L’analyse des besoins sociaux : outil de pilotage de l’action sociale

1. L’analyse des besoins sociaux : outil de pilotage de l’action sociale Dino SANTILLI – Directeur du Centre « Le Lierre » Docteur en Sciences de Gestion Chercheur au CEREFIGE de Nancy (Centre Européen de Recherche en Economie Financière et Gestion des Entreprises) Chargé d’enseignement à l’Université de Lorraine Lundi 15 octobre 2012

2. OBJECTIFS • Maîtriser l’analyse des besoins sociaux pour piloter son action sociale • Acquérir les outils méthodologiques nécessaires • Analyser des exemples concrets Le lundi 15 octobre 2012 de 9h30 à 12h30 et de 13h30 à 17h00

3. I. Introduction et fondements a) Obligatoire pour tous les CCAS depuis 1995… b) Complexité de la démarche c) Outil de pilotage organisationnel et managérial (+ renvois bibliographiques) d) Actualisation des données e) Obligation de résultats pour les élus f) Optimisation des repérages et notamment de la pauvreté • II. Le cadre législatif • a) Principes • b) Objectifs visés • III. De l’ABS vers une démarche de Projet Social de Territoire • a) Notion de projet… de Projet Social de Territoire • b) Territorialisation

4. IV. Une démarche en deux volets • a) Analyse statistique qui fera ressortir les besoins sociaux • b) Analyse qualitative sur deux ou trois problématiques jugées prioritaires parmi les besoins sociaux mis en évidence • c) Approche croisée • d) Groupes d’analyses partagées • e) Exemple de démarche de Projet Social de Territoire • V. Suivi et méthodologie • a) Un comité de pilotage • b) Un comité opérationnel • c) Un chargé de mission • d) Le tableau de bord, les indicateurs (phase 1) • e) Etat des lieux et évaluations (phase 2) • f) Analyse partagée des besoins sociaux (phase 3) • g) Les enjeux… l’action locale de préférence partenariale (phase 4) • h) Partager l’analyse des besoins sociaux avec la population : partager et communiquer (phase 5)

5. VI. Rappel d’exécution et évaluation • a) Evaluation de l’ABS • b) Rappel d’exécution • VII. Conclusion • Annexes : • Exemple l’ABS – CCAS de Thionville

6. ANNEXES • Exemple : L’ABS – CCAS de Thionville • Diagnostic territorial (octobre 2010) : (thématiques voir page 3) • Pauvreté et fragilité des populations sur le territoire thionvillois (mars 2011) • Diagnostic Santé Thionville (2011) : (thématiques voir pages 3 et 4) • Propositions de pistes d’actions pour améliorer la réponse sociale (septembre 2011) : (thématiques voir page 2)

7. I. Introduction et fondements a) Obligatoire pour tous les CCAS depuis 1995… L'analyse des besoins sociaux reste difficilement accessible aux plus petits d'entre eux. Observer les besoins de la population avant d’imaginer les solutions pour y répondre ? Si le principe relève de l’évidence, nombre d’acteurs publics peinent encore à lui donner une application concrète. Pour les centres communaux et intercommunaux d’action sociale (CCAS et CIAS), cette démarche est pourtant devenue, dès 1995, une obligation réglementaire. Depuis cette date, c’est sur la base d’une analyse des besoins sociaux (ABS) annuelle que ces établissements, quelle que soit leur taille, sont censés mettre en œuvre leur politique sociale. L’article R.123-1 du Code de l’action sociale et des familles, issu du décret n° 95-562 du 6 mai 1995, précise en effet que les CCAS et les CIAS « procèdent annuellement à une analyse des besoins sociaux de (…) la population qui relève d’eux, notamment de ceux des familles, des jeunes, des personnes âgées, des personnes handicapées et des personnes en difficulté ».

