Kommunalreform Demokrati & effektivitet

1. KommunalreformDemokrati & effektivitet Oplæg til seminar på 6. sem. onsdag den 9. marts 2005

2. Kommunerne i international sammenligning

3. Kommunalreformen i 1970 • Før 1970: ca. 1300 sognekommuner, 86 købstædskommuner og 25 amtskommuner. • Efter 1970: 275 primærkommuner og 14 amtskommuner – normalt kaldet kommuner og amter. • Efter reformen af Bornholm 1. januar 2003 271 kommuner og 13 amter.

4. Nogle begrundelser for sammenlægninger omkring 1970 • En lang række sognekommuner var for små til at kunne drive en folkeskole. • En række byer var delt mellem flere kommuner, hvilket sås som uhensigtsmæssigt. • En lang række sognekommuner havde ingen administrative medarbejdere overhovedet, men alene de folkevalgte. Dette voldte problemer i mere komplicerede sager, og det betød samtidigt, at staten var tilbageholdende med at lægge opgaver ud til kommunerne.

5. Samtidig kritik af ordningerne vedr. refusioner til kommunerne Refusionsordningerne betød, at ekstra udgifter i kommunerne for en stor dels vedkommende pr. automatik blev dækket af staten. • Det vanskeliggjorde en samlet økonomisk hensigtsmæssig styring af udgifterne. • Der var få incitamenter i kommunerne til at spare og effektivisere. • Administration af ordningen var dyr.

6. Generelle tilskud og udlignings-system • Refusionerne blev i vidt omfang erstattet af generelle tilskud – såkaldte bloktilskud. • Da der var store forskelle mellem kommunerne, hvad angår skattegrundlag og udgiftsbehov, var det imidlertid nødvendigt, at koble et udligningssystem til de generelle tilskud.

7. Nogle udviklingstræk siden 1970 • Opgaveforøgelse i amter og kommuner. • Decentralisering fra amter og kommuner til service-institutioner og brugerbestyrelser. • Indførelse af nye styringsrelationer mellem politikere, embedsmænd, medarbejdere i servicesektoren og brugere/borgere. Ideerne er bl.a. hentet fra udviklingen af teorier inden for offentlig forvaltning op gennem 80’erne og 90’erne, ikke mindst den såkaldte New Public Management (NPM).

8. Hvorfor skal vi nu igen reformere den kommunale struktur?(Rational Choice-synsvinkel) Som oftest har diskussionen om store contra små kommuner gået på temaerne effektivitet og demokrati. • De reformivrige har ofte påpeget, at de små kommuner er ineffektive. • Modstandere af sammenlægninger har ofte påpeget, at lokaldemokratiet fungerer langt bedre i de små kommuner, hvorfor det ville være synd og skam at lægge dem sammen til større kommuner.

9. Men er det rigtigt, at små kommuner er mere demokratiske og store kommuner er mere effektive? Hovedkonklusion fra tidligere undersøgelser: Nej! (Ihvert fald kun i mindre omfang.)

10. Demokratiet (1) Før man kan undersøge, hvor demokratiet fungerer bedst, skal man finde ud af, hvad demokrati egentlig betyder. Nogle indikatorer på et velfungerende demokrati: • Valgdeltagelse. • Deltagelse i kommunalpolitiske aktiviteter mellem valgene. • Lige adgang til og indflydelse på kommunalpolitiske beslutninger. • Borgernes interesse for og viden om kommunalpolitik. • Borgernes tillid til lokalpolitikerne. • Borgernes lokalpolitiske selvtillid. • De lokale politikeres mulighed for at styre og kontrollere administrationen og institutionerne.

11. Demokratiet (2) Der findes forskellige opfattelser af, hvad et godt demokrati er for noget, f.eks.: • Konkurrencedemokrati • Pluralisme • Deltagelsesdemokrati • Deliberativt demokrati eller samtaledemokratiet De forskellige demokratiidealer lægger vægt på forskellige kriterier for, hvordan et demokrati skal vurderes. Dette gør det umuligt at vurdere et demokratis tilstand objektivt.

