Gérer l’innovation par les TIC dans l’administration locale: un regard contrasté sur trois projets de e-administratio

1. Gérer l’innovation par les TIC dans l’administration locale: un regard contrasté sur trois projets de e-administration Olivier LISEIN Chargé de recherche, LENTIC – Université de Liège Assistant, HEC – Ecole de Gestion de l’Université de Liège Séminaire de Recherche en Gestion HEC – Ecole de Gestion de l’Université de Liège, 23 mai 2006

2. Introduction Qu’est-ce qui fait le succès des projets de e-administration ?

3. Introduction Qu’est-ce qui fait le succès des projets de e-administration ? Analyse des dynamiques d’appropriation et d’utilisation des projets de e-administration, qui sont inférieures à celles escomptées Explication des décalages entre intentions et usages réels des innovations en matière d’administration électronique

4. Structuration du propos • Administration publique en « e-volution » • Appréhension des processus d’innovation • Postulat et méthodologie de recherche • Retour croisé sur trois études de cas • Analyse transversale du manque de résultats « durables » de ces innovations • Gestion des projets de e-administration via la théorie de la traduction • Conclusion

5. L’administration publique en « e-volution » • Une institution en cours de modernisation • Nombreuses réformes en cours, sous-tendues par l’émergence du New Public Management • Souhait de rapprocher l’administration de ses administrés • Volonté de proposer des services de meilleure qualité • Recherche d’une efficience plus importante dans les prestations de services • Evolution du statut de citoyen, vers celui de « client »

6. L’administration publique en « e-volution » • Une institution en cours de modernisation • Mise en place progressive d’une logique « client » dans les processus de travail« le management a construit un usager au statut différent, obligeant l’administration à devoir inventer des ajustements différents, des manières nouvelles d’apprécier son activité et d’organiser le travail »(Weller, 1998, p.376)

7. L’administration publique en « e-volution » • Une institution en cours de modernisation • Objectif sous-jacent de ces réformes: annihiler le « paradigme bureaucratique »« The administrative paradigm is in its terminal stages and will not be revived. (…) There have been changes in the public sector, there have been reforms of an unprecedented kind. (…) The process of reform is not yet complete ; the wider effects of it may be only starting »(Hughes, 1994, p.278)

8. L’administration publique en « e-volution » • Recours accru aux TIC • Aubaine pour moderniser les services • Volonté de développer les e-services aux différents niveaux de pouvoir • Lancement de multiples initiatives en ce sens • Concrétisation progressive du e-gouvernement

9. L’administration publique en « e-volution » • Recours accru aux TIC • Premiers résultats (sur-)médiatisés et encourageants… • Foisonnement des sites Web gouvernementaux • Développement de services électroniques (ex: Tax-on-Web) • …Mais à relativiser ! • Peu de portails centralisés • Intégration des services encore peu présente • Décloisonnement à opérer à plusieurs niveaux • Refonte des processus à concrétiser (OCDE, 2004)

10. L’administration publique en « e-volution » • Au niveau local également… • Démarche de modernisation en cours • Multiplication des projets de e-administration • Développement des sites Internet communaux • Volonté de proposer des services électroniques aux citoyens • « l’utilisation par les administrations communales des ressources nouvelles des technologies de l’information et de la communication dans leurs relations (...) avec les citoyens augure d’une transformation radicale du mode de fonctionnement de ces administrations »(Poullet et Van Bastelaer, 1999, p.97)

11. L’administration publique en « e-volution » • La e administration locale: une réalité ? • Projets actuels essentiellement informationnels • Portails interactifs et transactionnels encore marginaux Complexité de la fonction Types d’applications dominantes

12. L’administration publique en « e-volution » • La e administration locale: une réalité ? • Succès relatif de ces initiatives en termes d’usage et d’appropriation effective par les utilisateurs >>> Pourquoi le succès mitigé des projets d’administration électronique ?

13. Appréhension des processus d’innovation Modèle de la diffusion Contenu TIC détermine détermine Contexte interne Utilisateurs Diffusion – Références:Rogers, 1962; Rogers, 1995

14. Appréhension des processus d’innovation Modèle de la diffusion Caractéristiques principales • La technologie s’impose aux organisations et aux utilisateurs (théorie de « l’impact ») • La technologie est une donnée: elle va déterminer et structurer l’organisation et créer des usages (« déterminisme technologique ») • Ses caractéristiques techniques font son succès • Elle s’impose par diffusion d’usages pré-établis et par imitation/acquisition (« copier-coller ») (Lentic/Anact, 2003-2004)