8. b) Complexité de la démarche La systématisation de cette démarche, basée sur l’observation des besoins de l’ensemble de la population d’un territoire, affirme de ce fait le rôle central des CCAS dans le développement social local. « Leur action ne se limite pas à distribuer des aides à des personnes en situation de précarité, mais participe au développement global du territoire ». Innovante et ambitieuse, cette obligation n’a toutefois été accompagnée d’aucune précision sur la méthode ou les moyens à mettre en œuvre. Certains CCAS réalisent donc leur ABS en interne, quand d’autres la confient à des consultants : dans tous les cas, il s’agit d’un travail complexe, qui demande du temps et de l’argent , l’analyse s’élève à au moins 20 000 euros. « Une majorité d’établissements, en particulier dans les communes de moins de 3 000 habitants, n’ont donc pas les moyens de se lancer. » Ceux qui ont déjà franchi le pas n’imagineraient pas, cependant, revenir en arrière. L’ABS débute en général par une phase de collecte de données qualitatives et quantitatives (démographie, emploi, revenus, offre sociale existante…), souvent focalisée sur des thèmes jugés prioritaires par la commune (vieillissement, petite enfance…). Suit une analyse partagée associant, dans l’idéal, les élus et les agents du CCAS, mais aussi les représentants des autres services communaux et les acteurs sociaux du territoire (conseil général, CAF, Cram, associations…). Celle-ci vise à confronter les points de vue sur les données collectées, afin de leur donner du sens et de proposer des réponses communes.

9. c) Outil de pilotage organisationnel et managérial (+ renvois bibliographiques) Au cours d’une ABS, on ne se contente pas de relever qu’il y a peu d’enfants sur un territoire à un instant T, par exemple. On analyse aussi l’installation récente de jeunes couples pour anticiper les besoins futurs en matière d’offre de garde.  Outil de pilotage et d’animation territoriale, l’ABS permet ainsi de structurer la politique sociale de la commune pour les années à venir et de dégager des priorités d’action, dans un contexte marqué par le renforcement des contraintes budgétaires. Elle apporte aussi un soutien en matière de management et d’évaluation : L’ABS aide à dégager des axes politiques déclinés en programmes et plans d’action. Ainsi, les professionnels perçoivent à tout moment le sens de leur travail et peuvent l’évaluer au regard des objectifs fixés. 

10. d) Actualisation des données L’Unccas propose un outil d’aide au « diagnostic social territorial », vu comme une première étape de l’ABS. Le but : sensibiliser les CCAS les plus importants à l’intérêt d’un tel travail et permettre aux plus petits d’accéder au moins à un premier niveau de connaissances. Pour optimiser leurs efforts, les CCAS ont également la possibilité de réaliser des ABS groupées.

11. e) Obligation de résultats pour les élus Même si elle peut sembler coûteuse et chronophage, l’analyse des besoins sociaux (ABS) est un investissement à long terme. Un élu est amené à faire des choix qui vont marquer durablement la vie de la commune, il n’a donc pas le droit à l’erreur ! Grâce à l’ABS, les élus peuvent appuyer leurs décisions sur des données pointues et objectives, et avoir une vision prospective des besoins de la population. Cette démarche est d’autant plus précieuse qu’elle s’appuie sur tous les partenaires du secteur social, qui peuvent ainsi partager des constats et envisager des pistes de réflexion communes.

12. f) Optimisation des repérages et notamment de la pauvreté Il s’agit de repérer au plan local, les manifestations significatives de la pauvreté autres que celles relatives au niveau de revenus, comme le renoncement aux soins par exemple.