12. Demokratiet (3) Kjær og MouritzenA skriver ganske vist i indledningen til den seneste store undersøgelse af demokratiet i små og store kommuner, at de netop vil være i stand til at vurdere, om små eller store kommuner er de bedste. Dette vil dog kun i nogle situationer være tilfældet! Heldigvis viser det sig i undersøgelsen, at der på så godt som ingen indikatorer findes nogen nævneværdig forskel mellem små og store kommuner. Og så kan man jo i hvert fald godt tillade sig at konkludere, at store eller små kommuner er hip som hap, demokratisk set. A. Kjær, Ulrich & Poul Erik Mouritzen (red.) (2003): Kommunestørrelse og lokalt demokrati

13. Demokratiet (4) Demokratiundersøgelsernes konklusioner har deres nuancer: • Lidt større valgdeltagelse i de små kommuner. • Lidt større individuel kontakt til lokale politikere og embedsmænd i små kommuner. • Lidt større kollektiv aktivitet i de store kommuner, f.eks. partideltagelse og deltagelse i lokale aktions- eller protestgrupper. NB Varsomhed med tolkning!

14. Effektiviteten (1) Produktivitetsmåling Effektivitetsmåling Input (udgifter mm.) Output (serviceprodukt) Outcome (effekt/kvalitet) Eksempler på output: - klassekvotient - undervisningstimer - hjemmehjælpstimer - plejehjemspladser - bogudlån etc. Eksempler på effekt-og kvalitetsindikatorer: - elevkarakterer - beståede elever - dødelighed - tilfredshed etc.

15. Effektiviteten (2) • I virkeligheden er de undersøgelser, der ligger bag konklusioner vedrørende små og store kommuners effektivitet, ikke rigtige effektivitetsanalyser. • Man sammenligner simpelthen udgifter i små og store kommuner, justeret for forskellige behovsfaktorer. Og hvis der f.eks. er markante forskelle i (justerede) udgifter mellem to kommuner, kan dette skyldes både effektivitetsforskel og forskel i serviceniveau. • Af den grund skal man selvfølgelig tolke konklusionerne med en vis varsomhed.

16. Kroner pr. indbygger Ca. 30.000 Kommunestørrelse(indbyggertal) Effektiviteten (3) • Den helt overordnede konklusion er, at der ikke er markante forskelle i udgifterne mellem små og store kommuner. • Der er dog nogen forskel, og den ser på de samlede driftsudgifter ca. således ud:

17. Effektiviteten (4) • Kurven for de samlede udgifter i kommunerne dækker over forskelligheder i de enkelte sektorer. Især kan der estimeres udgiftsbesparelser på administrations- og folkeskoleområdet ved kommunesammenlægninger. • At der forekommer besparelser i den størrelsesorden, der estimeres i modellerne, fordrer imidlertid, at der er politisk vilje til at lukke administrationsbygninger, folkeskoler osv. • Da der helt sikkert vil blive tale om store engangsudgifter i de første år efter eventuelle sammenlægninger, vil de besparelser, der på sigt kan anes, i nogen grad blive modsvaret af forøgede udgifter.

18. Effektiviteten (5) • Som nævnt, kan man ikke helt sikkert vide, om store udgifter skyldes ineffektivitet, eller om det omvendt giver sig udslag i højere service. • Der er imidlertid foretaget en del sammenligninger af tilfredshed i såvel små som store kommuner, og hovedkonklusionerne herfra er endnu en gang ret små forskelle. • Tilfredsheden ser alt i alt ud til at være en lille smule højere i de små og mindre kommuner end i de store, men sammenlægninger op til en kommunestørrelse på f.eks. 25.000 indbyggere vil sandsynligvis ikke give sig udslag i større utilfredshed.

19. Serviceinstitution A. Type Omgivelser A. Mere eller mindre faste vilkår, f.eks. befolknings-tæthed og sammensætning. B. Struktur og processer B. Overordnede myndigheder. C. Ressourcer C. Medier mm. Skattetryk Brugerattributter A. Endoogene faktorer, f.eks. tillid og forvent-ninger. B. Eksogene faktorer, f.eks. uddannelse og alder. Ekskurs:Sammenhæng mellem kvalitet/performance og tilfredshed. Det er vanskelige sager. ’Performance’ Brugertilfredshed

20. Men tilbage til det store spørgsmål: Hvorfor sammenlægge kommuner? Selvom det ikke vil gå ud over demokratiet at lægge kommuner sammen, ser det altså heller ikke ud til at kunne give væsentlige besparelser. Strukturkommissionen gav en række begrundelser, men først skal der ses på kommissionens opdrag.

