A ESTRUTURA TRIBUTÁRIA DAS CIDADES E DOS MUNICÍPIOS

1. A ESTRUTURA TRIBUTÁRIA DAS CIDADES E DOS MUNICÍPIOS Reflexõessobre um desenhomaisequitativo e diverso

2. Introdução • O papel dos municípios na prestação de serviços públicos ganhou relevância com o processo de descentralização fiscal dos anos 90. • O desafio do federalismo fiscal é como dotar os municípios de capacidade de financiamento adequada, o que pode ser feito de duas maneiras: delegando competências tributárias ou promovendo transferências intergovernamentais. • A questão é: qual a proporção ideal de tributos próprios e transferências? Quais tipos de tributos devem ser delegados aos municípios?

3. Introdução • Nossa apresentação pretende discutir essa questão a partir de uma perspectiva teórica, em primeiro lugar, e depois a partir da experiência brasileira, tirando algumas conclusões sobre como proceder.

4. Tributação e federalismo • A divisão de competências tributárias em uma federação deve ser aquela que proporcione mais eficiência, ou seja, aquela que proporcione o máximo de arrecadação. • O que afeta a eficiência? De um lado, a competição tributária entre governos subnacionais (guerra fiscal) e de outro a preguiça fiscal decorrente de uma excessiva dependência de transferências.

5. Tributação e federalismo • O ideal, portanto, é garantir aos municípios bases tributárias que possam ser exploradas com o menor grau possível de competição e que sejam suficientemente amplas para garantir maior autonomia arrecadatória. • Em tese, impostos sobre renda e consumo devem ser de competência da esfera central de governo, enquanto impostos sobre propriedade devem ser das esferas subnacionais. Isso porque impostos sobre renda e consumo descentralizados geram muita guerra fiscal. Ex: ICMS e ISS no Brasil.

6. Tributação e federalismo • A vocação natural dos municípios é, portanto, os tributos sobre propriedade e patrimônio, cuja fiscalização é mais eficiente quando nas mãos de autoridades locais. • O problema desse modelo é que, nos países em desenvolvimento, a tributação da propriedade e do patrimônio é muito benevolente e mal explorada. Ou seja, cobra-se pouco e mal dos detentores de propriedade. Ex: ITR no Brasil.

7. Tributação e federalismo • A base tributária estreita dos municípios exige que o sistema de financiamento dos serviços públicos seja complementado por transferências intergovernamentais. • A questão é como estruturar um sistema de transferências que gere um mínimo de equidade entre os entes da federação, por exemplo, entre todos os municípios. • Em geral, federações carecem de um sistema adequado de redistribuição de receitas que proporcione aos entes semelhante capacidade de financiar suas necessidades.

8. Tributação e federalismo • Modelos de equalização fiscal a la Austrália ainda são raros, mas são uma referência importante para reformas dos regimes fiscais. • A equalização tem por objetivo cobrir com transferências o hiato entre o potencial de arrecadação própria e a necessidade de gasto. • Municípios com potencial de arrecadação superior à sua necessidade de gasto devem contribuir para o fundo de equalização, financiado principalmente com recursos do governo central. • Utiliza-se uma medida de potencial de arrecadação para desestimular a preguiça fiscal, ou seja, a tendência a tributar menos os cidadãos de uma municipalidade para fazer jus a uma maior quantidade de transferências.

9. O caso brasileiro • Os municípios brasileiros registraram expressivo crescimento das receitas próprias em10 anos, entre 2002 e 2012: 295,9% (ante inflação de 84%).

10. O caso brasileiro • O destaque na expansão das receitas próprias foi o Imposto sobre Serviços, que cresceu 394,1%. • A receita do Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana foi a que menos cresceu (182,1%), revelando a precariedade no sistema de cobrança desse tributo sobre patrimônio. • A receita do Imposto sobre Transações de Bens Imóveis também também cresceu significativamente (387,1%), refletindo o boom imobiliário no Brasil.

11. O caso brasileiro • As receitas próprias municipais estão fortemente concentradas nas áreas urbanas. • Ou seja, os municípios rurais apresentam baixa capacidade de arrecadação e dependência de transferências da União. • Entre 2002 e 2012, as transferências de recursos da União e dos Estados para os municípios cresceram 263,7%. • A questão é: essas transferências proporcionam uma equalização de receitas entre os municípios?

12. O caso brasileiro

13. O caso brasileiro • Cerca de 65% das transferências são classificadas como redistributivas, ou seja, tem por objetivo distribuir os recursos de acordo com o tamanho da população, o número de alunos ou de atendimentos pelo SUS. • Mas uma parte expressiva das transferências ainda permanece sendo concentrada por poucos municípios, como é o caso da cota-parte do ICMS e das compensações pela exploração de recursos naturais (royalties).

14. O caso brasileiro • O desafio é criar um sistema de transferências explicitamente vinculado ao princípio da equalização fiscal, de modo a reduzir as discrepâncias nas capacidades de financiamento dos serviços públicos entre os municípios.

15. O Bolo Tributário • Como vimos anteriormente os Municípios tem uma fatia muito aquém de suas competências e responsabilidades no Brasil. • Mesmo com o aumento da Carga Tributária Bruta (CTB) nos últimos anos a participação entres as três esferas de poder permanece constante.

16. O Bolo Tributário

17. A Receita Disponível

18. Desafio aos Municípios • Visto que o atual sistema de distribuição de receitas entre as esferas de governo são estáveis ano a ano, cabe aos gestores municipais buscarem receitas de sua competência para fazer frente as suas despesas crescentes. • O ISS, o IPTU, o ITBI, as Taxas e Contribuições são impostos que tem sua base na área urbana da cidade.

19. Desafio aos Municípios • Mesmo assim é necessário que os gestores municipais voltem sua atenção para a arrecadação destes impostos que podem dar uma maior sustentabilidade financeira a sua gestão. • O ISS a partir da Lei Complementar 116/2003, abriu uma imensa possibilidade de tributar grandes cadeias de serviços, tem-se que adequar os códigos tributários municipais e fiscalizar e cobrar este imposto.

20. Desafio aos Municípios • Tramita no Congresso Nacional dois projetos de grande relevância para os Municípios referente ao ISS, o primeiro torna crime de improbidade uma alíquota menor que 2%, acabando com a Guerra Fiscal entre os Municípios, e o segundo propondo uma redistribuição grande em três pontos: • Cartões de Crédito e Débito • Operações de Leasing • Construção Civil

21. Conclusão • É imprescindível que ocorra uma discussão na sociedade brasileira sobre a regulamentação de nossa Federação. • Enquanto ninguém souber muito bem, quem é responsável pelo que, as atribuições e responsabilidades serão sempre.

22. OBRIGADO! Wanderson Silva Rocha Assunção Wanderson.rocha@cnm.org.br (61)2101-6041 (61)9111-5527 Confederação Nacional de Municípios – CNM Federação Goiana de Municípios – FGM www.fgm-go.org.br Amanda de Oliveira receita@fgm-go.org.br (62) 3999-7460