CONSIDERACIONES ACERCA DE LA SEGURIDAD SOCIAL UNIVERSAL Y LAS PENSIONES EN MEXICO

1. CONSIDERACIONES ACERCA DE LA SEGURIDAD SOCIAL UNIVERSAL Y LAS PENSIONES EN MEXICO Julio, 2012

2. SEGURIDAD SOCIAL UNIVERSAL Y SUS IMPLICACIONES PARA EL SAR

3. II.1 Características generales de la seguridad social en México • Los sistemas de seguridad social se inician a principios del siglo pasado con la finalidad de proveer a los ciudadanos una protección básica de su ingreso frente a diversas eventualidades relacionadas con el empleo, la salud y el retiro. • En México la seguridad social abarca diversos servicios, entre los que destacan los siguientes:

4. SERVICIOS PRINCIPALES DE SEGURIDAD SOCIAL EN MÉXICO

5. México se caracteriza por una arquitectura “dual” de la seguridad social, en la que los trabajadores asalariados y sus patrones están obligados a contribuir para financiar los beneficios antes mencionados, en tanto que el segmento de trabajadores no asalariados recibe ayuda de programas de atención social financiados por el gobierno.

6. ARQUITECTURA DUAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN MÉXICO Enfermedades Guarderías Maternidad Prestaciones Sociales Trabajo Invalidez Vida Retiro Riesgos Total de trabajadores Asalariados (bloque contributivo) No asalariados (bloque no contributivo) No contribuyentes Contribuciones tripartitas Beneficios Beneficios • Salud • Ingreso • Prestaciones sociales Programas gubernamentales de atención social

7. Esta dualidad genera diversos problemas, entre los que destacan los siguientes: PROBLEMAS OCASIONADOS POR LA DUALIDAD DE LA SEGURIDAD SOCIAL

8. Los diferentes seguros sociales se brindan a los beneficiarios mediante diversas instancias federales (IMSS, ISSSTE, principalmente), entidades públicas (Pemex, CFE, fuerzas armadas, instituciones de educación superior), así como gobiernos locales, incluyendo entidades federativas y municipios. • Más adelante se documenta que las instituciones de seguridad social enfrentan serios problemas financieros, que en alguna forma condicionan las posibilidades de aplicar un esquema de seguridad social generalizado (universal).

9. II. 2 Situación financiera de la seguridad social en México • La mayor parte de las instituciones de seguridad social en México enfrentan una crisis, tanto en sus flujos financieros (ingresos inferiores a sus gastos), como en sus acervos (pasivos superiores a sus activos, lo que equivale a un patrimonio negativo). • El IMSS ilustra claramente esta situación. • Los ingresos del IMSS provienen en su mayoría de las cuotas obrero patronales (70.6%), seguidos por las aportaciones del gobierno federal (20.1%) y otros ingresos provenientes de inversiones y servicios diversos (9.3%). • Por su parte, los servicios de personal representan la porción más elevada de los gastos (46.6%), seguida por pagos al personal jubilado (14.5%), medicamentos (14.4%) y servicios generales (7.1%), entre otros.

10. COMPOSICION DE LOS INGRESOS Y GASTOS DEL IMSS 2010 (%) INGRESOS GASTOS Fuente: IMSS.

11. En 2010 la diferencia entre ingresos y gastos arrojó un ligero excedente de $128 millones de pesos, que según las estimaciones del IMSS se transformó en un déficit de $14,018 millones de pesos en 2011; la institución estima que este déficit crecerá hasta $46,785 millones de pesos en 2018 (a precios constantes de 2011). • Las cifras anteriores excluyen la creación de reservas correspondientes a las obligaciones laborales del IMSS una vez consideradas estas, los déficit mencionados se elevan a $22,807 millones de pesos en 2011 y $55,263 millones en 2018. • Cabe destacar que en años anteriores y posiblemente hasta 2014 el IMSS utilizará algunas reservas para financiar los déficit de efectivo mencionados. No obstante, a partir de 2015 esta posibilidad se cancela, lo que complica severamente la situación financiera del IMSS.

