1. Bütçe ve Yasal Dayanağı

1. 5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ ve KONTROL KANUNUNA GÖRE MERKEZİ YÖNETİM BÜTÇESİNİN HAZIRLANMASI

2. 1. Bütçe ve Yasal Dayanağı • Bütçe, 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa göre; Belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgeyi ifade eder. • Bütçe esas itibariyle bir kanun olmasına karşın bütçe yasa tasarısının hazırlanması, mecliste görüşülmesi ve kanunlaşması açısından özellik arz eden bir kanundur. Bütçe yasası kamu yönetiminin faaliyetlerini hukuki normlara bağlayan bir yasadır. Ülkemizde devlet bütçesi yasal dayanağını Anayasanın 161-162-163-164 nolu maddelerinden ve 5018 sayılı Kanundan almaktadır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile devlet bütçesinin esas ve şekle ait hükümlerini, hazırlama esaslarını ve bütçenin uygulanmasını esaslı bir şekilde saptamış ve yasal ilkeleri belirlemiştir.

3. 2.Bütçe Türleri ve Kapsamı • Genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçeleri; • 1- Merkezi yönetim bütçesi, • 2- Sosyal güvenlik kurumları bütçeleri ve • 3- Mahalli idareler bütçeleri olarak hazırlanır ve uygulanır. • Kamu idarelerince bunlar dışında herhangi bir ad altında bütçe oluşturulamaz.

4. 2-1- Merkezi Yönetim Bütçesi • 5018 Sayılı Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerinin bütçelerinden oluşur. • I- Genel bütçe, Devlet tüzel kişiliğine dâhil olan ve 5018 Sayılı Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesidir. • II- Özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen ve 5018 Sayılı Kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir. • III- Düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, özel kanunlarla kurul, kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan ve 5018 Sayılı Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan her bir düzenleyici ve denetleyici kurumun bütçesidir.

5. 2-2- Sosyal Güvenlik Kurumu Bütçesi • Sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere, kanunla kurulan ve 5018 Sayılı Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir.

6. 2-3- Mahalli İdare Bütçesi • Mahalli idare kapsamındaki kamu idarelerinin bütçesidir

7. 3.Bütçe İlkeleri • 5018 Sayılı Kanuna görebütçelerin hazırlanması, uygulanması ve kontrolünde aşağıdaki ilkelere uyulur: • 1) Bütçelerin hazırlanması ve uygulanmasında, makro ekonomik istikrarla birlikte sürdürülebilir kalkınmayı sağlamak esastır. • 2) Kamu idarelerine bütçeyle verilen harcama yetkisi, kanunlarla düzenlenen görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla kullanılır. • 3) Bütçeler, kalkınma planı ve programlarda yer alan politika, hedef ve önceliklere uygun şekilde, idarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerine ve fayda-maliyet analizine göre hazırlanır, uygulanır ve kontrol edilir. • 4) Bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülür ve değerlendirilir. • 5) Bütçe, kamu malî işlemlerinin kapsamlı ve saydam bir şekilde görünmesini sağlar. • 6) Tüm gelir ve giderler gayri safi olarak bütçelerde gösterilir. • 7) Belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edilmemesi esastır. • 8) Bütçelerde gelir ve gider denkliğinin sağlanması esastır. • 9) Bütçeler, ait olduğu yıl başlamadan önce Türkiye Büyük Millet Meclisi veya yetkili organlarca kabul edilmedikçe veya onaylanmadıkça uygulanamaz. • 10) Bütçelerde, bütçeyi ilgilendirmeyen hususlara yer verilmez. • 11) Bütçeler kurumsal, işlevsel ve ekonomik sonuçların görülmesini sağlayacak şekilde Maliye Bakanlığınca uluslararası standartlara uygun olarak belirlenen bir sınıflandırmaya tabi tutularak hazırlanır ve uygulanır. • 12) Bütçe gelir ve gider tahminleri ile uygulama sonuçlarının raporlanmasında açıklık, doğruluk ve mali saydamlık esas alınır. • 13) Kamu idarelerinin tüm gelir ve giderleri bütçelerinde gösterilir. • 14) Kamu hizmetleri, bütçelere konulacak ödeneklerle, mevzuatla belirlenmiş yöntem, ilke ve amaçlara uygun olarak gerçekleştirilir. • 15) Bütçelerde, ödenekler belirli amaçları gerçekleştirmek üzere tahsis edilir.