21. Strukturkommisionens opdrag ”Kommissionen skal vurdere fordele og ulemper ved alternative modeller for indretninger af den offentlige sektor og på denne baggrund komme med anbefalinger til ændringer, som er holdbare over en længere årrække. I vurderingen af fordele og ulemper ved forskellige indretninger af den offentlige sektor skal bl.a. følgende kriterier lægges til grund og afvejes i forhold til hinanden: Effektivitet og bære-dygtighed, demokratisk kontrol, borgerinddragelse og dialogen mellem borgere og politikere, kvalitet i opgaveløsningen, nærhed til borgerne, borgernes retssikkerhed og valgmuligheder, klarhed i ansvarsfordelingen og sammenhæng mellem kompetence og økonomisk ansvar.” Hovedbetænkningen side 12

22. De overordnede rammer Kommissionen fik desuden pålagt at vurdere alternative indretninger inden for følgende overordnede rammer: • Uændret opgavefordeling mellem stat, amter og kommuner • Ændret opgavefordeling mellem de tre niveauer. • Reduktion af forvaltningsleddene med direkte folkevalgt ledelse fra tre til to. Altså reelt en afskaffelse af amterne som direkte folkevalgt niveau.

23. ad 1) Uændret opgavefordeling Kommunesammenlægninger, hvor de mindste kommuner fremover vil have omkring 20.000 indbyggere, vil ifølge kommissionen give en række fordele: • Effektivitetsforbedringer. • Større faglig bæredygtighed. F.eks. i forbindelse med anbringelsessager, på specialundervisningsområdet, på miljøområdet, skatteområdet og IT-området. • Større valgfrihed for brugerne af offentlige serviceydelser. De større kommuner har erfaringsmæssigt bedre vilkår for at styre et mangesidet udbud. • Mindre sårbarhed overfor den demografiske udvikling. • Mindre sårbarhed overfor enkeltsager, som kan fylde meget på budgettet i en lille kommune.

24. Udviklingstendenser forstærker argumenterne • Øget kompleksitet og specialisering • Store forskelle fra lokalområde til lokalområde mht. fremtidens udgiftspres fra ældre borgere. • Øgede krav fra brugere af kommunal service om valgfrihed mellem forskellige udbydere. Alt sammen noget der taler for større kommuner fremover.

25. ad 2) Ændret opgavefordeling Her opstiller kommissionen to scenarier. Det ene kaldes for en bred amtsmodel, og det andet kaldes for en bred kommunemodel. Bred amtsmodel: 7-8 amter og minimum kommunestørrelse på 20.000 indbyggere. Bred kommunemodel: 4-6 amter og minimum kommunestørrelse på 30.000 indbyggere. Tankerne bag disse modeller er ikke mindst at føre opgaveløsningen tættere på borgerne samt at samle opgaver inden for samme område under samme myndighed – altså enten amt eller kommune.

26. Hvilke opgaver drejer det sig om? I den brede amtsmodel beholder amterne en lang række af de mere specialiserede opgaver inden for det sociale og social-psykiatriske område, og bl.a. overføres alle ungdoms-uddannelserne til amterne. Herforuden gives større ansvar til amtene mht. den regionale erhvervsudvikling. Kommunerne får imidlertid også pålagt nye opgaver - inden for bl.a. det sociale og socialpsykiatriske område. I den brede kommunemodel slankes amterne, og der overføres en lang række opgaver til de større og mere bæredygtige kommuner. Områder som socialpsykiatri, arbejde med handicappede og udsatte grupper, børn- og ungeområdet, vidtgående specialundervisning og miljøtilsyn samles i kommunerne. Derforuden kan også hele arbejdsmarkeds-området eventuelt overføres til kommunerne.

