Storia “breve” della PA in Italia

1. Storia “breve” della PA in Italia Prof. Andrea Mignone Storia della Pubblica Amministrazione II Anno Accademico 2008/2009

2. Una storia non lineare • Le istituzioni hanno una storia • Le istituzioni tendono alla persistenza • La storia amministrativa italiana è una storia “densa”, ma presenta trasformazioni, seppur lente (talora, però, con accelerazioni) • Interpretare tale storia significa definire una sua periodizzazione

3. La formazione dell’amministrazione unitaria(1853-1900) - 1 • Nel 1853 con la legge 1483 prima riforma amministrativa con un modello organizzativo che sarebbe durato oltre un secolo • La riforma organizzativa si basa su tre elementi fondanti: - uniformità apparati centrali (Ministeri); - verticalizzazione della responsabilità politica (Ministro); - struttura gerarchica (segretario generale come interfaccia tra Ministro e apparato)

4. La formazione dell’amministrazione unitaria(1853-1900) - 2 Nel quarantennio successivo varie trasformazioni: • 1865: disciplina dei rapporti tra centro e periferia (provincia, circondario, mandamento, comune). Ruolo delle prefetture; • 1869: istituita la Ragioneria generale dello stato; • 1877: istituito Ministero del Tesoro; • 1888: riforma Crispi • 1889: istituito Ministero Poste e Telegrafi Si accentua la frammentazione e la debolezza della Presidenza del Consiglio, senza struttura autonoma

5. Consolidamento ed espansione verso nuove forme organizzative (1900-1930) • Avvio di due nuove forme organizzative dell’azione pubblica: l’azienda autonoma (1904) e l’ente pubblico (es. 1912, INA) • Alle tradizionali organizzazioni pubbliche statali e locali si affiancano quindi “amministrazioni parallele” (una “fuga dallo stato” che nella seconda metà del novecento conterà decine di aziende e oltre 50.000 enti pubblici) • Motivazioni: aumentare efficienza ed efficacia all’azione pubblica; inglobare interessi privati dando loro veste “pubblicistica” Da ricordare, nel 1923, il potere accresciuto della Ragioneria generale dello stato (e quindi del Ministero delle Finanze, e dal 1944, di quello del Tesoro)

6. L’età delle amministrazioni parallele. Innovazioni fasciste e continuismo repubblicano (1930-1970) • Espansione dell’utilizzo dell’ente pubblico, con strategie statali fortemente dirigiste (es. IMI, 1931; IRI, 1933); così come gli omologhi di INPS e INAIL nel 1933) • La Costituzione del 1948, art. 97, conferma la concezione della PA come apparato esecutivo, neutrale e imparziale, tacendo sulle “amministrazioni parallele”, che continuano ad espandersi (Ina-casa; Cassa Mezzogiorno; ENI; ENEL) • Nel contempo si amplia la macchina ministeriale (nuovi ministeri, dalle PP.SS alla Sanità, dal Bilancio alla Marina)

7. Frammentazione e polverizzazione(1970-1990) • Con gli anni settanta arriva la prima “regionalizzazione” • Emerge il problema della esplosione e della polverizzazione dell’amministrazione • Si avvia la formazione di nuove istituzioni: le Autorità indipendenti (es. Consob, 1974) • Tra il 1975 ed il 1977 avviato un forte decentramento amministrativo • Nel 1978 è istituito il Servizio Sanitario Nazionale

8. La riforma permanente?1990-2005 • Profonda revisione degli assetti normativi del settore pubblico • Processi di privatizzazione/de-statizzazione (es. nel 1993 abolizione del Ministero PP.SS. e Cassa Mezzogiorno; si pensi alle modifiche per poste, telefoni, Eni, Ina, Anas) • Decentramento politico-amministrativo (legge 142/90; TU 270/2000; c.d. “leggi “Bassanini”; riforma Cost. del 2001) • Riforma degli apparati centrali (d. lgs. 300 e 303 del 1999) • Riforma del pubblico impiego (d. lgs. 29/93)

9. Riforma pubblico impiego 2009(c.d. “Brunetta”) • Obbligo del cartellino identificativo per tutti i dipendenti pubbliciIncentivazione della mobilità tra amministrazioniPermanenza di 5 anni nella sede di prima destinazione per i vincitori delle procedure di progressione verticaleClass action nei servizi pubbliciInformazioni via web sulle procedure legate ai nuovi metodi di valutazioneRiforma dell’Aran e delle misure finalizzate a premiare i dipendenti più meritevolie sanzionare i dirigenti che non centrano gli obiettivi prefissati