13. II. Le cadre législatif a) Principes La commune confrontée à de multiples enjeux socio-économiques sur son territoire doit, afin d’y faire face et aider ses concitoyens à s’y s'adapter, mener une Analyse des Besoins Sociaux. Aussi et afin d'adapter les réponses locales aux besoins prioritaires au travers de politiques publiques pertinentes et cohérentes, la commune à travers son Centre Communal (Intercommunal) d'Action Sociale doit se doter de moyens d'intervention adaptés afin que l'établissement joue un rôle central dans l’élaboration et la coordination de politiques sociales territorialisées. En effet, au travers de l’article L. 123-5 du code de l’action sociale et des familles (CASF), le CCAS « anime une action générale de prévention et de développement social dans la commune, en liaison étroite avec les institutions publiques ou privées ». A ce titre, comme le prévoient les articles R. 123-1 et 2 du CASF, il dispose de l'obligation de réaliser annuellement une analyse des besoins sociaux (ABS) de l’ensemble de la population. Par ailleurs, la loi n° 2002-2 du 2 Janvier 2002 « rénovant l’action sociale et médico-sociale » invite les CCAS à mettre en place des systèmes d’organisation et de partage de l’information avec et entre les partenaires (art. 23).

14. b) Objectif visés • Ces obligations ou prescriptions permettent de : • S’inscrire dans un cadre légal (fondement juridique, justification des financements, adéquation des actions aux besoins des publics), • Fonder ses actions sur une analyse partagée de l’ensemble des problématiques sociales du territoire, • Se doter d’outils d’aide à la décision fondés sur une démarche partenariale et reproductible. • A travers ces obligations réglementaires, le CCAS (CIAS) se fixe comme objectifs spécifiques : • D’évaluer les besoins et l’adaptation des réponses, • De se fixer des priorités d’action sociale, • D’instaurer un vrai débat d’orientation budgétaire, • De valoriser l’action sociale du CCAS auprès de la Ville et des autres acteurs sociaux du territoire, • De mettre en place un schéma communal (intercommunal) pluriannuel d’action sociale et une veille sociale permanente, • De définir, ainsi, une stratégie cohérente, pertinente et empreinte de sens.

15. III. De l’ABS vers une démarche de Projet Social de Territoire a) Notion de projet… de Projet Social de Territoire Renvois conceptuels et bibliographiques b) Territorialisation La territorialisation des politiques publiques est un processus engagé depuis plusieurs années et, notamment par le biais de la décentralisation. Le projet social de territoire, outil de pilotage au regard des enjeux urbains et sociaux observés sur la commune, va permettre une lisibilité à l’infra communale, des caractéristiques de chaque quartier et de leurs habitants et, donner un sens global aux actions et préconisations résultant d’études. Ex: l’Analyse des Besoins Sociaux (ABS).

16. IV. Une démarche en deux volets • La démarche retenue devra donc comporter deux volets : • a) Une analyse statistique qui fera ressortir les besoins sociaux • Elle aboutira au diagnostic social du (des) territoire(s) de la (des) commune(s) dont les attendus seront : • Procéder au constat des besoins sociaux, • Etablir un état des lieux exhaustif de l’existant, • Dresser un "portrait social" de la ville, • Mettre en place les indicateurs nécessaires à la création, avec les principaux partenaires, d'un observatoire social, régulièrement alimenté. • b) Analyse qualitative sur deux ou trois problématiques jugées prioritaires parmi les besoins sociaux mis en évidence • Cette analyse sera partagée. Pour la mener, le chef de projet associera étroitement le CCAS et tous les partenaires qui pourront être concernés par la (les) thématique(s). Cette analyse aboutira à un rapport final de préconisations ou propositions d’axes d’intervention.

17. c) Approche croisée • Mise en perspective méthodologique • Les investigations devront être orientées : • 1 - Par territoire • Données Socio -Démographiques (par quartier / âge / sexe... ) • Données Socio-économiques (par tranche d'âge / situation...) • Données par Bassin d'Emploi (demandeurs emploi par tranche d'âge / quartier / ancienneté dans les dispositifs...) • 2 - Par types de publics • Familles / Enfants et Jeunes 16 / 25 ans • Personnes Agées et Personnes Handicapées • Personnes en difficultés et Personnes SDF • 3 - Par prestations sociales • Minima Sociaux CAF (API / RMI / AAH) • Minima Sociaux Invalidité et Vieillesse • Allocations Chômage • Aide Sociale

