L’apparato sanzionatorio amministrativo nel D. Lgs. 152/2006

1. L’apparato sanzionatorio amministrativo nel D. Lgs. 152/2006 (24 febbraio 2012) Avv. Roberto Giovanetti - Direttore Generale ARPAL

2. Cos’è l’ARPAL • Agenzia • Regionale • Protezione • Ambiente • Ligure Istituita con legge regionale 27 aprile 1995, n. 39 (in base alla legge dello Stato n. 61 del 1994, emanata a seguito del referendum del 1993, che tolse al SSN e alle ASL le competenze in campo ambientale) e successivamente disciplinata con legge regionale 4 agosto 2006, n. 20.

3. ARPAL Le principali funzioni: • Controllo e vigilanza ambientale; • Supporto tecnico alle emergenze ambientali; • Gestione dei catasti e delle reti di monitoraggio ambientale. Presso ARPAL sono svolte le attività meteoidrologiche del Centro Funzionale Meteo Idrologico -Protezione Civile, che dipende dalla struttura regionale competente in materia di Protezione civile.

4. ARPAL L’ARPAL è articolata in una struttura centrale e in quattro strutture dipartimentali provinciali. Presso ogni struttura dipartimentale vi è una Unità Operativa denominata Territorio, preposta ai controlli e monitoraggi ambientali (con Ufficiali di Polizia Giudiziaria, alcuni distaccati presso le Procure).

5. L’apparato sanzionatorio amministrativo nel D. Lgs. 152/2006 La presente relazione: • Non è costituita dall’elenco delle numerose norme del Codice dell’Ambiente, che prevedono sanzioni amministrative; • Vuole fornire alcuni spunti di riflessione sull’effettività del sistema sanzionatorio amministrativo e sull’adeguatezza delle disposizioni, che regolano il procedimento sanzionatorio (l. 689/1981)

6. Le sanzioni amministrative Come è noto, il Codice dell’Ambiente non esaurisce tutte le disposizioni poste a tutela dell’ambiente. Ne restano fuori (con le relative sanzioni): • L’inquinamento acustico (l. 26 ottobre 1995, n. 447: solo sanzioni amministrative); • L’inquinamento da campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici (l. 22 febbraio 2001, n. 36: sanzioni amministrative)

7. Le sanzioni nel Codice dell’Ambiente Le sanzioni nel Codice dell’Ambiente si distinguono in: • Sanzioni penali (in genere, per i comportamenti più gravi, che compromettono diritti primari); • Sanzioni amministrative, così ripartite: • Sanzioni pecuniarie; • Sanzioni interdittive; • Sanzioni accessorie (es.: il fermo amministrativo del veicolo per trasporto di rifiuti senza documenti o con documenti alterati o in violazione dell’obbligo di iscrizione al sistema SISTRI).

8. Le sanzioni amministrative interdittive Sono sanzioni che possono essere applicate solo relativamente ad attività autorizzate (quindi, non operano in ipotesi di svolgimento abusivo di attività). Sono generalmente considerate molto efficaci, in quanto hanno effetto nei confronti degli interessi economici sottesi all’attività e prescindono dalla riferibilità del comportamento ad un dato soggetto.

9. Le sanzioni amministrative interdittive Le sanzioni interdittive seguono lo schema della diffida, della sospensione dell’attività e della revoca della autorizzazione. Tale tipo di sanzioni è previsto: • In materia di scarichi: diffida (per inosservanza di prescrizioni) con termine; diffida e sospensione (se inosservanze che comportano pericolo per salute e ambiente); revoca (se inottemperanza alla diffida o reiterate violazioni che determinano pericolo per salute e ambiente);

10. Le sanzioni amministrative interdittive • In materia di rifiuti (autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti: art. 208): diffida (per inosservanza di prescrizioni) con termine; diffida e sospensione (se inosservanze che comportano pericolo per salute e ambiente); revoca (se inottemperanza alla diffida o reiterate violazioni che determinano pericolo per salute e ambiente);

11. Le sanzioni amministrative interdittive • In materia di inquinamento atmosferico: diffida (per inosservanza di prescrizioni) con termine; diffida e sospensione dell’attività (se inosservanze che comportano pericolo per salute e ambiente); revoca e cessazione attività (se inottemperanza alla diffida o reiterate violazioni che determinano pericolo per salute e ambiente);

12. Le sanzioni Tre diversi tipi di sanzione hanno conseguenze in termini di giurisdizione, in quanto comportamenti simili (o lo stesso comportamento) possono essere oggetto di esame da parte del Giudice Penale, del Giudice Civile (per le sanzioni pecuniarie) e del Giudice Amministrativo (per le sanzioni interdittive).

