EGE ÜNİVERSİTESİ : İÇ KONTROL UYUM EYLEM PLANI ÇALIŞMALARI

1. EGE ÜNİVERSİTESİ : İÇ KONTROL UYUM EYLEM PLANI ÇALIŞMALARI Doç. Dr. H. Hakan YILMAZ AÜ SBF Maliye Bölüm Başkanı İÇ KONTROL UYUM EYLEM PLANI VE YOL HARİTASI: SÜREÇ VE YÖNTEM SUNUMU 31 Ekim 2011

2. Amaç • Bu sunumun amacı 5018 ve 6085 sayılı Kanunlarla değişen kamu mali yönetimi ve denetimi anlayışı çerçevesinde Ege Üniversitesinde sürdürülen İç Kontrol çalışmalarına katkıda bulunmak.

3. SUNUM PLANI Sunum üç ana bölümden oluşmakta: I.Bölüm: Mali Yönetim Sistemi ve Değişen Yapı II. Bölüm : Dış Denetim, Sayıştay’ın Değişen Rolü III. Bölüm : İç Kontrol Sistemi, Uygulamalar ve Ege Üniversitesi IV. Bölüm : Bundan Sonrasına İlişkin Değerlendirmeler

4. MALİ YÖNETİM SİSTEMİ VE DEĞİŞEN YAPI

5. TÜRKİYE: YENİ MALİ YÖNETİM SİSTEMİ • Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu • Teori ve söylemde doğru adımlar • Mali disiplin (harcama sınırları) • Orta Vadeli Program • Orta Vadeli Mali Plan • Stratejik Planlama • Performans Programları • Performans Esaslı Bütçeleme • Tahakkuk Esaslı Muhasebe • Faaliyet Raporları • İç Kontrol Sistemi • Dış Denetim ve Sayıştay’ın denetim kapsamının genişletilmesi

6. GENEL FELSEFE • Mali yönetime bütünsel bir bakış… • Politikalar • siyasi sorumluluk ve bu sorumluluğun açık bir şekilde mali sistemde tanımlanması (5018 md.10,16-19) • Planlar –Programlar • politika sorumluluğu ve kurumsal düzeye yayılan önceliklendirme belgeleri (5018 Md 9, 16-19 ve diğer) • Orta vadeli harcama sistemine dayanan çok yıllı bütçe • Bütçesel süreçteki vurgunun programdan performansa geçişi (!) • Sorumluluğun kurumlara devri ve bunu tamamlayan İç Kontrol Sistemi • Yeni sistem/anlayış üzerine oturması beklenen Dış Denetim (Sayıştay) • Hesap verme sorumluluğu ve mali saydamlık

7. DAHA ETKİN BİR MALİ YÖNETİM SİSTEMİ… 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (2006 ile başlayan mali milat): • Planların kurumsal düzeye inmesi: Kurumsal düzeyde Stratejik Plan ve Performans Programı • Çok yıllı bütçe: Orta vadeli harcama sistemi • Değişen yönetsel ve mali sorumluluk: yönetimsel sorumluluğa sahip olan aynı zamanda mali sorumlu • Devlet Muhasebe Sisteminin tahakkuk esaslı bir sisteme geçmesi ve Mali Raporlama Altyapısının güçlendirilmesi (!) • Etkin bir iç kontrol sistemi: yetkilerin devriyle yönetimde makul bir güvencenin sağlanması

8. Daha Ayrışmış Bir Sorumluluk Yapısı • Uluslar arası standartlara yakın bir sorumluluk sistemi • Siyasi sorumluluk • Yönetsel sorumluluk • Bu sorumlulukların mali sorumlulukla ilişkilendirilmesi