18. 4 - Par types d'actions • Maintien à domicile des personnes âgées • Hébergement des personnes âgées • Aide sociale facultative • 5 - Par types de problématiques (et de populations) • Santé • Logement • Pauvreté Précarité • Insertion Professionnelle • Emploi

19. Le chef de projet effectuera une analyse globale de l'environnement en s'appuyant sur les indications ci-après (non exhaustif). Afin de faciliter, la prise de décision, il veillera à : • La fiabilité des indicateurs, • La transférabilité des outils, • Permettre l'analyse sur plusieurs niveaux de territoires (département, commune, quartiers), • Faciliter la lecture sur l'évolution pluriannuelle, • Permettre les comparaisons entre les différents publics. • Il privilégiera les présentations sous forme de synthèses, de tableaux de données, de graphes, de cartes, d’analyses des problèmes et des causes et de leurs effets (comparatives si possibles) et de propositions de programmes et de plans d’action.

20. Le chef de projet appuiera ses recherches à partir des problématiques traduites par les différents acteurs du territoire qu’il croisera avec les tendances et ruptures environnementales et statistiques. Ces dernières concerneront a minima les secteurs de : • La démographie, • De la famille, • De l’enfance, • Des jeunes, • Des personnes âgées, • Des personnes handicapées, • Du logement, • De l’emploi et du chômage, • De la précarité et de la pauvreté, • De la santé, • Ces informations seront replacées dans le contexte territorial (cantonal, départemental, national).

21. d) Groupes d’analyses partagées • Rôle : • Apporter une analyse qualitative des données quantitatives étudiées. • Permettent à des personnes d’horizons divers d’échanger et d’avoir une vision partagée du territoire et de ses enjeux. • Obtenir des acteurs de terrain et des partenaires une implication forte dans les préconisations à la suite de l’étude.

22. e) Exemple de démarche de Projet Social de Territoire Les Premières Préconisations exposées en Conseil d’Administration et approuvées Axe II : Développement du Projet global de Prévention des Conduites à Risque Axe I : Renforcement du Plan d’Action Gérontologique Axe III : Mise en Place d’une Expérimentation de gestion Urbaine de Proximité 3 AXES de réflexion.

23. V. Suivi et méthodologie • Assurés par les instances suivantes : • a) Un comité de pilotage • (Composition : Élus au Conseil d’administration du CCAS, Professionnels qualifiés, Direction, Chargé de mission de l’ABS et cabinet d’étude retenu le cas échéant). • b) Un comité opérationnel • Chargé d’une gestion plus rapprochée de la mission et de la logistique. • c) Un chargé de mission • Rôle : assurer la coordination de la réalisation de l’étude.

24. d) Le tableau de bord, les indicateurs (phase 1) Le DIAGNOSTIC démographique, sociologique, social et économique local. Il convient donc de mettre en place un tableau de bords de données actualisables chaque année. Ce tableau de bord est constitué de différentes fiches thématiques par champs observables de l'action sociale ou par sources de données. La notion de besoin Une définition de la notion de besoin est sans doute utile: il convient de partir de la célèbre pyramide de MASLOW mais aussi de la dépasser pour faire la différence entre besoins et attentes (aspirations). Les deux s'alimentent en permanence. La société doit apporter une réponse tant aux besoins qu'aux attentes (aspirations)... (cf. CASF)

26. Car très souvent les réponses aux enquêtes montrent les aspirations et non les besoins dont le fondement reste plus fondamental et non psychologique comme le désir. Le schéma ci-joint illustre parfaitement cette nuance :

27. e) Etats des lieux et évaluations (phase 2) • Il ne faut confondre ces deux notions très différentes : • L‘évaluation est définie : L’évaluation des politiques publiques est un élément important de la bonne gestion des finances publiques et de la mise en place et du maintien des politiques publiques. Elle constitue également un levier démocratique permettant de rendre des comptes aux citoyens. L'évaluation nécessite l'adhésion voire la volonté de l'acteur concerné de faire partager ses analyses, ses questions... • Un état des lieux  peut être assimilé à un inventaire. Il ne juge pas du résultat et de l'efficacité mais il décrit l'existant sur un territoire donné. L'étude peut ensuite conduire à solliciter une évaluation plus qualitative de l'action. • En conclusion il serait souhaitable de parvenir à une évaluation partagée des politiques publiques: une telle démarche nécessite une confiance extrême des acteurs entre eux.