13. Le sanzioni pecuniarie • La scelta del legislatore tra sanzioni penali e sanzioni amministrative pecuniarie ha generato un vivace dibattito: • Alcuni ritengono che solo le sanzioni penali siano un valido deterrente a tutela delle norme ambientali (Amendola, Santoloci); • Altri ritengono le sanzioni amministrative pecuniarie più afflittive e conseguentemente più efficaci.

14. Le sanzioni pecuniarie Il sistema sanzionatorio amministrativo opera così: • Nel Codice dell’Ambiente sono contenute le norme “incriminatrici”, con le relative sanzioni; • Il procedimento amministrativo sanzionatorio (principi generali, contestazione, ordinanza-ingiunzione, giudizio di opposizione) è disciplinato dalla l. 689/1981.

15. Le sanzioni pecuniarie Deroghe del sistema sanzionatorio amministrativo ai principi del diritto penale: • Il principio del tempus regit factum: “in materia di illeciti amministrativi, l’adozione dei principi di legalità, irretroattività e divieto di analogia, risultante dall’art. 1 della legge n. 689 del 1981, comporta l’assoggettamento del comportamento considerato alla legge del tempo del suo verificarsi, con conseguente inapplicabilità della disciplina posteriore più favorevole” (Cass. 9 marzo 2004, n. 4781). Il principio opera anche sui termini di prescrizione (Cass., 12 gennaio 2005, n. 414).

16. Le sanzioni pecuniarie • La seconda deroga consiste nella mancata previsione dell’istituto della continuazione. L’art. 8 legge 689/1981 prevede il solo concorso formale di illeciti (più violazioni commesse con un’unica azione od omissione), ma non il concorso materiale di illeciti (più violazioni commesse con più azioni od omissioni esecutive di un medesimo disegno criminoso). Cfr. però il comma 9 bis dell’art. 260 bis (introdotto dal D.lgs. 7 luglio 2011, n. 121): illecito continuato in ipotesi di violazioninel SISTRI

17. Le sanzioni pecuniarie Così la Cassazione Civile (4 agosto 2000, n. 10244) ha ritenuto che, in tema di trasporto di rifiuti extraregionali da smaltire in Piemonte, ogni singolo trasporto integri condotta a sé stante e, quindi, costituisca singola violazione della legge regionale piemontese.

18. Le sanzioni pecuniarie Sempre la Cassazione ritiene inapplicabile per via analogica l’art. 81 del codice penale sul reato continuato, in quanto: • L’art. 8, al secondo comma, prevede una disciplina assimilabile a quella dell’art. 81 c.p., ma soltanto per gli illeciti in materia di assistenza e previdenza obbligatoria; • L’accertamento di un medesimo disegno criminoso richiede un’indagine psicologica normalmente irrilevante per l’illecito amministrativo.

19. Le sanzioni pecuniarie La non operatività dell’istituto della continuazione ha conseguenze dirompenti nel caso di applicazione di sanzioni di importo elevato (come quelle previste nel Codice dell’Ambiente) per comportamenti identici, contestati contestualmente.

20. Le sanzioni pecuniarie Un caso concreto. Agenti accertatori rilevano (con unico verbale redatto nel corso di un unico sopralluogo) che una ditta ha effettuato trasporti di rifiuti speciali non pericolosi (detriti di demolizione) con formulari contenenti dati incompleti (non era indicata la quantità dei rifiuti caricati ed in partenza, ma solo barrata la casella “peso da verificarsi a destino”). I formulari con dati incompleti sono 18.

