iznad 30.000 stanovnika, do 30% grad Zagreb). Zajednički porezi državnog proračuna i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave su: porez na promet nekretninama (udio općine i grada 60%, državnog proračuna 40%), porez na dohodak (udio općine i grada 55% uvećan za udio prenesene funkcije, udio županije 15,5% uvećan za udio prenesenih funkcija, udio pozicije za pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije 17,5%, udio za decentralizirane funkcije 12%). Udio Grada Zagreba u porezu na dohodak iznosi 70,5% uvećan za udio za prenesene funkcije. Općinama i gradovima na otoku koji međusobno zaključe ugovor o financiranju kapitalnog projekta za razvoj otoka ustupa se dodatni udio u porezu na dohodak 17,5%. Područjima posebne državne skrbi te brdsko-planinskim područjima udio u porezu na dohodak iznosi 90%. Dio poreza na dohodak dobiven kroz pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije koji jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave primaju iz odgovarajuće stavke državnog proračuna ima u skladu s metodologijom GFS tretman primljenih pomoći unutar opće države (133) a ne prihoda od poreza. Izvor: Ministarstvo financija http://www.mfin.hr/adminmax/docs/204%20RUJAN%202012.pdf

13. Primjer usmjeravanja djelovanja kroz funkcionalnu integraciju Projekt gospodarenja vodama: opskrba vodom i zbrinjavanja otpadnih voda http://ec.europa.eu/regional_policy/thefunds/ipa/croatia_environment_en.cfm Funkcija: razviti i uspostaviti sustav Kako bi uspjela “potaknuto” integriranje pojedinačno nedostatnih resursa na projektu izgradnje infrastrukture (Ministarstvo zaštite okoliša, JLS, javna poduzeća, EU institucije) strukturirani ciljevi/zadaci po sadržaju, vremenu, nositeljima... zadana shema “nagrađivanja” – povlačenja sredstava; usklađivanja motivacije (udio-samo-financiranja)...

14. Zaključci, dileme i pitanja... Zaključak 1: Funkcionalna integracija predstavlja učinkovit (prokušan) obrazac mobilizacije društvenih resursa u ostvarivanju ciljeva/vrijednosti koje bi pojedinačnim akterima bile nedostupne. Zaključak 2: “infrastruktura” potrebna za upravljanje projektima koji zahtijevaju kooperaciju je zahtjevna (konceptualno i po razini angažiranih materijalnih resursa) Zaključak 3: Ishodi,koji se u pravilu realiziraju u dugom vremenskom razdoblju, uvjetovani su“izgrađenošću” i stabilnošću institucionalne infrastrukture Dileme zastupljene u teorijskom diskursu: Prenosivost iskustva na druga područja (s različitim institucionalnim kontekstom) – učinkovitost “transplantacije” Učinak istiskivanja - zanemarivanje drugih projekta Subordinacija kao čin odricanje dijela autonomije Distribucija/redistribucija vrijednosti Administrativni troškovi – pitanje velikih disperzirani projekata Vrijednost “katalizatora” promjena

15. Primjeri (veza br. 6) ...Organizations operating in a relatively uncertain environment characterized by rapid innovations and shifting strategic imperatives must be able to identify new knowledge to make sense of the environment. However, this task is hard to achieve when strong social norms in a closed network hinder knowledge identification by curtailing deviant behavior that may help the knowledge search process... K.-H. Chai et al. / Journal of Engineering and Technology Management 28 (2011) 2–22

16. Uloga institucionalnog konteksta – primjer teorijskog opažanja (veza br. 11) Andrew Jordan: The European Union: an evolving system of multi-level governance ... or government?, Policy & Politics vol 29 no 2: 193–208. http://www.wass.wur.nl/NR/rdonlyres/B23337CE-DD03-475B-9E2E-B64A2EC6C14D/69434/jordan.pdf “The majority of European scholars accept that the European Union (EU) operates at several different administrative levels and exhibits some features of ‘governance’. However, they disagree, often fundamentally, about the precise relationships between activities at different levels ...European studies, invigorating a once sleepy and forgotten ‘backwater’of academia (Wallace, 2000). For Hix, it gently ushers out the ‘supranational versus state’ questions that have traditionally dominated the research agenda, and welcomes in a rich and varied list of new puzzles: The EU is transforming politics and government at the European and national levels into a system of multi-level, nonhierarchical, deliberative and apolitical governance, via a complex web of public/private network and quasi-autonomous agencies, which is primarily concerned with the re-regulation and de-regulation of the market. (1998: 54)...”

17. Primjer ...The European Union's Committee of the Regions helps mobilise regional and local authorities... ...Dialogue between national, regional and local government will bring the EU’s priorities closer to people, strengthening the feeling of ownership needed to get everyone involved in moving Europe towards the 2020 targets... ...In many EU countries, the regional or local authorities are responsible for policy areas linked to the Europe 2020 strategy such as education and training, entrepreneurship, labour market or infrastructure... http://ec.europa.eu/europe2020/who-does-what/member-states/index_en.htm