12. ESTIMACIONES DE FLUJO NETO DE EFECTIVO DEL IMSS 2011-2018 (Miles de millones de pesos de 2011) +234% Fuente: IMSS.

13. Por su parte, elbalance del IMSS, se observó en 2010 un patrimonio de $75,608 millones de pesos, mismo que se convierte en un déficit significativo de $-3,242.7 millones una vez reconocidas las obligaciones laborales de la institución. PATRIMONIO DEL IMSS 2010 (Miles de millones de pesos) Fuente: IMSS.

14. Los estados financieros y las estimaciones de los diferentes ramos de seguro social del IMSS muestran una mezcla de excedentes de operación (Invalidez y Vida y Riesgos de Trabajo) y déficit(Enfermedades y Maternidad y Guarderías y Prestaciones). • En conjunto, el valor presente del déficit de seguridad social del IMSS para 2011-2050 equivale a 13.4% del PIB, según se observa a continuación.

15. VALOR PRESENTE DEL SUPERAVIT O DEFICIT DEL IMSS 2011-2050 (% del PIB) * Incluye 1.2 puntos del Seguro de Salud para la Familia. Fuente: IMSS.

16. El elevado monto déficit del IMSS a valor presente condiciona cualquier propuesta de seguridad social generalizada o universal, ya que implica la necesidad de financiar el equivalente de 0.34% del PIB cada año entre 2011 y 2050, en adición al de universalizar el sistema de seguridad social. • Por su parte, el ISSSTE también padece una insuficiencia de recursos financieros, según algunos especialistas.*/ Se estima que en 2006 el déficit actuarial del fondo de pensiones de dicha institución ascendía a 58.4% del PIB. • En 2007 se realizó una reforma importante que le ha dado viabilidad financiera a dicho instituto, aunque el déficit actuarial no se eliminó completamente y se estima en aproximadamente 31.4% del PIB en 2010. • Otro caso de consideración es Pemex, que en el tema de retiro se distingue por no requerir una edad mínima para jubilarse y una antigüedad de solamente 25 años de servicio. De manera gruesa se estima que el pasivo laboral neto de Pemex ascendió a 4.8% del PIB en 2010. */ Véase Pedro Vázquez Colmenares “Pensiones en México La Próxima Crisis”. Siglo XXI, 2012.

17. A lo anterior deben añadirse otros casos de dependencias públicas federales, como CFE, Luz y Fuerza del Centro, Ferronales y la banca de desarrollo, cuyo déficit actuarial neto es de aproximadamente 4.6% del PIB. • A ello deben agregarse los pasivos pensionarios de las entidades federativas (13% del PIB) y de las universidades públicas (2% del PIB). • En conjunto los pasivos pensionarios del sistema de seguridad social rondan en aproximadamente104% del PIB según se observa a continuación:

18. VALOR PRESENTE DEL DÉFICIT DE PENSIONES DE LAS INSTITUCIONES DE SEGURIDAD SOCIAL EN MÉXICO

19. Aún cuando no se conoce precisamente la distribución intertemporal de los pasivos de cada institución que se aplicará año con año durante las próximas cuatro décadas, se estima un monto aproximado de 1.9% del PIB en promedio por año para el sector público federal y 0.3% para las entidades federativas, lo que equivale a 2.2% anual en total durante el periodo 2012-2050. • Cabe destacar que esta monto es adicional a los gastos en los que cada institución incurre en el punto inicial de comparación (2012) para prestar los diversos seguros sociales que les corresponden.

20. II.3 Propuestas de Seguridad Social Universal (SSU) • Diversos especialistas han analizado la problemática de la seguridad social en México y en algunos casos han propuesto acrecentar la cobertura de la misma mediante la llamada “Seguridad Social Universal” (SSU). • La SSU consiste fundamentalmente en proveer cobertura contra enfermedades, invalidez y muerte y coadyuvar al ahorro para el retiro a todos los trabajadores, sean o no asalariados. • Para que un esquema de seguridad social universal sea exitoso es necesario considerar dos aspectos fundamentales: a) el binomio costo-financiamiento, que incide primordialmente en las finanzas públicas y b) los requisitos para instrumentarlo y sus efectos sobre el ahorro para el retiro.