9. Her İşin Başı (sağlık tabi ki): Politika Oluşturma, Planlama ve Bütçeleme İlişkisi Yönetimsel Başarı: Başarılı Bir Plan ve Strateji Dokümanına sahip olma – faaliyetleri etkin bir şekilde hayata geçirme • Toplumsal tercihlere ve ihtiyaca göre politika oluşturulması, • Oluşturulan politikaların öncelikler ve kısıtlar çerçevesinde planlara (programlara) yansıtılması • Planlanan hizmet programlarının bütçeler ile yaşama geçirilmesi • Stratejik önceliklere göre dağıtılan kaynakların etkin kullanımı Temel sorun: Bu aşamalar arasındaki bağlantının etkin bir şekilde kurulamaması ve uygulama da iç kontrol sistem ve süreçlerine daha çok ihtiyaç duyulması. Sonuçta program ve hedeflerden uzaklaşılması

11. Modelin Genel Kurgusu

12. Kurumsal Düzeyde Mali Yönetim Modeli

13. DIŞ DENETİM, SAYIŞTAY’IN DEĞİŞEN ROLÜ

14. Sayıştay’ın Değişen Denetim Çerçevesi • Düzenlilik Denetimi • Uygunluk Denetimi • Mali Denetim • Performans Denetimi • Kaynakların etkili ekonomik ve verimli kullanılmasının değerlendirilmesi

15. Dış Denetim • Mali denetim (5018 ile beklenen) • Uygunluk denetimi (Zaten yapılan ama artık 5018’in yeni mekanizmalarıyla daha da gelişen) • Performans denetimi (belki çok yeni değil ama mali yönetim çerçevesinde-uygulaması hem kolay hem zor)

16. Yeni Sayıştay Kanunu • İşlem tabanlı yerine sistem tabanlı bir denetim yaklaşımı • Kapalı değil saydam bir kurum olma çabası • Esas olarak Parlamentoya ve Yerel Meclislere rapor sunmayı benimseyen bir yapı • İyi uygulamaları teşvik etme ve bunu raporlama • Kamu idarelerinin performansını değerlendirme • Kamuda hesap verebilirliği ve saydamlığı teşvik etme

17. Yeni Sayıştay Kanunu • Uygunluğun tespitinden performansın ve risklerin değerlendirilmesine yöneliş • Keyfilik yerine standartları koyma ve buna uyma • Sadece girdilere değil çıktılara, sonuçlara ve etkilere odaklanma • Bütün mali işlemlerin muhasebeleştirilmesi ve raporlanması

18. Mali Denetim Mali tabloların şekil ve içerik açısından mali raporlama sistemine uygunluğu, Mali tablolarda yer alan rakamların kuruma ilişkin tüm işlemleri içerecek şekilde doğru ve güvenilir olduğu, Kuruma tahsis edilen kamu kaynaklarının yasama organınca öngörülen amaçlara ve hizmetlere nasıl harcandığı, Hesap ve işlemlerinin kanun, tüzük ve yönetmeliklere uygun olarak yapıldığı

19. Mali Denetimin Amacı Malitablolarındenetlenenkurumunmalidurumunuvefaaliyetsonuçlarınıtümönemliyönleriyledoğruvegüvenilirbirbiçimdegösteripgöstermediğikonusundadenetimgörüşüoluşturmak için malitablolarınbirbütünolarak, hataveyayolsuzluknedeniyleönemlihataiçermediğineilişkinmakulgüvenceelde etmek Bir kurumun mali tablolarına ilişkin güvence temel olarak iki yolla elde edilir: İç kontrollerden (kontrol güvencesi) Hesap ve işlemlerin incelenmesinden (maddi doğruluk güvencesi)

20. Mali Denetim Hedefleri Gelir –GiderHesapları/GelirTablosunaİlişkinDenetimHedefleri (Tamlık, Doğruluk, Gerçekleşme, Dönemsellik, Uygunluk, Sınıflandırma) VarlıkveKaynakHesaplarına/BilançoyaİlişkinDenetimHedefleri (Tamlık, Aidiyet, Değerleme, Mevcudiyet, Uygunluk, Sınıflandırma) Mali Tabloların Sunumuna ve Dipnotlarına İlişkin Denetim Hedefleri (Gerçekleşme, Tamlık, Sınıflandırma ve Anlaşılırlık, Uygunluk, Doğruluk ve Değerleme)

21. Sayıştay Yargılaması : Yargılama Görevi • Sayıştay’ın yargılama görevi sorumluların hesap ve işlemlerinin yasal düzenlemelere uygun olup olmadığına karar verilmesi şeklinde gerçekleşir. • Sayıştay’da denetçiler tarafından hazırlanan sorgular bunlara yapılan savunmalar yargılama dairelerinde yargı işlemine konu olur. • Temyiz, yargılamanın iadesi ve karar düzeltilmesi gibi kanun yolları vardır. • Sayıştay’ın yargı kararları Anayasa hükmü uyarınca kesindir.

