“Coexistencia de las políticas regulatorias y las de competencia”

1. “Coexistencia de las políticas regulatorias y las de competencia” Luis Berenguer Fuster Presidente Comisión Nacional de la Competencia España III Foro Centroamericano de la competencia 13 Mayo 2009

2. Índice • Regulación y competencia: reparto de funciones. • Relación entre la CNC y los órganos reguladores.

3. Regulación y competencia. El reparto de funciones.

4. Antecedentes • Legislación de Competencia, con orígenes en USA: Sherman Act (1890), como forma de limitar el poder de los grandes monopolios privados → Lucha contra los abusos de poder de los monopolistas • Europa: constitución de monopolios públicos en sectores y servicios de interés nacional: telecomunicaciones; energía; servicios postales; transportes…→ normas reguladoras de la gestión de estas empresas públicas • Regulación: desarrollo en los años 80, como base del proceso de liberalización y privatización de los últimos 25 años. • Fundamento económico: respuesta a los fallos de mercado que no pueden ser resueltos mediante la imposición de las reglas de concurrencia

5. Reforma regulatoria • Objetivo de la reforma regulatoria: ampliar el alcance del mercado como mecanismo de asignación de recursos para mejorar la eficiencia económica. • Reguladores y agencias de competencia interesados y afectados por la reforma • ¿Hasta que punto los nuevos sectores abiertos a una mayor competencia deberán verse sometidos a las normas generales de competencia o a una nueva regulación? Análisis de los factores a tener en cuenta a la hora de determinar una correcta división de tareas entre agencias de competencia y reguladores

6. Reforma regulatoria Reforma regulatoria 1ª generación → detección y corrección fallos de mercado • eliminar barreras de entrada • abolir acceso privilegiado a activos esenciales – espectro, etc.- • separación vertical • solución de los problemas de los costes hundidos, servicio universal, etc. Reforma regulatoria 2ª generación → reforzamiento de la competencia. 5 funciones: • Asegurar el acceso no discriminatorio a instalaciones esenciales • Controlar prácticas anticompetitivas • Regulación técnica; fijar estándares para garantizar suministro, calidad servicios , protección medioambiental, etc. • Regulación económica; control de precios monopolísticos,… • Evaluación periódica del alcance y grado del poder de mercado en mercados donde se ha introducido competencia.

7. Reforzamiento de la competencia: ¿Quién está mejor situado? • Agencias de competencia; cobertura amplia, defensa de los consumidores, persecución prácticas prohibidas y control de concentraciones • Reguladores; cobertura limitada a sectores específicos en los que el interés pº no quedaría protegido por el mercado. Industrias de red (energía, telecos, etc.) ANC vs. Reguladores: Idoneidad de unos u otras dependerá de sus características (objetivos, métodos, conocimientos, tipo de intervención, etc.)

8. Comparación Reguladores/ ANCs Objetivos Ambas persiguen la eficiencia económica aunque difieren en el peso que ha de darse a este objetivo. ANCs Eficiencia económica principal objetivo Bienestar consumidor • Reguladores • Otros objetivos • distribución de renta (servicio universal a bajo coste), • aspectos medioambientales o • corrección de otros fallos de mercado diferentes del poder de mercado. La cultura institucional de reguladores y ANCs puede diferir afectando a la efectividad en el uso de las políticas de liberalización

9. Comparación Reguladores/ ANCs Método de trabajo ANCs Prohibiciones generales para todo el conjunto de la economía. En ausencia de fallos la competencia maximiza el bienestar • Reguladores • Regulación específica para cada sector • Intervención necesaria ante imperfección de mercados La legislación de competencia protege el libre funcionamiento del mercado. La regulación lo sustituye. Zonas grises; directrices de ANCs, seguimiento y (en ocasiones) fijación de precios por ANCs, intervención en fusiones y terminación convencional.

