“El Municipio y la Reforma Política: Visión desde el artículo 115 Constitucional”

1. 2do Congreso Nacional de Cabildo “ Hacia un Cabildo orientado a resultados” “El Municipio y la Reforma Política: Visión desde el artículo 115 Constitucional” Cancún, Quintana Roo 19 de Agosto de 2011

2. Aspectos sustantivos relevantes de la reforma de 1999 al Artículo 115 Constitucional Por Decreto de fecha 22 de Diciembre de 1999, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 del mismo mes y año, se reformó el artículo 115 Constitucional, lo cual constituyó un parteguas en la historia municipal de nuestro país toda vez que dotó de singular fortaleza a la gestión municipal. Esta trascendental reforma introdujo al actual artículo 115 constitucional importantes aspectos sustantivos, tales como: • El reconocimiento del Municipio como orden de gobierno • El establecimiento de un marco competencial exclusivodel Municipio • La creación de la figura de leyes marco estatales en materia municipal, y el fortalecimiento de la facultad reglamentaria municipal 2do Congreso Nacional de Cabildo Cancún, Quintana Roo

3. Particularidades de la reforma de 1999 al Artículo 115 Constitucional Competencia exclusivadel Municipiosobre el catálogo de servicios y funciones. Se extiende su competencia a las funciones derivadas de los servicios. Asociación de Municipiosde distintos Estados. Mecanismo de subsidiariedad Estado-Municipio. • Pago de predial por sector paraestataly por los bienes públicos utilizados por particulares. • Iniciativa en Materia Fiscal. • Ejercicio directo de la Hacienda Municipalpor el Ayuntamiento o por quienes éste autorice. Actualización de las materias concurrentes con los Estados Desarrollo regional, transporte público de pasajeros, concurrencia en zonas federales. . 2do Congreso Nacional de Cabildo Cancún, Quintana Roo

4. Continuación … Se otorga al Presidente Municipal el mando de la policía preventiva municipal Devolución al Alcalde de capitales el mando de la policía. Iniciación de la vigencia Vigencia general 90 días a la ubicación en el DOF, y 455 días para otros casos particulares. Programas Estatales de Transferencia Continuidad de servicios, y adecuación de convenios. Carga a las Legislaturas Estatales de equiparar los valores catastrales con valores comerciales. Respeto a los derechos laborales, crediticios y otros. 2do Congreso Nacional de Cabildo Cancún, Quintana Roo

5. Ámbito de Legislaturas Locales Ámbito Municipal (Reglamentos) Artículo 115 en vigor hasta el 22 de Marzo de 2000 2do Congreso Nacional de Cabildo Cancún, Quintana Roo

6. Ámbito de Legislaturas Locales Ámbito Municipal (Reglamentos) Artículo 115 según Reforma en vigor a partir del 23 de Marzo de 2000 2do Congreso Nacional de Cabildo Cancún, Quintana Roo

7. La Agenda Municipal Pendiente 1 Utilización de Fuentes de Contribuciones Propias Es necesario revisar el catálogo de fuentes de riqueza susceptibles de ser gravadas y recaudadas por los Municipios D.A.P PLUSVALÍA CONSUMO DE GASOLINA Aunque no se trate propiamente del ejercicio de una competencia nueva, sino de nuevos contribuyentes; es importante hacer uso expresamente de las facultad concreta que derivan del 115 para : EL COBRO DEL IMPUESTO PREDIAL AL SECTOR PARAESTATAL Y PRIVADO 2do Congreso Nacional de Cabildo Cancún, Quintana Roo

8. Continuación … 2 Ejercicio Adecuado de la Facultad Reglamentaria Municipal De acuerdo al artículo 115 constitucional es competencia municipal expedir Reglamentos que: • Organicen la administración pública municipal • Regulen el funcionamiento interno del ayuntamiento • Regulen las materias (fracción III del 115 Constitucional), procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia, y • Aseguren la participación ciudadana y vecinal Esta facultad no ha sido debidamente ejercida a a pesar de que representa para los Municipios un pilar importante para su fortalecimiento y desarrollo, así como un derecho y una obligación para las autoridades municipales, quienes deben mantener siempre actualizado el marco jurídico a fin de: Evitar ser invadidos por leyes estatales anacrónicas Preservar y fortalecer el Estado de Derecho en el ámbito municipal Dar legalidad a los actos de autoridad y a la vez brindar certidumbre a los particulares. Eficientizar la administración, el ejercicio de las funciones municipales y la prestación de servicios públicos de competencia municipal 2do Congreso Nacional de Cabildo Cancún, Quintana Roo