15. Appréhension des processus d’innovation Modèle de la diffusion Limites du modèle • Croyance techniciste: la technologie va s’imposer et engendrer les effets désirés parce qu’elle est « au point » • Absence de prise en compte du contexte d’implantation et des acteurs-utilisateurs • Modèle centré sur les « effets structurants » des technologies, sans considérer leur interaction avec la structure et l’organisation en place • Modèle « statique » qui appréhende mal la non-adoption et les détournements d’usage (Lentic/Anact, 2003-2004)

16. Appréhension des processus d’innovation Modèle de la diffusion Transposition du modèle dans la conduite de e-projets • Management d’imposition, approche « top-down » du changement • Importance de la planification et de son respect • Développements technologiques « en chambre », basés essentiellement sur le cahier des charges • Implication des utilisateurs au moment de la mise en œuvre (informations et formations) (Lentic/Anact, 2003-2004)

17. Appréhension des processus d’innovation Modèle de la traduction Contenu TIC interagit interagit Contexte interne Utilisateurs interagit Traduction – Références: Callon, 1986; Latour, 1987; Akrich, Callon & Latour, 1988; Callon, 1991, Amblard et al., 1996

18. Appréhension des processus d’innovation Modèle de la traduction Caractéristiques principales • La technologie est le résultat d’un processus de traduction et de « va-et-vient » entre stratégie, organisation, utilisateurs et technologie(« interactionnisme ») • La mobilisation et l’implication de toutes les parties concernées font le succès de l’innovation technologique(mise en place d’un dispositif d’intéressement de l’ensemble des acteurs – « Actor-Network Theory ») • Le modèle prend en compte les intérêts divergents des acteurs et les effets structurants de la technologie (Lentic/Anact, 2003-2004)

19. Appréhension des processus d’innovation Modèle de la traduction Limites du modèle • Accent mis sur le processus d’innovation plus que sur le contenu (nécessité parfois de « s’écarter du contenu ») • Modèle centré sur les opérations de traduction et d’intéressement, pas toujours aisé à mettre en œuvre • Modèle demandant une analyse fine et itérative du contexte d’implantation et du système de relation entre acteurs (lourdeur du modèle ?) • Modèle qui demande une « mise à plat » des enjeux et intérêts en présence, pouvant « crisper » les relations (Lentic/Anact, 2003-2004)

20. Appréhension des processus d’innovation Modèle de la traduction Transposition du modèle dans la conduite de e-projets • Approche conciliant management participatif et management d’imposition • Implication de toutes les catégories d’acteurs dès l’amont du projet • Gestion du projet dans une logique itérative, plutôt que séquentielle • Système de « veille continue » de façon à effectuer les ajustements nécessaires en temps voulu (Lentic/Anact, 2003-2004)

21. Pourquoi le succès mitigé des projets de e-administration ? • Postulat de recherche Les écarts entre intentions et usages se justifient par la façon dont sont appréhendés et gérés les processus d’innovation • Optique de conception et d’implémentation des projets essentiellement diffusionniste • Question de l’administration électronique abordée à partir de l’offre technologique • Prise en compte insuffisante des attentes et intérêts des différentes parties prenantes

22. Pourquoi le succès mitigé des projets de e-administration ? • Méthodologie de recherche • Retour croisé sur trois projets différenciés de e-administration • Analyse transversale des raisons du succès relatif de ces projets • Relecture des modes de gestion de ces projets au travers de la théorie de la traduction

23. Retour croisé sur trois projets • Cité Nouvelle • Implémentation d’une borne interactive d’accueil et de gestion des files d’attente au sein du service Population / Etat Civil, pour solutionner l’engorgement permanent du service • Point de passage obligé pour tout citoyen

24. Retour croisé sur trois projets • Urba l’Interactive • Volonté de se positionner comme « commune pilote » et « avant-gardiste » en matière de TIC et de e-administration • Développement d’un site Internet interactif permettant aux citoyens de gérer à distance leurs démarches administratives • Mise en place d’un Intranet communal, facilitant les interactions entre services de l’entité • Utilisation d’une application de « e-collège » • Plan de sensibilisation de la population aux TIC

25. Retour croisé sur trois projets • eTown • Mise en place d’un projet TIC global et novateur • Développement d’un site Internet interactif, proposant des services électroniques aux citoyens (ville pionnière) • Plan de formation à Internet pour la population • Offre d’une boîte électronique personnelle aux citoyens de la commune • Mise en place de bornes Internet dans les lieux publics • Reengineering des processus administratifs, dans une orientation « client »