10. Comparación Reguladores/ ANCs ANCs Reguladores Ex post (conductas) Ex ante (concentraciones + promoción) Tipo de intervención Ex ante • Contable y muy específica Información solicitada (tipo) General Información solicitada (frecuencia) De forma continuada 1- Cuando reciben denuncia 2- Cuando apertura expediente

11. Reparto de funciones Funciones propias de Autoridad de competencia • Control prácticas anticompetitivas • Acceso no discriminatorio a instalaciones esenciales • Evaluación periódica del poder de mercado Competencias compartidas • Regulación técnica • Regulación económica Funciones más propias del Regulador

12. Reparto de funciones Varios modelos • Agencias de Competencia única: Supervisor global, con unidades sectoriales específicas. • Agencias de competencia sectoriales: los reguladores sectoriales aplican las normas de competencia. ANC no competente en temas sectoriales • Agencias de competencia concurrencial: • Concurrencia plena: los reguladores sectoriales aplican las normas de competencia en paralelo con las ANC • Concurrencia parcial: competencias delimitadas en sus estatutos Peligros: solapamiento en las investigaciones Regulador-ANC

13. Relación entre la CNC y los órganos reguladores.

14. Aspecto institucional: inexistencia de un modelo único Diferencia entre organismos reguladores y supervisores • La CNC es un organismo supervisor, al igual que la CNMV → Generalistas • Reguladores de industrias de red de reciente liberalización; energía- CNE-, telecomunicaciones – CMT- , Servicios postales-CNSP-) → Especialistas • Naturaleza jurídica similar no garantiza sin embargo homogeneidad en el modelo. Especialidades propias legislaciones específicas Distinción de funciones nítida sobre el papel, pero superposición de competencias en la aplicación práctica

15. España: Disparidad de modelos CNC CNE CMT CNMV Pres.+ 6 Consejeros 2 Directores Pres. + 8 Consejeros 8 Direcciones Presidente + 6 Consejeros Pres. + 6 Consejeros 7 Direcciones Organización PGE. + tasas Tasas Hidrocarburos Electricidad Tasas Telecos Tasas + PGE Fuentes de ingresos Audiencia Nacional MITYC En alzada Ley 34/88 Audiencia Nacional Sanciona MEH Aud. Nal. Régimen de recursos Gob. previa Comparec Pres + Consej. Gob. Previa Comparec. Ministro Gobierno Sin comparec. Gobierno Sin comparec. Nombramientos

16. Reparto de funciones • Competencia: control prácticas anticompetitivas -conductas y fusiones- instrucción, resolución y arbitraje (art. 24 LDC) • Consultivas(art. 25) sobre cuestiones de defensa de la competencia (proyectos normativos, grandes superficies, cuantificación indemnizaciones daños, otros) • Promoción competencia(art.26)estudios de investigación, informes sectoriales, ayudas pª, propuestas modificación normativa, etc. CNC • Regulacióntécnica; inspección técnica de redes y servicios de comunicaciones, asignación numeración a operadores, calidad ss, etc. • Competencia; conflictos de acceso, medidas para salvaguardar la pluralidad de oferta de servicios, informe en procedimientos de concentración. • Otros; Garantiza financiación de las obligaciones de ss público (ss universal), ,asesora al Gobierno en los asuntos regulación de las comunicaciones, etc. CMT • Regulación técnica; planificación energética, autorización de instalaciones, garantía suministro, calidad del servicio,, inspección condiciones técnicas instalaciones, etc. • Competencia: Velar por el respeto de los principios de libre competencia, informar operaciones de concentración, conflictos de acceso a redes de transporte, y distribución. • Otras; liquidación costes de transporte y distribución de energía, autorizar participaciones en empresas en sectores regulados, separación de actividades, elaboración proyectos sobre determinación de tarifas, peajes y retribución de las actividades energéticas, etc. Regulación económica Gobierno CNE