9. Continuación … 3 Asunción de Competencias que les otorga el artículo 115 Constitucional Servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales Formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros Facultades relativas al uso de suelo y el ordenamiento territorial 2do Congreso Nacional de Cabildo Cancún, Quintana Roo

10. Reformas constitucionales pendientes para fortalecer al ámbito municipal 1.-Potestad Tributaria Plena Municipal. 2.-Exploración de mecanismos de control constitucional de la función reglamentaria municipal. Que las minorías de los Cabildos tengan legitimidad activa para impugnar ordenamientos municipales que estimen inconstitucionales Es necesario otorgar a los Municipios la facultad para fijar por sí mismos los elementos económicos de las contribuciones ( tasas, bases, cuotas y tarifas). 2do Congreso Nacional de Cabildo Cancún, Quintana Roo

11. Continuación … 3.-Reelección Es importante que se elimine la restricción constitucional para la reelección en el ámbito municipal, toda vez que con ello la ciudadanía a través de su voto promueve la continuidad de buenas administraciones municipales, y logra que se dé un adecuado seguimiento a los programas, lo cual en la actualidad se ve afectado por los cambios de gobierno. 2do Congreso Nacional de Cabildo Cancún, Quintana Roo

12. La Reforma Política aprobada en el Senado de la República, y su impacto en el ámbito municipal ESQUEMA DE IMPACTO DE LA REFORMA POLÍTICA PODER EJECUTIVO PODER LEGISLATIVO CIUDADANOS Mecanismos de democracia participativa Prerrogativa ciudadana para todos los cargos de elección popular Impacto en PEF, y consecuencia en participaciones Eliminación de restricción constitucional 2do Congreso Nacional de Cabildo Cancún, Quintana Roo Reformas con impacto directo en la vida municipal

14. ANEXO CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES MUNICIPALES RELEVANTES CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL: 10/2000 Exención de contribuciones municipales CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES: 10/2001, 326/2001 y 363/2001 Transferencia de funciones públicas municipales CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL: 18/2001 Patrimonio Inmobiliario y Remuneraciones de los Miembros del Ayuntamiento CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL: 12/2004 Orientación de Aportaciones Federales (El Principio de Ejercicio Directo de los recursos) CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL: 14/2004 Cuotas y Tarifas, Tablas de valores unitarios del suelo y construcciones, y alcance de competencias en la regulación del impuesto predial CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL: 25/ 2001 Leyes Estatales en materia municipal, facultad reglamentaria municipal, libre disposición inmobiliaria y libre hacienda

15. Casos municipales relevantes CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL: 10/2000 Exención de contribuciones municipales En el año 2000 el Municipio de Xalapa, Veracruzpromovió una controversia constitucional en contra del Poder Legislativo y Ejecutivo del Estado, demandando la invalidez de la Ley número 53 que reformó y derogó diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado, misma que exentaba del pago de contribuciones a la Universidad Veracruzana. Al efecto la SCJN consideró que la exención de impuestos o de contribuciones, prohibida en el texto constitucional, no puede concebirse sino como la posibilidad de que determinados sujetos queden liberados del pago de dichos impuestos o contribuciones, en otras palabras, lo que se prohíbe constitucionalmente es la situación de excepción en que se pudiera colocar a determinados individuos. En este contexto,se determinó que la concesión de un beneficio tributario que permita que no se contribuya al gasto público, es evidentemente en detrimento de la hacienda municipal. En tal virtud se estimó procedente la controversia y fundado el segundo de los conceptos de invalidez hechos valer, por lo que se declaró la invalidez, con efectos relativos, del artículo 10 último párrafo de la “Ley número 53”.