28. Etats des lieux des réponses locales Dans un premier temps, la réalisation d'un état des lieux est un passage obligé pour toute analyse des besoins sociaux afin de pouvoir rapprocher l'existence des réponses locales (par type de réponses ) aux besoins des habitants. L'état des lieux doit pouvoir dresser une cartographie des réponses locales et ne constitue pas seulement un simple listage des services mais aussi de leur capacité de réponses, des détails des services offerts, des conditions d'accueil ou d'accès afin de mesurer la capacité des habitants à accéder à ces offres de services.

29. Pour tous les services publics, pour les associations ayant une mission de service public, il importe de pouvoir dresser une évaluation de l'offre sociale communale d'un point de vue quantitatif et qualitatif, et un recensement de l'offre de services présente sur le territoire communale.

30. f) Analyse partagée des besoins sociaux (phase 3) L'approche partenariale du dispositif d'observation est préconisée depuis longtemps. La réflexion sur l'avenir devait s'appuyer sur trois concepts majeurs : prévision, pluralisme et dialogue social. Analyse des besoins sociaux au regard de la population Analyser les besoins de la population : La finalité première d'une démarche d'observation sociale partagée est d'apporter une aide à la décision aux décideurs locaux, par la réalisation d'un diagnostic local qui prenne en compte à la fois les besoins sociaux de l'ensemble de la population et l'analyse de la réponse qui lui est apportée par les acteurs du social. Il convient d’identifier les risques sociaux du territoire (par exemple liés à la précarité économique, à la précarité relationnelle, à la précarité géographique...) de façon partenariale, afin d'en avoir une vision globale et d'imaginer des solutions concertées.

32. Evaluer les politiques publiques La démarche se veut pérenne, afin d'apporter de façon continue aux décideurs locaux tous les éléments d'aide à la décision nécessaires à l'ajustement des politiques sociales locales en fonction de l'évolution des besoins. Un repérage rigoureux des besoins aboutit souvent à préconiser la nécessité d'un redéploiement de l'offre.

33. Certaines conditions de réalisation sont plus délicates sur cette partie du diagnostic que pour l'analyse des besoins de la population : • Que l'acteur propose lui-même les indicateurs d'évaluation et les confronte aux autres acteurs locaux. Il ne faut surtout pas arriver à une mise en accusation publique d'un des partenaires de l'ABS... • Que chaque acteur rentre dans la même logique en acceptant de proposer ses indicateurs et ses chiffressera certainement la garantie d' un non jugement. Il convient aussi de montrer aussi ses limites respectives face aux besoins. • Que seule la synthèse des évaluations soit publiée et partagée par le plus grand nombre permet d'agglomérer la situation locale et évite de focaliser sur un partenaire pouvant être en difficulté... momentanément.

34. L'observation sociale partagée comme élément fédérateur de la politique sociale locale

35. L'observatoire est un lieu privilégié d'échanges d'informations, de recherche, de partage, de savoirs et d'expériences, afin de permettre une réalisation effective de la décision publique et de l'action publique. Un observatoire n'est pas forcément une structure lourde, une structuration avec un forum annuel pendant lequel les tableaux de bord sont analysés collectivement reste une forme très accessible à tous les CCAS. La réalisation d'un diagnostic commun sous entend la définition en amont d'un langage commun, qui contribue à faciliter les échanges entre institutions, et à améliorer la connaissance des autres acteurs. C'est en se comprenant davantage que l'on améliore la qualité du travail en partenariat. La mise en perspective avec les observatoires nationaux est une étape qui vise aussi à donner un cadre de référence. Ne cherchez pas à comparer mais introduisez cette convergence au moment de l'analyse partagée.