21. Actualmente las propuestas más detalladas y conocidas de seguridad social universal corresponden a A. Antón, F. Hernández y S. Levy “TheEnd of Informality in Mexico? Fiscal Reformfor Universal Social Insurance” 2012 (AHL); P. Vázquez Colmenares G. “Pensiones en México La Próxima Crisis” Siglo XXI 2012 (PVC); y “El México del 2012 Reformas a la Hacienda Pública y al Sistema de Protección Social” Centro de Estudios Espinosa Yglesias 2012 (CEY). • Aún cuando estos estudios persiguen el mismo objetivo de seguridad social universal, eligen diferentes modalidades para lograr sus fines y por tanto sus características de costo-financiamiento, instrumentación y ahorro para el retiro son diferentes. • Por otra parte, la seguridad social fue tema de campaña entre los contendientes presidenciales. En concreto, el candidato del PRI elaboró algunas consideraciones generales al respecto, que requieren afinar numerosos y complejos detalles para asegurar la viabilidad de la SSU.

22. PLANTEAMIENTOS GENERALES DEL PRI/EPN RESPECTO A LA SEGURIDAD SOCIAL UNIVERSAL • Impulsar un Sistema de Seguridad Social Universal que ofrezca acceso efectivo a los servicios de salud, a una pensión para el retiro, al seguro de desempleo y a un seguro por riesgos de trabajo en condiciones de equidad a todos los mexicanos. • El Sistema de Seguridad Social Universal deberá ser financiado progresiva y mayoritariamente por medio de impuestos generales no ligados al empleo • Promover un seguro de desempleo con un ingreso mínimo universal a todos los mexicanos mayores de 18 años que se queden sin empleo. • Defender, fortalecer y renovar las instituciones creadas por el Estado como el IMSS, el ISSSTE y el Infonavit.

23. A continuación se describen los aspectos principales de las propuestas AHL, PVC y CEY, con especial énfasis en el ahorro para el retiro. II.3.1 Propuesta AHL: • Objetivos principales de la SSU: OBJETIVOS PRINCIPALES DE LA SEGURIDAD SOCIAL UNIVERSAL: PROPUESTA AHL

24. Características generales de la SSU: CARACTERÍSTICAS DEL ESQUEMA DE SEGURIDAD SOCIAL UNIVERSAL: PROPUESTA AHL

25. Componentes de costo-financiamiento de la SSU: • Una economía caracterizada por un bloque contributivo (BC) de asalariados a la seguridad social y un bloque no contributivo (BNC), de no asalariados tiene diversas implicaciones de costo y beneficio, especialmente para las finanzas públicas. • Una primera consideración es que las empresas son entes que maximizan sus utilidades y ello conlleva una cierta evasión en el pago de impuestos, tanto las cuotas de seguridad social aplicadas a la nómina como el IVA.

26. En este entorno, elevar la tasa del IVA a todos los sectores de la economía --incluyendo alimentos y medicinas-- para financiar la seguridad social universal tiene efectos contrapuestos en la recaudación. • Por una parte, la recaudación debería incrementarse (producto de una mayor tasa y/o base de aplicación del impuesto), y por otro tendería a reducirse al hacer más atractiva la evasión del gravámen y la informalidad laboral. • Previsiblemente el primer efecto es dominante, lo que implicaría una mayor recaudación neta, aunque no tan elevada como la que ocurriría en ausencia de evasión fiscal e informalidad. • Por otra parte, una disminución de los gravámenes a la nómina (derivados de la seguridad social), tiende a disminuir la recaudación, aunque asimismo “abarata” la contratación de asalariados e inclina a las empresas a una mezcla de empleo formal vs informal al reducir el precio relativo de los trabajadores asalariados. • Es factible que el primer efecto sea dominante.

27. Adicionalmente, la aplicación de una tasa uniforme de IVA a sectores actualmente gravados con una “tasa cero” (i.e. alimentos y bebidas), reduciría el poder de compra de los asalariados, particularmente los de menores ingresos, lo que hace recomendable “compensarlos” de alguna manera. Ello a su vez implicaría una pérdida de recaudación o un mayor gasto público. • Por último, debe tomarse en cuenta que la mayor tasa efectiva de IVA podría generar un mayor gasto público al elevar la evasión y la informalidad laboral. • Esto podría resultar debido a que los trabajadores no asalariados reciben algunos satisfactores de asistencia social por parte del gobierno, cuyo costo por trabajador no asalariado puede ser superior al generado por la seguridad social en el caso de los trabajadores asalariados.