16. Casos municipales relevantes CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES: 10/2001, 326/2001 y 363/2001 Transferencia de funciones públicas municipales Por esta vía losMunicipios de Toluca y Lerma del Estado de México, así como el Municipio de Hidalgo, Michoacán,reclamaron la transferencia por parte del Estado de la función pública de tránsito. En el caso de Hidalgo Michoacán, si bien no existía una negativa por parte del Estado, éste simplemente no realizó lo conducente para materializar la transferencia por lo que la Corte consideró que el paso del tiempo puso en evidencia su omisión, configurándose así un acto impugnado con carácter omisivo. En los otros dos casos el acto reclamado consistió en un acuerdo mediante el cual el Poder Ejecutivo, sin fundamentación ni motivación alguna negó la transferencia respectiva. La SCJN resolvió que la función de tránsito ya figuraba constitucionalmente dentro del ámbito de competencia del Municipio actor, y que era necesario materializar la entrega de la función respectiva para darle efectividad a ese ámbito de competencia que contempla per se nuestra Carta Magna. En tal virtud se declararon la invalidez tanto de la omisión, como de las negativas, y se ordenó a los Estados respectivos realizar la transferencia correspondiente, previendo también la entrega de los recursos y bienes muebles e inmuebles necesarios para que los municipios actores prestaran la función.

17. Casos municipales relevantes CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL: 18/2001 Patrimonio Inmobiliario y Remuneraciones de los Miembros del Ayuntamiento En el año 2001, el Municipio de Monterrey, Nuevo Leónpromovió una controversia constitucional en contra del Poder Legislativo y Ejecutivo del Estado, demandando la invalidez de un Decreto que reformó, modificó y derogó diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado. Al entrar al estudio de los conceptos de invalidez, la Corte analizó el proceso de reforma del artículo 115 constitucional, para finalmente deducir que la interpretación que se haga a dicho numeral debe hacerse siempre bajo la luz de hacer posible el fortalecimiento municipal, para así dar eficacia material y no sólo formal al Municipio libre. Sobre el patrimonio municipal, la Corte determinó que dentro la fracción II del artículo 115 debían considerarse las intervenciones de la legislación local bajo una óptica restrictiva a fin de materializar el principio de autonomía municipal; y que el inciso b) de esta fracción sólo autoriza a las Legislaturas locales para señalar los supuestos en que los actos relativos al patrimonio inmobiliario municipal requerirán de un acuerdo de mayoría calificada de los propios integrantes del ayuntamiento; mas no se les faculta a imponer mayores requisitos para su validez jurídica. En relación a las remuneraciones de los miembros del Ayuntamiento, se estableció que mientras dichas remuneraciones sean cubiertas con recursos distintos a las aportaciones federales, en principio estarían regidas por la libertad hacendaria y que además los Municipios tienen la facultad expresa de decidir y ejercer sus presupuestos de egresos. Finalmente se decretó la invalidez de las normas que de acuerdo al estudio respectivo se consideraron violatorias a la Constitución.

18. Casos municipales relevantes CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL: 12/2004 Orientación de Aportaciones Federales El Principio de Ejercicio Directo de los recursos En el año 2004 el Municipio de Mérida, Yucatánpromovió una controversia constitucional en contra del Poder Legislativo Federal, demandando la invalidez del segundo párrafo del artículo 12 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2004. En su resolución la Corte sostuvo que: 1) La intención original de la norma impugnada era dar una "orientación" al gasto estipulando la posibilidad de "ampliar" los montos correspondientes en actividades productivas del sector primario, por lo que sólo se precisaron dos finalidades que están comprendidas dentro de las genéricas ya comprendidas por la ley. Por lo tanto, la norma no contradice la ley, sino que la desarrolla y en consecuencia no resultó violatoria. 2)El principio de ejercicio directo de los recursos que integran la hacienda pública municipal le es aplicable a la totalidad de los recursos que integran la hacienda municipal, sean sujetos al régimen de libre administración hacendaria o no, por lo que dichos recursos deben ser ejercidos de manera directa por el ayuntamiento o por quien ellos autoricen; no por ser recursos de origen federal son recursos de libre disposición para la Federación, por lo que en el Presupuesto de Egresos debe atenderse al régimen regulado por el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, en este punto si resultó violatoria la norma impugnada. 3) Los consejos municipales de desarrollo sustentable son esencialmente consultivos, de difusión y promoción, pero no decisorios, y al regular la norma impugnada que la decisión sobre el destino de los recursos se pueda realizar además del Ayuntamiento por loConsejos Municipales de Desarrollo Sustentable, que es una entidad ajena al Municipio, es inconstitucional.