36. g) Les enjeux… l’action locale de préférence partenariale (phase 4) • Passer à l’étape de l’action partenariale • Le principal enjeu de l'analyse des besoins sociaux réside dans le passage à l'action. C'est certainement la transition la plus difficile à opérer. Le passage d'une observation partagée à l'action nécessite un cadre propice à la mise en action : • Une analyse partagée : condition indispensable pour le déclenchement de l'action • Une identification des priorités de l'année à venir ou une planification sur le mandat à ré-actualiser régulièrement. Et si nécessaire une analyse plus affinée des besoins de la population (c'est souvent sur ce créneau qu'un cabinet spécialisé est le plus pertinent) • La désignation d'un porteur , de partenaires à associer, de financeurs à solliciter • La validation politique de principe des financeurs potentiels (inutile de travailler un projet qui ne serait pas pris en compte par les financeurs et leurs programmes...) • Les indicateurs d'évaluation attendus des participants à l'ABS

37. La démarche de projet est sans aucun doute la meilleure méthodologie à mettre en œuvre dès qu'une priorité est identifiée. •  Prioriser les objectifs et écrire une orientation et un pré-projet • Constituer un comité de pilotage et un comité exécutif ou technique • Nommer un technicien référent du projet (pilote technique au sein du CCAS ou chez un partenaire local) • Prévoir une méthodologie de validation tout au long de l'élaboration du projet : éviter une validation finale unique souvent insuffisante

38. h) Partager l’analyse des besoins sociaux avec la population : partager et communiquer (phase 5) Cette notion commence à prendre de l'importance dans l'analyse des besoins sociaux et devient incontournable dans la démarche. L'enjeu politique prend ici toute son importance. Il est en effet important que les élus municipaux portent les objectifs et finalités de l'analyse des besoins sociaux.

39. Pour cela, le travail préparatoire doit obligatoirement recenser un contenu qui place les élus comme acteurs et non comme subissant les difficultés de la population : • Les besoins de la population, avec la prudence indispensable quant aux causes • Les actions existantes et leurs réponses même insuffisantes ou partielles aux besoins • Les manques qui seront couverts par des démarches auprès des autres collectivités responsables (Conseil Général) par le biais d'un position politique - rôle des élus locaux et par des projets locaux engagés à la suite de l'analyse des besoins sociaux: des pistes annoncées donc engagées officiellement.  

40. La communication de l'ABS au sein de la structure municipale comporte un enjeu de partage avec les services municipaux mais aussi de travail en commun... donc aussi de positionnement du CCAS dans la sphère communale... Le travail d'analyse des besoins sociaux a besoin d'être partagé avec la population et avec les professionnels locaux : comment ? Le document doit être adapté au public auquel il se destine ; il doit prendre la forme d'un véritable document de communication, pédagogique et politique.

41. VI. Rapport d’exécution et évaluation a) Évaluation de l’ABS • Appréciation des préconisations proposées sur les thématiques retenues • Appréciation des études menées à partir de l’ABS • Aborder d’autres thématiques (CEJ…) • Suivi des préconisations annoncées dans le diagnostic b) Rapport d’exécution • Journal de bord des actions réalisées ou non, ainsi que des études menées durant toute la durée de l’opération

42. VII. Conclusion • L’ABS est un outil d’aide à la décision qui intéresse aussi bien le CCAS que la ville et ses divers partenaires • Sa réalisation demande vigilance et discrétion à tout instant, ainsi qu’une bonne maîtrise des outils informatiques • Permet l’ouverture du CCAS vers les autres services de la ville, et donc une autre perception par eux de ses compétences • Permet l’élaboration du Projet Social de Territoire et, aide à la mise en place de l’Observatoire Social • Et bien sûr, la Planification de l’Action Sociale