28. Igualmente, sería necesario compensar a los gobiernos estatales por la pérdida de ingresos que resultaría de eliminar los impuestos (locales) a las nóminas y el gobierno federal debería aumentar sus contribuciones al IMSS para efectos del ahorro para el retiro. • En suma, la propuesta de AHL, de sustituir las cuotas de seguridad social aplicables a la nómina por un IVA generalizado de 16%, tenderían a: • Elevar la recaudación de IVA. • Disminuir los ingresos del IMSS provenientes de las cuotas, e • Incrementar el gasto público por la compensación del encarecimiento del consumo de la población de menores ingresos. • El efecto neto en las finanzas públicas es una cuestión empírica, no un aspecto conceptual. Los autores mencionados estiman que la reforma propuesta tendría un costo neto de 0.3% del PIB, lo que generaría un déficit público adicional de esa misma magnitud, según se muestra a continuación.

29. EFECTOS FISCALES DE LA SEGURIDAD SOCIAL UNIVERSAL EN MÉXICO */ (% PIB) */ Estimaciones con base en A. Antón, F. Hernández y S. Levy “TheEnd of Informality in Mexico? Fiscal Reformfor Universal Social Insurance. Final Draft, january 2012. **/ El escenario base incluye costos de seguridad social del pilar contributivo más costos del pilar no contributivo.

30. Instrumentación de la SSU relacionada con el ahorro para el retiro: • La instrumentación de la seguridad social universal propuesta por AHL es compleja, particularmente en lo referente al ahorro para el retiro. • A fin de instrumentarse requeriría: • Identificar con precisión la población objetivo de beneficiarios. • Registrar a los beneficiarios (no asalariados) en SHCP. • Obtener una cuenta de ahorro individual de ahorro para el retiro en la Afore seleccionada por los trabajadores no asalariados. • Reducir las contribuciones obrero patronales de ahorro para el retiro (además de otros seguros), lo que requeriría incrementar las contribuciones gubernamentales (las de pensiones a las Afores y las de seguros de incapacidad y vida a un fondo común del IMSS). • Establecer un régimen especial de pensiones para los trabajadores de mayor edad y bajo ingreso que no alcanzarían a acumular recursos suficientes en sus cuentas individuales para una pensión digna. • Instrumentar un programa de pensiones para adultos de bajos ingresos ya retirados, en un esquema similar al programa de “Adultos de más de 70” (según AHL esto costaría ____% del PIB adicionalmente).

31. Garantizar una pensión mínima de un salario mínimo para los trabajadores con antigüedad de 25 años en el SSU. • Preservar el régimen de pensiones de contribución definida (mensual) en cuentas individuales vía Afores. • Establecer una contribución de ahorro para retiro similar a la que actualmente reciben los asalariados con ingresos de dos salarios mínimos. • Establecer un mecanismo mediante el cual las pensiones sean proporcionales a los ingresos de los trabajadores, esto a fin de obtener tasas de reemplazo constantes o independientes del nivel de ingreso de los trabajadores. • Con objeto de lograr tasas de reemplazo constantes se requeriría instrumentar un sistema de pensiones de dos pilares: una contribución fija independiente de los salarios para todos los trabajadores y una porción variable en función de los salarios. • Cabe destacar que el ahorro de este segundo componente solamente aplicaría a trabajadores formales o asalariados ya que serían los únicos cuyos ingresos podrían observarse, de manera similar al bloque contributivo actual.

32. Propuesta PVC • Objetivos principales de la SSU: • OBJETIVOS PRINCIPALES DE LA SEGURIDAD SOCIAL UNIVERSAL: • PROPUESTA PVC

33. Características generales de la SSU: • Integrar un sistema único y obligatorio de seguridad social aplicable a todos los habitantes del país, que separe la protección de la salud de la protección al ingreso. • Establece seis obligaciones Base del Estado (OBES), sin importar la condición laboral, género, nivel socioeconómico o ubicación de la población beneficiaria. • OBES de Retiro: establecepensión por vejez de un salario mínimo para todos los jefes de familia al cumplir 65 años de edad, equivalente a un salario mínimo. • OBES de Invalidez y Vida: otorga una pensión por la disminución de la capacidad de salud o por muerte. • OBES de Riesgos de Trabajo: establece indemnización a los trabajadores que sufran afectación a su ingreso, a causa de una situación de riesgo de trabajo. • OBES de Salud: todos los mexicanos recibirán una subvención de medio salario mínimo mensual que se entregará al prestador de servicios de salud correspondiente.

