Le statistiche di finanza pubblica: nuovi indicatori e nuove regole di governance

1. Le statistiche di finanza pubblica: nuovi indicatori e nuove regole di governance Gian Paolo Oneto| Istat

2. Outline della presentazione Il contesto di riferimento: una pressione crescente ad assicurare la credibilità dei dati di finanza pubblica; La definizione a livello europeo di un nuovo quadro di governance per le statistiche EDP (Excessive Deficit Procedure); Il processo di verifica della qualità dei dati di finanza pubblica nel contesto europeo: la procedura di notifica e le visite di dialogo; I nuovi strumenti di miglioramento strutturale del processo: le visite sul flusso “upstream” dei dati e l’introduzione di strumenti di QualityMangement; Il graduale aumento della disponibilità di statistiche riguardanti fenomeni connessi con la finanza pubblica e le tavole supplementari sulla crisi finanziaria; I prossimi passi nello sviluppo delle statistiche di finanza pubblica: il “six pack”.

3. Il contesto di riferimento Il problema di assicurare una qualità e una credibilità delle statistiche di finanza pubblica europee all’altezza delle richieste provenienti dai mercati e dalle opinioni pubbliche si era aperto intorno alla metà dello scorso decennio. A partire dal 2009, lo sviluppo della crisi, combinandosi con il caso dei dati di EDP della Grecia, ha condotto a una reazione decisa del sistema Statistico europeo, che ha puntato a sviluppare un sistema di gestione dei dati di finanza pubblica capace di assicurarne la qualità. Le iniziative messe in campo da Eurostat in collaborazione con gli istituti nazionali hanno generato una notevole spinta al miglioramento della qualità del sistema di misurazione degli aggregati di finanza pubblica. Questo dominio statistico è ora quello caratterizzato dai processi di verifica interna ed esterna di gran lunga più pervasivi, continui ed efficaci.

4. Il nuovo quadro europeo di governance per le statistiche EDP La riforma del quadro di governance è iniziata con la definizione del regolamento 479/2009 sull’applicazione del protocollo sulle procedure di deficit eccessivo (EDP); le misure si sono presto rivelate insufficenti. Il passo decisivo è costituito dalla comunicazione del 2011 della strategia di introduzione di un “robustquality management frameworkfor EU statistics” (adottata dal Consiglio ECOFIN nel giugno 2011). Altre componenti del sistema: la nuova versione dell’EuropeanStatistics Code of Practice (settembre 2011); il Regolamento 1173/2011 sulla sorveglianza dei bilanci pubblici nell’Uem che introduce sanzioni per forme di “rappresentazione errata” dei dati EDP. Il notevole investimento di risorse effettuato da Eurostat (con al creazione di una Direzione di “Government Finance Statistics”) ha dato efficacia operativa all’ampliamento della gamma di strumenti di verifica.

5. La verifica della qualità dei dati di finanza pubblica: la procedura di notifica La Notifica costituisce la trasmissione formale degli aggregati EDP (deficit e debito nella definizione Maastricht); avviene due volte l’anno (fine marzo e fine settembre) con dati per i 4 anni precedenti. I dati sono trasmessi in tabelle armonizzate che contengono oltre alle grandezze EDP, le informazioni di raccordo tra il deficit, le grandezze di contabilità pubblica (Fabbisogno) e la variazione del debito. Le verifiche di qualità si basano sulle informazioni fornite in un questionario analitico annesso alla notifica e sulle numerose e serrate richieste di chiarimento immediatamente successive. Un’eventuale riserva formale sui dati viene pubblicata da Eurostat e costituisce la sanzione su cui i verificatori possono fare leva per imporre il massimo di qualità delle informazioni. L’Istat svolge il compito di coordinare il contributo delle istituzioni coinvolte (MEF per i dati di fabbisogno e BdI per quelli sul debito) e la risposta a tutte le domande di chiarimento di Eurostat.

6. La verifica della qualità dei dati di finanza pubblica: le visite di dialogo L’efficacia del processo di verifica si basa sulla conoscenza dei meccanismi interni di ciascun sistema nazionale: l’Inventario delle fonti e dei metodi EDP e l’esperienza diretta accumulata tramite visite effettuate con regolarità. Il metodo di lavoro centrato sulle visite di dialogo ha avuto un forte impulso con il nuovo programma di rafforzamento della qualità: i paesi coinvolti sono stati 12 nel 2010, 20 nel 2011 e 19 nel 2012 (Italia nel giugno 2011 e nel febbraio 2013). per ciascuna visita viene reso disponibile un rapporto che espone in maniera analitica i “finalfindings”, fornendo una massa di informazioni dettagliate sui diversi aspetti discussi nella visita. Eurostat individua gli “actionpoints”: richieste di ulteriori informazioni, approfondimenti, l’implementazione delle soluzioni concordate; per ciascun actionpoint è stabilita una scadenza ed Eurostat segnala eventuali ritardi.

7. I nuovi strumenti di miglioramento strutturale del processo Le visite sui flussi “Upstream” (UDV: UpstreamDialogueVisit) riguardano le caratteristiche dei canali di raccolta, verifica e trasmissione interna al paese delle informazioni sulle operazioni di finanza pubblica. Il programma di visite UDV, iniziato nel 2011 (un paese coinvolto), si è ampliato nel 2012 (6 paesi), toccando in novembre l’Italia. Le attività del Working Group "Quality Management in Government Finance Statistics“ costituito nel 2012: messa a punto di strumenti e pratiche che garantiscano la qualità dei flussi upstream; individuazione di standard per un Quality Management framework del processo di produzione EDP. L’obiettivo è sviluppare un processo di medio periodo volto a costruire sistemi di gestione delle informazioni basati su pratiche standardizzate, automatizzate e documentate, giungendo a garanzie di qualità incorporate nei processi.