17. Riesgo de conflictos CNC y reguladores sectoriales (CNE, CMT) convergen en la introducción de competencia frente a estructuras monopolistas tradicionales Conflictos Aplicación concurrente de distintas legislaciones a los mismos hechos (non bis in idem) Problema Normativa sectorial apertura competencia; actuación ex ante reguladores + Normativa defensa competencia (LDC); actuación ex post CNC Consecuencia Perdida de seguridad jurídica operadores

18. Riesgo de conflictos: ejemplo Ejemplos: STS de 1 enero 2006: Resolución contra una circular de la CMT en la que establecía las normas para las campañas publicitarias de los operadores con posición de dominio. La CMT vulneraba la separación de competencias con el TDC. STS de 13 febrero 2008: Resolución contra TELECINCO y a favor de la CMT, al considerar que la solicitud de información entraba en el ámbito de su competencia. “No existe una atribución a varios órganos de una misma función, pues cada uno de ellos tiene perfectamente delimitado el campo de su actuación. La intervención inmediata sobre el mercado de las telecomunicaciones corresponde a la CMT para salvaguardar la libre competencia, ( …) sin perjuicio de que ponga en conocimiento de los órganos de la competencia la existencia de indicios de prácticas restrictivas prohibidas por la LDC, emitiendo, en su caso, un dictamen no vinculante sobre la calificación que le merecen, siendo tales órganos los que en definitiva decidan sobre la existencia de prácticas concertadas, abuso de posición dominante o competencia desleal.

19. Conflictos: soluciones normativas • Antecedente; Reforma LDC 1999 (artículo 51 bis) • “Los órganos previstos en la presente Ley son los únicos competentes para la instrucción y resolución de los procedimientos que en ella se regulan en materia de defensa de la competencia. En el supuesto de que otras Administraciones Públicas, por razón de sus funciones, pudieran tener conocimiento de hechos que considerasen contrarios a las previsiones de esta Ley, se limitarán a dar traslado de los mismos, y de la documentación obrante en su poder al SDC a fin de, si procede, pueda iniciarse la tramitación de los correspondientes expedientes” • Ley 15/2007refuerza la Cooperación CNC - reguladores sectoriales • transmisión de información sobre actuaciones • dictámenes no vinculantes en aplicación de la regulación sectorial y de la LDC • Reuniones periódicas y mecanismos formales e informales de coordinación

20. Conflictos: soluciones normativas “Art. 17 LDC “Coordinación con los reguladores sectoriales” 1. La CNC y los reguladores sectoriales cooperaránen el ejercicio de sus funciones en los asuntos de interés común. 2. A efectos de lo previsto en el apartado anterior, se transmitirán mutuamente de oficio o a instancia del órgano respectivoinformaciónsobre sus respectivas actuaciones así como dictámenes no vinculantes en el marco de los procedimientos de aplicación de la regulación sectorial y de la presente Ley. (…) 3. Los Presidentesde la CNC y de los respectivos órganos reguladores sectoriales se reunirán al menos con periodicidad anual para analizar las orientaciones generales que guiarán la actuación de los organismos que presiden, y en su caso, establecer mecanismos formales e informales para la coordinación de sus actuaciones. Avance significativo con respecto a lo establecido en la ley anterior. FIRMA DE CONVENIOS DE COLABORACIÓN

21. Relación operativa CNC – CNE Relaciones con el regulador energético (CNE) • Operaciones de concentración. • Petición de informe en 10 concentraciones desde sep. 07 (ART. 17.2 dictámenes no vinculantes en el marco de los procedimientos de aplicación de la regulación sectorial y de la presente Ley). • Sectores afectados: distribución gasolinas (4), sector eléctrico y gas (6) • Coincidencia entre CNC y CNE respecto a la valoración de mercados y efectos operación (80-90%) • Discrepancias; 1 caso (Gas Natural/ Unión Fenosa); valoración similar de mercados relevantes (más amplio aprovisionamiento en informe CNC). Diferencias sustanciales en los compromisos (mirar!!!) • Conductas restrictivas • En el mismo se periodo se ha intercambiado información con la CNE en el marco de 10 expedientes sancionadores. • La CNC solicitó información especializada del regulador para aclarar cuestiones 4 ocasiones y realizó 2 consultas informales. • La CNE envió dos informes denunciando posibles prácticas (que han dado lugar a la apertura de sendos casos) y solicito información de la CNC en una ocasión • En SIPS la opinión e informe del regulador, donde se reconoce el carácter “esencial” del SIPS para liberalización del sector, supuso multas superiores a los 36 Millones de €