8. 4.Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun Kapsamı • Merkezi yönetim bütçe kanunu, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir ve gider tahminlerini gösteren, bunların uygulanmasına ve yürütülmesine yetki ve izin veren kanundur. • Merkezi yönetim bütçe kanununda; yılı ve izleyen iki yılın gelir ve gider tahminleri, varsa bütçe açığının veya fazlasının tutarı, açığın nasıl kapatılacağı veya fazlanın nasıl kullanılacağı, vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen vergi gelirleri, borçlanma ve garanti sınırları, bütçelerin uygulanmasında tanınacak yetkiler, bağlı cetveller, mali yıl içinde gelir ve giderlere yönelik olarak uygulanacak ve kısmen veya tamamen uygulanmayacak hükümler yer alır. Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin her birinin gelir-gider tahminleri, merkezi yönetim bütçe kanununda ayrı bölüm veya cetvellerde gösterilebilir.

9. Bütçe Hazırlama Süreci5-Orta Vadeli Program • 5018 sayılı Kanunun 16’ncı maddesi uyarınca, bütçe hazırlık süreci Bakanlar Kurulunun Mayıs ayının sonuna kadar makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanan orta vadeli programı kabul etmesiyle başlamaktadır. • Orta Vadeli Program, bütçe sürecini başlatarak stratejik amaçlar temelinde kamu politikaları ve uygulamalarını şekillendirecek ve kaynak tahsisini bu çerçevede yönlendirecektir. Aynı zamanda, kamu ve özel kesim için öngörülebilirliği artıracak bir yol haritası niteliğindedir. • Dinamik bir yapı arz eden ve üç yıllık perspektife sahip olan Program, yıllık uygulamaların sonuçları ve genel şartlardaki değişmeler dikkate alınarak, her yıl yenilenmektedir. Bu kapsamda, Program uygulamaları ile Programı etkileyebilecek dışsal gelişmeler etkili bir şekilde izlenecek ve değerlendirilecektir. Programda yer alan amaç ve öncelikler bakımından uygulamanın izlenmesi, değerlendirilmesi ve Bakanlar Kuruluna bilgi sunulmasından Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı sorumludur. (dpt)

10. 5.1.Orta Vadeli Program İçeriği; • Kamu ve özel kesim için öngörülebilirliği artıracak bir yol haritası niteliğindedir. • Çeşitli alanlarda birbirleriyle tutarlı bir amaç, politika ve öncelikler seti sunmaktadır. • Makro politikaların yanı sıra, temel gelişme eksenlerini ve ana sektörleri kapsar. • Uzun vadeli amaçlara katkıda bulunacak şekilde, üç yıllık dönemde üzerinde yoğunlaşılacak öncelikleri tespit eder. • Uygulamaların sonuçları ve genel şartlardaki değişmeler dikkate alınarak, her yıl yenilenecek dinamik bir yapı arz eder. • Üç yıllık perspektife sahiptir.

11. 6.Orta Vadeli Mali Plan • Bütçe hazırlık sürecinde yer alan ikinci doküman Orta Vadeli Mali Plandır. 5018 sayılı Kanuna göre Orta Vadeli Mali Plan, Orta Vadeli Program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren bir belgedir. Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan Orta Vadeli Malî Plan, Haziran ayının onbeşine kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanarak Resmî Gazetede yayımlanmaktadır. • Bu maksatla hazırlanan orta vadeli mali plan, orta vadeli programda belirlenen temel amaç ve politikaların hayata geçirilmesine yönelik olarak hazırlanan, merkezi yönetim bütçe büyüklüklerini ve kurumsal bazda ödenek teklif tavanlarını belirleyen bir belge niteliğindedir. • Orta Vadeli Mali Planda yer alacak en önemli unsur Mali Planda yer alan politika öncelikleri ve makroekonomik göstergelere dayanarak ekonomik sınıflandırma bazında yapılan merkezi yönetim bütçe ödenek teklif tavanlarıdır. Belirlenmiş olan tavan; söz konusu kurumun verebileceği hizmetler için ayrılmış olan maksimum kaynağı ifade etmekte olup, kurumun bütçe teklifinde belirteceği hizmetlere ihtiyaç duyulup duyulmamasına göre bu kaynağın tamamı tahsis edilebilir veya edilmeyebilir.

12. 7.Bütçe Çağrısı ve Bütçe Hazırlama Rehberi • Orta vadeli program ve orta vadeli mali plan yayımlandıktan sonra kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi Maliye Bakanlığınca, Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ise Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanarak Haziran ayının sonuna kadar Resmî Gazetede yayımlanır. • Bütçe Hazırlama Rehberi ile Yatırım Programı Hazırlama Rehberi, Bütçenin hazırlanmasında izlenecek yol ve yöntemler teknik ayrıntı ve standartlar ve hazırlanması esnasında kullanılacak formları içerir.