21. Le sanzioni pecuniarie Vediamo le conseguenze. Applicando il cumulo materiale delle sanzioni, anche considerando di applicare il minimo edittale (€ 1.600), la sanzione complessiva è pari ad € 28.800. Determinando la sanzione in forza dello (sconosciuto) istituto della continuazione, la sanzione complessiva potrebbe essere pari ad € 9.600 (determinando la sanzione base nel doppio del minimo ed aumentando nella misura massima del triplo).

22. Le sanzioni pecuniarie • La terza deroga al sistema penale è relativa al sistema della prescrizione. L’art. 28 della l. 689/1981 prevede che il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni amministrative si prescrive in 5 anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione. Inoltre, il termine può essere interrotto in base alle regole del codice civile (per es. notifica del verbale di accertamento).

23. Le sanzioni pecuniarie L’art. 157 del codice penale prevede che il reato si prescriva decorso il termine corrispondente al massimo della pena edittale e comunque un tempo non inferiore a quattro anni in ipotesi di reato contravvenzionale (per esempio, tutte le sanzioni penali previste dall’art. 137 del Codice dell’Ambiente in materia di scarichi hanno un massimo edittale non superiore a tre anni e quindi si prescrivono in quattro anni).

24. Le sanzioni pecuniarie • Un’ultima deroga è estranea alla legge 689/1981, ma è applicazione dei principi generali: l’azione di addebito innanzi alla Corte dei Conti per danno erariale nei confronti di dirigenti pubblici che hanno omesso l’irrogazione di sanzioni amministrative.

25. Le sanzioni pecuniarie L’azione di responsabilità è esercitata dalla Procura della Corte dei Conti in almeno tre ipotesi: • Archiviazioni di procedimenti sanzionatori sostanzialmente immotivate; • Colpevoli ritardi nei procedimenti, che comportino il maturare della prescrizione; • Inefficienze amministrative, che non consentano l’incameramento delle somme dovute (Corte Conti, Sez. Abruzzo, 23 aprile 2007, n. 432).

26. Le sanzioni pecuniarie Le deroghe viste (non applicabilità del principio della norma più favorevole; mancata previsione dell’illecito continuato; termini di prescrizione più lunghi; previsione di meccanismi per impegnare la responsabilità patrimoniale dei dirigenti pubblici) potrebbero far ritenere che un sistema improntato all’applicazione di sanzioni amministrative sia più (afflittivo e quindi) dotato di un maggior grado di effettività, rispetto ad un sistema basato su sanzioni penali.

27. Le insufficienti garanzie della l. 689/1981 La legge 689/1981 prevede un procedimento sanzionatorio che può essere considerato adeguato per sanzioni di lieve entità. Sanzioni di valore economico non rilevante giustificano la riduzione di garanzie rispetto al processo penale (per esempio, il valore probatorio del verbale di accertamento).

28. Le insufficienti garanzie della l. 689/1981 L’art. 10 della legge 689/1981 prevede che: La sanzione amministrativa pecuniaria consiste nel pagamento di una somma non inferiore a euro 10 e non superiore a euro 15.000

29. Le insufficienti garanzie della l. 689/1981 Il Codice dell’Ambiente prevede sanzioni che superano abbondantemente il limite massimo di 15.000 Euro. Per esempio: l’art. 133 in materia di scarichi prevede sanzioni massime di € 30.000 per il superamento dei limiti e di € 60.000 per chi non osservi il divieto di smaltimento dei fanghi. È prevista la sanzione di € 154.937 in materia di inquinamento atmosferico.

30. Le insufficienti garanzie della l. 689/1981 A ciò si aggiunga che nel Codice vi sono norme che espressamente escludono l’applicabilità dell’art. 16 della l. 689/1981 (pagamento in misura ridotta con effetto estintivo dell’illecito). Alcuni (Montanaro) denunciano un effetto esclusivamente “dimostrativo” della norma che esclude il pagamento in misura ridotta (con eccessivo incremento della discrezionalità amministrativa e del contenzioso in genere).

31. Le insufficienti garanzie della l. 689/1981 È corretto che sanzioni di rilevante valore economico siano irrogate nell’ambito di un procedimento amministrativo, pensato per sanzioni di non rilevante peso economico, e valutate nell’ambito del giudizio civile (con tutte le limitazioni probatorie)?

32. FINE Grazie per l’attenzione!