22. Relación CNC-CMT Relaciones con el regulador de telecomunicaciones (CMT) • Operaciones de concentración. • Petición de informe en 3 concentraciones desde sep. 07 • Sectores afectados: difusión de señales de radio y Tv (2) y cable (1) • Coincidencia entre CNC y CNE en valoración en 1 caso • Discrepancias; 2 casos; • CMT no ve problemas de competencia y CNC sí (envío a 2ª fase) • CMT considera que Regulación ex – ante podría solucionar los problemas y CNC considera que solo con un importante reforzamiento de la Regulación esto será posible. • En el contexto de la vigilancia de concentraciones 2 solicitudes de información. En una el regulador detecta posible incumplimientos • Conductas restrictivas • 3 solicitudes de informe en expedientes sancionadores. En 2 misma valoración. En otro CMT disiente con problemas competencia detectados por CNC

23. Relaciones en la práctica CASO PRÁCTICO RELACIÓNES CNC / CMT CONCENTRACIÓN AT/RE y la regulación La operación: Adquisición por AT de RE AT gestionaba red de transporte y difusión de señales de radio y televisión en Cataluña mientras RE operaba una red de transporte y difusión de señales de radio y televisión a nivel nacional. A solicitud de CNC, CMT emitió un informe sobre operación en el que detectaba problemas de competencia en el mercado de difusión de señales de televisión en Cataluña. Operación fue remitida a segunda fase. CNC emitió dictamen en el que detectaba problemas en el mercado de difusión de señales de televisión en Cataluña, y proponía fijación de condiciones; garantía de acceso e interconexión a terceros a las infraestructuras de la entidad resultante en Cataluña, mediante coubicación, o interconexión, a precios orientados a costes, durante un periodo de 10 años. En las mismas se encomendaba a la CMT la determinación y supervisión de las condiciones de acceso de terceros a estas infraestructuras de AT en Cataluña. CNC aprobó un plan de actuaciones presentado por AT, en cuya elaboración se habían tenido en cuenta los comentarios de la CMT La regulación ex ante (mercado 18). Dos años después, en cumplimiento normativa UE sobre mercados telecomunicaciones, CMT reguló ex ante el acceso de 3ºs a las infraestructuras de AT de difusión de televisión a nivel nacional (mercado 18), que utilizando elementos contenidos en la decisión CNC

24. Relación entre CNC y reguladores ¿cómo está funcionando? • Valoración. • Condiciones de la concentración, con la activa participación de la CMT, fueron la base para el posterior diseño por la CMT de las condiciones regulatorias ex ante para el acceso a las infraestructuras de AT en toda España. • CONDICIONES COMPETENCIA EN CONCENTRACIÓN MODULARON POSTERIORMENTE LA REGULACIÓN EX ANTE • Actividad regulatoria (regulador) se benefició de la experiencia adquirida en el marco de la aplicación de la política de competencia (fusión) y • CNC se benefició y beneficia todavía del conocimiento sectorial de la CMT gracias a la colaboración. • Situación actual • Actualmente está en revisión la regulación ex ante del mercado 18, coincidiendo además con una nueva compra por AT de un operador de transporte y difusión de señales de radio y televisión. • La operación presenta problemas de competencia, y uno de los elementos relevantes del análisis es si la regulación ex ante existente posibilita el acceso de terceros y facilitaría una presión competitiva suficiente sobre la entidad resultante de la operación notificada.

25. www.cncompetencia.es