22. Sayıştay Yargılaması Hesap yargılaması:Kanunlarla belirlenen sorumluların hesap ve işlemlerinin mevzuata uygun olup olmadığının yargılama yoluyla kesin hükme bağlanmasını ve bununla ilgili kanun yollarını ifade eder.

23. Sayıştay Yargılaması Sorumlular; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile illiyet bağıkurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tek başlarına veya birlikte tazmin ile yükümlüdür.

24. Sayıştay Yargılaması Yargılama usulüne ve kanun yollarına ilişkin Sayıştay Kanununda hüküm bulunmayan hallerde 18/6/1927 tarihli ve 1086 sayılı Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanununun ilgili hükümleri uygulanır. (1 Ekim 2011 da yürürlükten kalkacak) (1/10/2011 tarih ve 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu yürürlüğe girecek)

25. Sayıştay Yargılaması Fer’i müdahil (6100 sy.HMK- 1 Ekim 2011) MADDE 66- (1) Üçüncü kişi, davayı kazanmasında hukuki yararı bulunan taraf yanında ve ona yardımcı olmak amacıyla, tahkikat sona erinceye kadar, fer’î müdahil olarak davada yer alabilir.

26. Sayıştay Yargılaması Kusursuz sorumluluk (objektif sorumluluk) (bidayetten zimmetdarlık) yerine Kusurlu sorumluluk (subjektif sorumluluk)

27. Kamu Zararı Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır. (5018/71) Sorumlular; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile illiyet bağı kurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tek başlarına veya birlikte tazmin ile yükümlüdür. (6085/7)

28. Kamu Zararı Kusur, bir kimsenin hukuk düzeni tarafından tasvip edilmeyen ve uygun bulunmayan davranış biçimidir. Kasıt ve ihmal kusurun derecelerini oluşturmaktadır. Kasıt, mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemin zararlı sonuçlarını bilerek ve isteyerek hareket edilmesi halidir. İhmal, kamu görevlilerinin sorumlu oldukları işlere gerekli özeni göstermemeleri veya işleri savsaklamalarıdır.

29. İlliyet Bağı Kamu Zararı • Mevzuata Aykırı • Karar • İşlem • Eylem Kamu Zararı Kamu Zararı Sorumlular Sorumlular Kasıt Kusur İhmal

30. KURUMSAL PERFORMANS DENETİMİNE GEÇİŞ

31. Yeni Mali Yönetim Sisteminin ana unsurları • Yeni politika ve plan araçları ile performans denetiminin alt yapısının oluşturulması • Mali disiplin (harcama sınırları) • Orta Vadeli Program ve Orta Vadeli Mali Plan • Stratejik Planlama, • Performans Programları ve Performans Esaslı Bütçeleme • Tahakkuk Esaslı Muhasebe • Faaliyet Raporları • İç Kontrol Sistemi • Dış Denetim ve Sayıştay’ın denetim kapsamı

32. Sayıştay Tarafından Gerçekleştirilecek Performans Denetimi • 5018 sayılı Kanunun 68. maddesi ve yeni Sayıştay Kanununun 7. Maddesi hükümleri: • kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılıp kullanılmadığının sorumluluğu/denetimi • 5018 sayılı Kanunun 9. maddesi ve yeni Sayıştay Kanununun 2. ve 36. Maddeleri: • kamu idarelerince belirlenen performans göstergelerine dayalı olarak gerçekleştireceği denetim