26. Retour croisé sur trois projets • Trois projets de type et d’ampleur différenciés mais… aux caractéristiques communes • Lancés en pleine euphorie « TIC » et « Internet » • Emergence de problèmes identiques en termes de gestion de l’innovation • Succès à relativiser (au-delà des discours des élus et des promoteurs) • Appropriation et utilisation effectives par le citoyen peu importantes • Décalages entre les intentions de départ et les résultats réels

27. Faire de la borne d’accueil un point de passage obligé Optimiser les files d’attente Proposer un site Internet permettant aux citoyens de gérer à distance leurs démarches administratives Développer un site Internet interactif Former la population à Internet et aux TIC Détournement de la borne Déplacement des files d’attente: engorgement du comptoir d’accueil Faible taux de fréquentation du site Internet Application du site la plus fréquentée: l’album-photo… Site Internet peu adapté (complexité et technicité) Insatisfaction générale par rapport au plan de formation Retour croisé sur trois projets • Décalages entre les intentions des promoteurs et les résultats finalement obtenus Cité Nouvelle Urba l’Interactive eTown

28. Analyse transversale du manque de « résultats durables » • Trois principaux facteurs explicatifs des décalages mis en avant • Des objectifs insuffisamment partagés, des positions divergentes par rapport au projet • Des niveaux d’implication différents • Un acteur essentiel « oublié » au niveau de ces projets: le citoyen…

29. Analyse transversale du manque de « résultats durables » • Des objectifs insuffisamment partagés, des positions divergentes • Ambition de modernité vs qualité du travail et efficacité du service • Enjeux implicites (organisation, modes de fonctionnement, compétences) >>> primauté de la logique interne implémentation superficielle management d’imposition

30. Analyse transversale du manque de « résultats durables » • Des niveaux d’implication différents • Rôle actif de promoteur et de pilote du côté des élus • Rôle de relais des responsables d’administration • Position « frileuse » et en retrait des fonctionnaires • Création d’entités autonomes de pilotage et de maintenance des projets (élus + consultants) • Gestion de projets confiée aux consultants informatiques >>> primauté d’une démarche « top-down » manque d’implication des fonctionnaires faible interaction entre les acteurs concernés

31. Analyse transversale du manque de « résultats durables » • Un acteur essentiel oublié: le citoyen • Absence de démarche formelle d’analyse des besoins et des attentes des citoyens • Perception « uniforme » du citoyen • Absence d’implication et de consultation dans les phases de test et de prototypage • Absence de système de veille sur les usages et les résultats >>> décalage dans les logiques difficultés d’appropriation des outils contournement des outils inadaptation des outils aux différents niveaux de maturité technologique

32. Analyse transversale du manque de « résultats durables » >>> Une logique de gestion… diffusionniste Contenu TIC détermine détermine Contexte interne Utilisateurs

33. Gérer les projets de e-administration grâce à la théorie de la traduction • Une démarche de « maillage » • Repérer l’ensemble des acteurs concernés, leurs intérêts, leurs enjeux • Définir ce qui peut réunir les acteurs • Construire progressivement un réseau d’interactions entre acteurs, contexte et objet de l’innovation

34. Gérer les projets de e-administration grâce à la théorie de la traduction • Repérer l’ensemble des acteurs concernés, leur intérêt, leurs enjeux • Procéder à une analyse des besoins des utilisateurs, plutôt que d’interpréter des usages pressentis • Appréhender le citoyen dans toute sa diversité, plutôt que de le considérer comme « unique » • Anticiper les craintes et réticences des fonctionnaires, plutôt que de les ignorer ou de les contourner

35. Gérer les projets de e-administration grâce à la théorie de la traduction • Définir ce qui peut réunir les acteurs • Définir et formuler un objectif de départ «intégrateur» des différents intérêts en présence (« bien commun »), plutôt que de rester focalisé sur les seuls enjeux des promoteurs du projet • Identifier les résultats espérés par les citoyens et les fonctionnaires, plutôt que de rester dans une logique de moyens et de développement technologique • Concilier et articuler les logiques « interne » et « externe », plutôt que de les séparer et les isoler

36. Gérer les projets de e-administration grâce à la théorie de la traduction • Construire et maintenir un réseau d’interactions autour de l’innovation • Articuler de façon permanente les différences de logiques et d’intérêts en mobilisant les zones de convergence • Mobiliser les différents acteurs, les impliquer, les faire participer à la construction du projet • Rechercher les actions créatrices de convergence, des mécanismes et dispositifs destinés à lier les acteurs et les objets

37. Conclusion élus prestataires TIC fonctionnaires citoyens

38. Conclusion contexte élus prestataires TIC fonctionnaires citoyens