8. Il graduale aumento della disponibilità di statistiche riguardanti fenomeni connessi con la finanza pubblica; All’inizio l’investimento è stato sulla qualità e non sull’ampliamento delle informazioni; novità derivano dalla spinta a cogliere in maniera completa l’estensione delle operazioni che vedono coinvolto l’operatore pubblico. L’obiettivo: verificare che non vi siano operazioni che sfuggono alla registrazione, perché attribuite non correttamente a entità esterne al perimetro delle istituzioni pubbliche; individuare le forme di esposizione al rischio che potrebbero generare effetti sul deficit o sul debito nel futuro. Tra le informazioni complementari ricadono i dati sui crediti commerciali (tradecredits). Primi dati pubblicati da Eurostat a ottobre 2012: i crediti commerciali sono misurati in molti paesi con un elevato grado di approssimazione; in Italia, per la carenza di informazioni dirette sul fenomeno si è proceduto con stime indirette.

9. Le tavole supplementari sulla crisi finanziaria Un'altra tipologia di informazione relativa all’esposizione effettiva e potenziale del settore pubblico è costituita dai dati delle “supplementarytables on financialcrisis” (pubblicate dal 2009). Riguardano gli interventi pubblici finalizzati a fornire supporto agli operatori finanziari/creditizi colpiti dalla crisi finanziaria fornendo un quadro dei relativi effetti diretti e potenziali per il deficit e il debito pubblico. Includono informazioni sui flussi di spese e di entrate e sugli stock di attività e passività finanziarie che derivano da tali operazioni; il saldo dei primi ha effetto sul deficit, la variazione delle passività sul debito. Includono le cosiddette contingentliabilities: operazioni non registrate, per definizione, nei conti ma che potrebbero dare luogo a passività se si avverassero specifiche condizioni; sono un indicatore del rischio massimo potenziale preso in carico dal bilancio pubblico. 9

10. Un esempio di indicatore derivato dalle tavole sulla crisi finanziaria: il totale degli interventi

11. I prossimi passi nello sviluppo delle statistiche di finanza pubblica: il “six pack” A fine 2011 il "six pack" (5 Reg. e una Direttiva) definisce iIquadro di governo rafforzato della politica economica europea (EnhancedEconomicGovernance package). Il pacchetto include la produzione e diffusione di dati di finanza pubblica e di indicatori connessi con le contingentliabilities. Si richiedono indicatori mensili sui flussi aggregati, espressi in termini di cassa; si tratta di dati analoghi a quelli già diffusi in Italia sotto l’etichetta di fabbisogno. La non omogeneità dei dati di cassa impone tavole metodologiche di guida alla lettura per gli utilizzatori: limiti e differenze rispetto a quelli misurati in termini di competenza economica. Obbligo alla diffusione dei conti trimestrali delle amministrazioni pubbliche, già disponibili in Italia ma non per Germania e Francia. Eurostat ha iniziato la diffusione di dati destagionalizzati; l’Istat punta a diffondere dati destagionalizzati a livello nazionale.

12. I prossimi passi nello sviluppo delle statistiche di finanza pubblica: il “six pack” e oltre Le principali novità riguardano il quadro di informazioni relativo alle contingentliabilities, definite esplicitamente come passività con impatti potenzialmente rilevanti sul bilancio pubblico. Le variabili da pubblicare entro il 2014: garanzie concesse dall’operatore pubblico (Governmentguarantees); non-performingloans; le passività derivanti da operazioni di imprese a controllo pubblico… …le partecipazioni dello stato nel capitale di imprese private e a controllo pubblico; le operazioni di partnership pubblico-privato non incluse nei conti (Off-balance sheetPPPs). Nel settembre 2014 le statistiche di finanza pubblica recepiranno la revisione dei criteri di definizione del perimetro delle amministrazioni pubbliche introdotta dal SEC2010. Il SEC2010 chiarisce la distinzione tra pubblico e privato (tra mercato e non mercato), con criteri volti a valutare le condizioni di concorrenzialità in cui operano le imprese a controllo pubblico

13. Qualche conclusione Il nuovo quadro di governancesi poggia su una stretta integrazione tra l’azione di verifica delle autorità statistiche europee e la funzione di sviluppo della qualità dell’informazione statistica degli istituti nazionali di statistica Emerge una interazione virtuosa tra i due poli del sistema statistico europeo, con una spinta convergente al miglioramento di tutti i meccanismi di controllo della qualità dei dati il percorso procede verso lo sviluppo di un approccio di sistema, con un’applicazione estensiva dei principi di qualità all’intero processo di produzione delle informazioni di finanza pubblica Gli obiettivi sono la tracciabilità integrale dei dati, la robustezza e sicurezza delle procedure di registrazione a livello decentrato, la solidità dei sistemi contabili e di reporting E’ essenziale la consapevolezza e l’impegno di tutti i centri decisionali dell’amministrazione pubblica verso la qualità dei flussi informativi che alimentano i dati di finanza pubblica