19. Casos municipales relevantes • CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL: 14/2004 • Cuotas y Tarifas, Tablas de valores unitarios del suelo y construcciones, y alcance de competencias en la regulación del impuesto predial • En el año 2004el Municipio de Guadalajara, Jaliscopromovió una controversia constitucional contra el Poder Legislativo y Ejecutivo de ese Estado, demandando la invalidez del artículo 29 de la Ley de Ingresos para 2004, el cual imponía un límite en el impuesto predial a pagar por ciertos contribuyentes. • En este contexto, la Suprema Corte interpretó y precisó que de la lectura íntegra de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución se desprenden una serie de principios: • Principio de libre administración de la hacienda municipal, que asegura a los municipios la posibilidad de manejar, aplicar y priorizar libremente los recursos de que disponen para satisfacer sus necesidades públicas, el cual se proyecta sobre parte de los recursos que integran la hacienda municipal y no sobre la totalidad de los mismos. • 2) Principio deintegridad de los recursos económicos municipales, que asegura a los municipios la percepción efectiva y puntual de los recursos a que constitucionalmente tienen derecho -con independencia de que sólo algunos de ellos caigan bajo el régimen de libre administración municipal- y que obliga a los estados a pagar los intereses correspondientes cuando retarden la entrega de recursos federales a los municipios. • 3) Principio de reserva de fuentes de ingresos municipales, el cual garantiza a los Municipios que tendrán aseguradas ciertas fuentes de ingreso para atender al cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas. Continúa…

20. … Continuación de la Controversia 14/ 2004 • Así mismo la Corte determinó que a lo largo del apartado IV del artículo 115, se imponen condiciones sobre el modo en que deben ejercerse las competencias en materia de regulación del impuesto predial : • Las legislaturas estatales deben decidir acerca de la regulación del impuesto predial siempre sobre la base de una propuesta de los municipios, considerando ésta más allá de la simple obligación de recibirla y tenerla como punto de partida formal del proceso legislativo. • 2) La facultad de iniciativa legislativa de los Ayuntamientos tiene un rango y una visibilidad constitucional equivalente a la facultad decisoria de las Legislaturas Estatales, y dado que estas últimas legislan acerca de un impuesto reservado constitucionalmente a las haciendas municipales, sólo pueden alejarse de las propuestas de los Ayuntamientos si proveen para ello los argumentos necesarios para construir una justificación objetiva y razonable. La motivación objetiva en la cual las legislaturas estatales deben apoyar sus decisiones sobre el impuesto predial deberá darse, fundamentalmente, en los argumentos sustentados en los debates llevados a cabo en la respectiva Comisión de dictamen legislativo. • 3) La confluencia de competencias que la Constitución exige un proceso de colaboración legislativa, en el que la propuesta de los ayuntamientos goza de lo que podríamos llamar una “VINCULATORIEDAD DIALÉCTICA”: la propuesta no es vinculante si entendemos por ella la imposibilidad de que la Legislatura haga cambio alguno, pero sí lo es si por ella entendemos la imposibilidad de que ésta introduzca cambios por motivos diversos a los provenientes de argumentos objetivos, razonables y públicamente expuestos en al menos alguna etapa del procedimiento legislativo. • Por lo anterior se declaró la invalidez de la norma impugnada, sin efectos retroactivos ni generales, y la inaplicación de los topes sólo surtió efectos respecto de aquellas contribuciones que no se hubiesen causado a la fecha de publicación de la sentencia.