27. Den brede kommunemodel Tillægsfordelene ved at ændre i opgavefordelingen slår tydeligst igennem i den brede kommunemodel (som også er mest aktuel): • Ved at decentralisere opgaver til kommunerne skabes større nærhed og måske større interesse for det lokale demokrati. • Samling af opgaver under én myndighed skaber mulighed for bedre koordinering, udgiftsstyring og prioritering fra kommunernes ledelse. • Samling af opgaver under én myndighed skaber større klarhed om ansvarsfordeling for borgeren og bedre rammer for sammenhængende sagsforløb. • Samling af opgaver under én myndighed modvirker ’kassetænkning’ og styrker forebyggende indsatser på det sociale om socialpsykiatriske område. • Medfinansiering af sygehusudgifterne styrker forebyggende indsatser på det sundhedsmæssige område. • Samling af miljøtilsynet i kommunerne vil skabe større enkelthed for virksomheder. • Decentralisering og samling af opgaver kan skabe større enkelthed for borgerne.

28. ad 3) Reduktion af forvaltningsled med direkte valgt ledelse På mange væsentlige punkter er der ingen forskel mellem den brede kommunemodel og de modeller, som kommissionen opstiller under disse overordnede rammer. Desuden synes disse politisk urealistiske.

29. Ulemper ved de foreslåede modeller (1) • Generelt har de mindre radikale reformer den ulempe, at man ikke indhøster de fordele, der findes ved de mere radikale reformer. Således f.eks. vedrørende samling af ansvar og decentralisering. • Videre er det en væsentlig ulempe, at ved større amter/regioner kan amtspolitikernes lokalkendskab svækkes, ligesom det også kan kan svække deres kendskab til borgernes præferencer. • Derforuden kan den brede amtsmodel have den ulempe, at der decentraliseres en række opgaver til amterne, som er dét politiske forvaltningsled, som borgerne i forvejen har mindst kendskab til.

30. Ulemper ved de foreslåede modeller (2) • Til gengæld er der i den brede kommunemodel risiko for, at borgerne vil miste den politiske interesse helt for de udtyndede amter. • I den brede kommunemodel, og i de øvrige radikale modeller (regions- og statsmodellen), hvor langt de fleste opgaver lægges ned til kommunerne, er ulempen, at der kan opstå mindre faglig bæredygtighed i kommunerne på visse krævende områder. • I regionsmodellerne er der i forhold til den brede kommunemodel den ulempe, at borgernes muligheder for at holde politikerne ansvarlige for de regionale politikker svækkes, samt at den enkelte kommunes incitament for medfinansiering af sygehusvæsenet måske er for ringe.

31. Opsummering Fordele ved større kommuner og ændret opgavefordeling: • Effektivitetsforbedringer • Større faglig bæredygtighed. • Større valgfrihed for borgerne. • Mindre økonomisk sårbarhed for den enkelte kommune. • Måske større lokalpolitisk interesse og deltagelse. • Bedre koordinering, udgiftsstyring og prioritering mellem områder. • Større klarhed om ansvarsfordeling for borgeren. • Sammenhængende sagsforløb for borgeren/klienten. • Modvirkning af ’kassetænkning’ • Styrkelse af forebyggende indsatser. • Større enkelthed for virksomheder. • En del opgaver vil reelt komme tættere på borgerne. • Kommunerne bliver hovedindgangen for borgeren til den off. sektor.

32. Hvor skudsikre er argumenterne? Visse argumenter for større kommuner er ikke ligefrem meget velunderbyggede, og andre overdriver nok de positive effekter noget. Mht. den faglige bæredygtighed f.eks., som er et af de helt centrale argumenter, så er der her en ikke overvældende stor viden på området. Der er noget, der tyder på, at de små kommuner har problemer med den faglige bæredygtighed, men i hvor høj grad dette er tilfældet, er vanskeligt at sige. Mht. kost-effektiviteten f.eks., så er det et eksempel på argumenter, der overdrives. Set i forhold til de beregnede beløbs størrelse og de politiske vanskeligheder, der kan være forbundet med at indfri gevinsten, burde denne type af effektivitets-argumentation sikkert ikke have så stor vægt, som de har fået.

33. Ubehandlede spørgsmål • Beslutningsprocessen vedrørende reformen. • Reform af udligningssystemet. • Formelle ændringer i det lokale demokrati, f.eks. mere udstrakt brug af brugerbestyrelser samt ændringer i kommunernes styreform. • Rent praktiske, lokale problemer med gennemførelse af en så omfattende reform. • Den usikre jobsituation for de ansatte i administrationen.