10. Vincoli alle riforme amministrative • Modesta attenzione delle forze politiche per la riforma della PA, considerata problema privo di rilevanza (anche elettorale) immediata • Ciò impediva lo sviluppo di politiche di medio-lungo termine, quali quelle di modernizzazione della PA • Nel tempo la questione amministrativa era diventata la questione del pubblico impiego (meridionalizzazione del personale, debolezza dell’alta burocrazia, cogestione delle OO.SS. Delle amministrazione pubbliche) • Sedimentazione di rapporti “clientelari” tra portatori di specifiche istanze e singole parti dell’amministrazione • Parlamento e Governo non apparivano in grado di assumere la leadership del processo di trasformazione delle amministrazioni pubbliche

11. Le spinte al cambiamento • L’insostenibilità delle politiche economiche e finanziarie • Le profonde modificazioni intervenute all’interno del sistema politico • La crescente europeizzazione delle istituzioni pubbliche e la nascita dello spazio giuridico globale • L’espansione del processo di globalizzazione

12. Esame di quattro dimensioni - chiave • Le strutture: le configurazioni strutturali sono il risultato dei principi di differenziazione e di integrazione del lavoro all’interno dei diversi apparati • Le funzioni: le attività di base tramite le quali le organizzazioni riescono a riprodursi, consolidarsi e ad estendere la propria presenza sul territorio • Il personale: la risorsa fondamentale di ogni organizzazione: le persone fanno muovere la struttura e rendono efficaci (o no) le funzioni • I processi decisionali: le sequenze ripetute di decisione e azione tramite le quali le PA entrano nella formulazione delle politiche pubbliche e soprattutto tramite le quali esse attuano tali politiche

13. Gli assetti organizzativi • Le politiche di riorganizzazione strutturale sono entrate nel “riformismo permanente” degli anni Novanta • Passaggio dal modello gerarchico-funzionale al modello dei dipartimenti di natura divisionale (es. negli enti locali) • Anche a livello centrale introdotti i dipartimenti a fianco delle direzioni generali. Due risultati: • Adozione del modello divisionale: la differenziazione del lavoro avviene sulla base del prodotto/servizio da realizzare e non della funzione svolta • Proliferazione dei corpi separati rispetto al circuito dell’amministrazione classica (Ai, agenzie amministrative, ecc.)

14. Le funzioni • Il decentramento amministrativo ha prodotto nuovi equilibri e nuove regole nei rapporti tra amministrazioni • E’ aumentata la mole di funzioni legislative affidate alle regioni; si è esteso il raggio delle funzioni amministrative gestite dalle regioni e/o dagli enti locali; sono aumentate le attribuzioni di province e comuni • Sono cambiate le funzioni prevalenti: regolazione, programmazione, produzione di beni e servizi, di indirizzo e consulenza, promozionali, sanzionatorie

15. Il personale • Omogeneizzazione delle regole del lavoro pubblico con quelle valide per i dipendenti privati: “contrattualizzazione” del pubblico impiego, compresa la dirigenza • Sistema contrattuale disegnato su due livelli: nazionale e decentrato/integrativo • Dal 1998 introduzione di un sistema di inquadramento del personale che garantisse maggiore flessibilità e più chiara identificazione istituzionale ed organizzativa dei dipendenti • Difficoltà a raggiungere l’obiettivo della perequazione delle retribuzioni tra dipendenti

16. I processi decisionali • Nel modello “originario” i processi decisionali erano caratterizzati da criteri di azione di tipo burocratico formale, da controlli legal-formali • Dagli anni Novanta nuovi strumenti: controllo di gestione, controllo strategico, trasparenza, semplificazione, indicatori, qualità, customer satisfaction, responsabilità verso l’esterno. Sono emerse nuove capacità: • Capacità di mediazione, confronto, negoziazione • Capacità di ascolto e ricezione delle domande esterne e di indirizzo verso le sfide emergenti • Capacità di programmazione e pianificazione (es. PEG) • Capacità di valutazione, monitoraggio, benchmarking • Capacità di sviluppare competenze e stili relazionali di dialogo