21. Casos municipales relevantes CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL: 25/ 2001 Leyes Estatales en materia municipal, facultad reglamentaria municipal, libre disposición inmobiliaria y libre hacienda. En el año 2004los Municipios de Querétaro, Corregidora y El Marqués, del Estado de Querétaropromovieron una controversia constitucional en contra el Poder Legislativo y Ejecutivo de ese Estado, demandando la invalidez del decreto que contenía la Ley Orgánica Municipal del Estado.Al efecto, la Suprema Corte determinó lo siguiente: I.- Existe un orden jurídico municipal que se desprende del reconocimiento constitucional del Municipio como orden de gobierno, así como de su facultad reglamentaria, y la facultad que le fue conferida para acudir a un medio de control constitucional (artículo 105 constitucional) para defender su esfera jurídica de atribuciones propias y exclusivas. II.- La intención fundamental de la reforma de 1999 en lo que respecta a leyes en materia municipal es que los Municipios sean iguales en lo que es consubstancial a todos, pero la misma Constitución otorga la facultad reglamentaria municipal para que en lo individual cada Ayuntamiento regule sobre sus cuestiones particulares con sujeción al orden jurídico federal y estatal. III.- La Constitución considera al Municipio libre como un ámbito de gobierno y le atribuye facultades normativas con carácter exclusivo en determinados ámbitos, de lo que deriva su reconocimiento como orden jurídico parcial del Estado Mexicano. Continúa…

22. … Continuación de la Controversia 14/ 2004 IV.- Sobre el concepto de Leyes en materia municipal deben desarrollarse los supuestos que la componen: A. Bases Generales de la Administración Pública Municipal Esencialmente comprenden lo referente a la estructura del Ayuntamiento y sus elementos, como por ejemplo los aspectos vinculados con la transparencia en el ejercicio de gobierno, los procedimientos de creación normativa del Ayuntamiento, ó mecanismos para evitar el indebido ejercicio del gobierno por parte de los munícipes, etcétera. B. Los casos que requieren el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento. La Legislatura Estatal tiene facultad para determinar los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento. Sin embargo esta facultad discrecional deberá ejercitarse tomando como base un criterio de importancia y trascendencia en relación a la afectación que podría sufrir el patrimonio inmobiliario municipal y que, por tanto, justifique la existencia de una votación calificada. C. Las normas de aplicación general para celebrar convenios sobre la prestación de servicios públicos y la administración de contribuciones. La reforma de 1999 eliminó la concurrencia de la prestación de servicios públicos entre el Estado y sus Municipios para sustituirla por una fórmula de exclusividad de competencia en favor del Municipio. D. El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal cuando no exista convenio. El Ayuntamiento, por acuerdo de las 2/3 partes de sus integrantes, podrá solicitar al Poder Legislativo local que el Estado en cuestión asuma una función o servicio público de su competencia, quedando como facultad de la legislatura local la emisión de normas que regulen los términos de la asunción de éstos por parte del Estado, así como el dictamen correspondiente que califique la imposibilidad del ejercicio de la función o de la prestación del servicio; pero la Legislatura Estatal no puede determinar oficiosamente tal circunstancia de manera unilateral, pues la solicitud respectiva es un derecho exclusivo del Ayuntamiento.

23. … Continuación de la Controversia 14/ 2004 • E. Las normas aplicables a falta de reglamentación municipal. • Las Legislaturas Estatales tienen dos atribuciones normativas en materia municipal; la primera es emitir las bases generales sobre el gobierno municipal y sus atribuciones a través de una ley marco en materia municipal; la segunda consiste en que expedir disposiciones que rijan detalladamente la vida municipal ante la ausencia de reglamento municipal, siempre y cuando tengan un carácter supletorio y temporal, cuya vigencia estará supeditada a la emisión de las normas reglamentarias que emita el Ayuntamiento • VI. Sobre los Reglamentos municipales se estima quelos Ayuntamientos pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias; por una parte el reglamento tradicional de detalle de las normas a las cuales queda supeditado; así como los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115 constitucional sobre aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias. • VIII.- Las normas impugnadas violentan la fracción IV del artículo 115 constitucional en la parte que determinan: • Sujetar la enajenación de los bienes de dominio público a un decreto de desincorporación de la Legislatura Estatal. • B. Exigir que la transmisión de los bienes implique la construcción de obras de beneficio colectivo o el incremento del patrimonio municipal también es inconstitucional, por que va más allá de lo que establece el artículo 115 constitucional. • C. Establecer que la partida relativa a los sueldos, salarios y prestaciones, “preferentemente” no exceda del 33% y que la inversión en obra pública sea de por lo menos al equivalente del 30% del total del Presupuesto de Egresos. • En este contexto la SCJN consideróprocedente y parcialmente fundada la controversia constitucional promovida y se declaró la invalidez de 39 artículos de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Querétaro en los términos que señaló en los considerandos octavo y décimo de la sentencia.