34. OBES de Desempleo: constituye un beneficio de un salario mínimo hasta por seis meses para los trabajadores que demuestren la terminación temporal de su empleo. • OBES de Ayudas Familiares: considera una subvención mensual para los trabajadores jefes de familia que queden a cargo de familiares desprotegidos. • Las OBES se financiarían con recursos fiscales aportados por los tres niveles de gobierno. Después de un periodo de transición (máximo de 5 a 8 años) dichos recursos estarían impedidos para subsidiar los déficit financieros o actuariales de los sistemas previsionales. • El Sistema Nacional de Seguridad Social (SINASES) estaría conformado por dos instituciones separadas: un Instituto de Servicios de Salud (integrado por el Seguro Popular y otros servicios médicos) y el Instituto Mexicano de la Protección de Ingresos, encargado de administrar el seguro de retiro, riesgos de trabajo, invalidez y vida, SAR, seguro de desempleo y ayudas familiares. • Los trabajadores tendrían asegurada la portabilidad plena entre sistemas de cuentas individuales.

35. Instrumentación relacionada con el ahorro para el retiro: • La seguridad social de pensiones para el retiro se basa en un modelo de cuatro pilares, cuyas características se detallan a continuación:

36. MODELO DE PENSIONES PARA EL RETIRO: PROPUESTA PVC

37. El SAR seguiría operando para efectos del Pilar 3, sin afectar el ahorro de los trabajadores. • Asimismo, se preservaría el sistema de Afores a fin de captar e invertir el ahorro de los trabajadores en un esquema competitivo.

38. Componentes de costo-financiamiento de la SSU: • Los planes antes descritos se financiarían de la forma siguiente: FINANCIAMIENTO DE LA SSU: PROPUESTA JVC • Adicionalmente se honrarían todas las obligaciones pensionarias de los jubilados actuales.

39. Propuesta CEY: • El centro de Estudios Espinosa Yglesias persigue objetivos similares a los de las propuestas anteriormente descritas: OBJETIVOS PRINCIPALES DE LA SEGURIDAD SOCIAL UNIVERSAL: PROPUESTA CEEY

40. Características generales de la SSU: • Definir un paquete mínimo de derechos sociales para todos los mexicanos. • Incluir al menos un ingreso mínimo de seguros de salud, de vida, de invalidez y una pensión de retiro. • Eliminar el sistema dual de la seguridad social que prevalece actualmente. • Pensión mínima garantizada de dos salarios mínimos al momento del retiro. • Costo estimado de 5% del PIB menos el gasto que el gobierno realiza actualmente (1.0% del PIB). • Financiamiento mediante reforma hacendaria similar a la propuesta AHL.

41. II.4 Síntesis: • Se observa un espacio amplio para incrementar el alcance de los servicios de seguridad social en México, si se toma en cuenta que solamente ___% de la fuerza laboral disfruta de los beneficios correspondientes. • Existen diversas propuestas para proveer a trabajadores asalariados seguros de salud, invalidez, vida y beneficios de retiro, con diversas variantes, en una modalidad de Seguridad Social Universal (SSU). • Ampliar la cobertura de la seguridad social representa un costo de aproximadamente 2.8% del PIB, adicional al de los servicios prestados actualmente. • Para solventar dicho costo se requiere una reforma tributaria y modificaciones al esquema de contribuciones obrero-patronales. • La instrumentación de la SSU es compleja y podría tener implicaciones importantes para el SAR, ya que entre otros aspectos sería necesario: • Crear un padrón registro de beneficiarios. • Individualizar cuentas de ahorro para el retiro a los trabajadores que ingresen a la SSU.

42. Sustituir contribuciones obrero-patronales para el SAR, por contribuciones gubernamentales. • Establecer un régimen especial de pensiones para personas de edad avanzada. • Instrumentar un programa de pensiones para adultos de bajos ingresos y retirados. • Proveer una pensión mínima garantizada de un salario mínimo para trabajadores con antigüedad de 25 años en el SSU. • Instrumentar un sistema de pensiones con dos pilares: porción fija y porción variable en función de los salarios. • Los beneficios de la SSU son atractivos, no obstante se requiere sumo cuidado en la instrumentación, particularmente el aspecto de pensiones a fin de no deteriorar el avance y los beneficios logrados por el SAR.