33. Performans Denetiminin Uluslar Arası Temelleri INTOSAI Denetim Standartları 40 “ Performans denetimi, verimlilik, etkinlik ve tutumluluğun denetimi ile ilgili olup şunları kapsar: a) İdari faaliyetlerinin tutumluluğunun sağlıklı idari prensip ve uygulamalar ile yönetim politikalarına göre denetlenmesi; b) İnsan, mali ve diğer kaynakların kullanımındaki verimliliğin, bilgi sistemleri, performans ölçüleri ve gözetim düzenlemeleri ve denetlenen kurumlarca belirlenen eksiklikleri gidermek için izlenen yöntemlerin incelenmesi de dahil olmak üzere denetlenmesi; c) Denetlenen kuruluşların hedeflerine ulaşma yönündeki performanslarının etkinliğinin ve kurum faaliyetlerinin yarattığı gerçek etkinin amaçlanan etkiyle kıyaslanmak suretiyle denetlenmesi.” INTOSAI Denetim Standartları 45 “Sayıştaylar performans ölçülerinin geçerliliğini denetleyecek teknikler geliştirmelidir.”

34. Kurumsal Performans Denetimi • Düzenlilik denetimleri yanında bütçe sistematiğindeki değişimle kurumsal performans denetiminin öne çıkması • Yeni kamu mali yönetim sistemi ve kurumsal sorumluluk -yetki devri ve hesap verme sorumluluğu • Kamu kaynaklarının tahsis ve kullanımında Denetimin boyutları: • Ekonomiklik (girdi için daha az kaynak), • Verimlilik (daha az girdiyle daha çok çıktı) ve • Etkililik (amaca yönelme)

35. Modelin Genel Kurgusu

36. Kurumsal Performans Denetimi Kurumsal performans denetimi yukardaki kurgu çerçevesinde beş alt başlıkta ele alınmaktadır: • Plan, Program, Bütçe Belgeleri ile Faaliyet Raporunun Yasal Düzenlemelerin Gerektirdiği Şekilde Hazırlanmış Olması • Makro ve Sektörel Politika ve Plan Öncelikleriyle Kurumsal Amaç ve Hedeflerin İlişkisi • Performans Hedefleri, Performans Göstergeleri ve Faaliyetlerin Uyumu • Mali Performans Değerlendirmesi ve Faaliyet Sonuçlarının Performans Göstergeleri Üzerinden Denetimi • Başka Kurum ve Kişilere Aktarılan Kaynakların Performans Denetimi

37. Kurumsal Düzeyde Stratejik Plan, Performans Programı, Bütçe İlişkisi

38. İÇ KONTROL SİSTEMİ UYGULAMALAR VE EGE ÜNİVERSİTESİ

39. İç Kontrol Değişen Kavramsal Çerçeve • Geleneksel kontrol yaklaşımı • Amaca yönelik yönetim anlayışı ile geliştirilen kontrol yaklaşımı • Yönetimsel sorumluluğunun etkinleştirilmesi ve güçlendirilmesi temel amaç.

40. İç Kontrolü Anlamak:Bazı Sihirli Sözcükler Makul güvenceyi sağlama arayışı… Kurallara/mevzuata uyma: uygunluk… Etkinlik ve etkililik: önemli bir sorun alanı… Güvenilirlik: mali raporlama, hesap verebilirlik Varlıkları koruma: sahip olabiliyor mu? Kamu kaynağı: bize emanet… İç kontrolün bir süreç olması… Misyonu gerçekleştirme doğrultusunda faaliyetleri sürdürme Riskleri görebilme yeteneği

41. İç Kontrolün Dört Temel Hedefi ve Beş Bileşeni: Kısa Bir Hatırlatma İç kontrol hepimizin bildiği gibi dört genel hedef üzerine kurulmuştur (INTOSAI): • Hesap verme sorumluluğu (raporlama), • Uygunluk (yasalara ve yönetmeliklere), • Faaliyetler (düzenli, etik kurallarına uygun, ekonomik, verimli ve etkin), • Kaynakları koruma. Dört hedefi hayata geçirmeye yönelik beş bileşen (COSO, INTOSAI) • Kontrol ortamı: Kurumun iş görme biçimi • Risk değerlendirme: Hedeflere ulaşma ve riskler • Kontrol faaliyetleri: Politikalar ve prosedürler • Bilgi ve iletişim: Bilgilendirme, iletişim • İzleme: Değerlendirme ve denetim

42. İç Kontrolün 4 Hedefi, 5 Bileşeni ve Kurumsal Yapı: İç Kontrol Matrisi

43. İç Kontrol ve Dünya Üniversiteleri (1) Seçilmiş dünyanın en iyi 5 üniversitesine yakından bakıldığında (Cambridge, Oxford, Harvard, New York State, California): • İç kontrolü anlama, kurum içi algılama • Yönetim ve personel odaklı • İç kontrole ilişkin yasal düzenlemeler ve kabul edilen standartlar • Günlük faaliyetlerin bir parçası • İç kontrole ilişkin politikalar • Risk yönetimi ve risk yönetimi politikaları • İç kontrolün programlar ve programları hayata geçirecek adımlar suretiyle yönetimi • Riskler ve kontrolü dengeleme

44. İç Kontrol ve Dünya Üniversiteleri (2) Dünya üniversitelerde öne çıkarılan temalar: • New York Üniversitesi: Yönetim Politikaları ve İç Kontrol • California Üniversitesi: İç Kontrolü Anlamak • Harvard Üniversitesi: İç Kontrol Politikası • Oxford Üniversitesi: İç Kontrol Çerçevesinde Risk Yönetimi • Cambridge Üniversitesi: Risk Yönetimi Görüldü ki sürekli gelişen bir süreç. Bürokratize etmekten çok kurum içinde günlük yaşamın bir parçası olarak sistematize etme….

45. Türkiye’de Üniversiteler için neden iç kontrol daha önemli? • Beşeri sermaye ekonomik büyüme ilişkisi • Bilimsel araştırmalar ve bölgesel, uluslararası rekabet gücü • Topluma hizmet ve yön verme • Büyük üniversitelerin kamusal fonksiyonundaki farklılaşma • Sayıları hızla artan bir yüksek öğretim sistemi • Değişen mali yönetim sistemi ve uyum problemi

46. Üniversiteler Yükseköğretim kurumlarının faaliyetleri sonucu elde edilen temel sonuçlar (outcomes): • Eğitimin sürdürülmesi ve iyileştirilmesi • Beşeri sermayenin geliştirilmesi ve • Ekonomik büyümenin sağlanması • Bilimsel araştırmaların geliştirilmesi • Bilimsel araştırmaların sürdürülmesi • Buluşlar, patentler • Öğrenciye sosyal hizmet • Topluma hizmet • Sağlık hizmetlerinin sunumu • Kültürel yapının gelişimine katkı sağlanması • Diğer alanlar

47. Finlandiya’da sanayi ve ekonomik gelişmenin aşamaları Bilgi temelli ekonomi Yatırım temelli ekonomi Yurtiçinde bilgi üretimi İnovasyon, kendine ait Ar&Ge teknolojileri Tamamen yeni piyasalara açılan ürün yelpazesi 1980’lerden bu yana Kaynak temelli ekonomi Yatırım yapma yeteneği & istekliliği İthal edilen ancak geliştirilmiş teknoloji Çeşitlendirilmiş ürünler II. Dünya Savaşı’ndan 1980’lere kadar Bilgi Ucuz & bol ahşap ham maddesi İthal edilen teknoloji Standart ürünler 1800’lerin ortalarından 1900’lerin başına kadar Kaynak: WBI (2007), Building Knowledge Economies, s.49.

48. Türkiye’de Üniversitelere Genel Bakış • Üniversite sayıları artmakta.. • Toplam kaynak artmakta ama artış üniversite sayısındaki artışı karşılayacak düzeyde değil • Geleneksel üniversitelere daha az kaynak • Reel olarak 2000’lerin başındaki kaynak kullanım düzeyinin altındayız • Mali özerkliğin güvencesi olan öz gelirler üniversiteler arasında farklılaşmakta

49. Türkiye’de Üniversiteler: Sayısal Gelişmeler

50. Kamu Üniversite Harcamaları