13. 7.1.Bütçe Teklifinin Hazırlanması • Gelir ve gider tekliflerinin hazırlanmasında; • Orta vadeli program ve malî planda belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve esaslar, • Kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile kurumun stratejik planları çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanları, • Kamu idarelerinin stratejik planları ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışı, • İdarenin performans hedefleri, dikkate alınır

14. 7.2.Genel ve Özel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdarelerince Yapılacak Bütçe Hazırlık Çalışmaları • Kamu idareleri, stratejik planları ile Bütçe Hazırlama Rehberinde yer alan esaslar çerçevesinde, bütçe gelir ve gider tekliflerini gerekçeli olarak hazırlar ve yetkilileri tarafından imzalanmış olarak Temmuz ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına gönderir. Kamu idarelerinin yatırım teklifleri, değerlendirilmek üzere aynı süre içinde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına verilir. • Kamu idareleri, gider tekliflerini hazırlarken katılımcı bir yaklaşım benimseyecekler ve merkez dışı birimlerinin ödenek taleplerinin de tekliflere yansıtılmasını sağlayacaklardır. • Özel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, gelir ve gider tekliflerini hazırlayarak Temmuz ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına (Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğüne) göndereceklerdir. Genel bütçe gelir teklifi ise Maliye Bakanlığınca hazırlanacaktır. • Gider teklifleri, Maliye Bakanlığınca belirlenmiş kurumsal, fonksiyonel ve ekonomik sınıflandırma esasına (analitik bütçe sınıflandırması); gelir teklifleri ise ekonomik sınıflandırma esasına uygun olarak hazırlanacaktır. • Bütçe gelir ve gider teklifleri gerekçeli olarak hazırlanacak ve yetkilileri tarafından imzalanacaktır.

15. 7.3.Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Tarafından Yürütülecek Bütçe Hazırlık Çalışmaları • 5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bütçelerini üç yıllık bütçeleme anlayışına uygun olarak kurumsal, fonksiyonel ve ekonomik sınıflandırma sistemine göre hazırlayacaklardır. • Söz konusu kurumlar, bütçelerini Eylül ayı sonuna kadar doğrudan Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne, bir örneğini de Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Tasarısına eklenmek üzere Maliye Bakanlığına (Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü), yatırım tekliflerini ise Yatırım Programı ile ilişkilendirilmek üzere Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına göndereceklerdir.

16. 8.Maliye Bakanlığında Yapılacak Bütçe Görüşmeleri • Harcamacı kurum tarafından oluşturulan bütçe teklifine son şekli Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünce verilir. Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünde gelen bütçe tekliflerinin Bütçe çağrısı ve bütçe hazırlama rehberinde belirtilen ilke ve standartlara uygun hazırlanıp hazırlanmadığı ödenek istemlerinin yasal dayanaklarının ve ekonomik gerekçelerinin yeterli olup olmadığına bakılır. Bu safhada Maliye Bakanlığı ile DPT Müsteşarlığı arasında sıkı bir koordinasyon içinde çalışmaktadır

17. 8.1.Bütçe Hazırlık Sürecin Diğer Aşamaları • Bütçe kanun metni çalışmaları Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü • Yatırım büyüklükleri koordinasyon toplantısı Devlet Planlama Teşkilatı, Maliye Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı • Yüksek Planlama Kurulu toplantısı • Kamu kurum ve kuruluşlarına ait bütçe tekliflerine son şeklinin verilmesi Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Devlet Planlama Teşkilatı • Bütçe büyüklüklerinin harcamacı kuruluşlara yansıtılması • Bütçe kanun tasarısına son halinin verilmesi • Bütçe kanun tasarısının TBMM’ ye sevki Bakanlar Kurulu • Maliye Bakanlığınca hazırlanan merkezi yönetim bütçe kanun tasarısı ile milli bütçe tahmin raporu, mali yılbaşından en az yetmişbeş gün önce Bakanlar Kurulu tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.

18. Merkezî yönetim bütçe kanun tasarısına, Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülmesi sırasında dikkate alınmak üzere; • Orta vadeli malî planı da içeren bütçe gerekçesi, • Yıllık ekonomik rapor, • Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetveli, • Kamu borç yönetimi raporu, • Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin son iki yıla ait bütçe gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminleri, • Mahallî idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçe tahminleri, • Merkezî yönetim kapsamında olmayıp, merkezî yönetim bütçesinden yardım alan kamu idareleri ile diğer kurum ve kuruluşların listesi, eklenir. • Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Sayıştay ile Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bütçelerini Eylül ayı sonuna kadar doğrudan Türkiye Büyük Millet Meclisine, bir örneğini de Maliye Bakanlığına gönderirler.

19. 9.Bütçenin Kanunlaşması9.1.Plan Bütçe Komisyonunda Görüşülmesi • Bakanlar Kurulu tarafından TBMM’ne sunulan bütçe kanun tasarısı; Meclis başkanı tarafından Plan ve Bütçe Komisyonuna gönderilir. Bu komisyon bütçe yasa tasarısı üzerinde teknik incelemeyi yapan komisyon olup, buradaki çalışmaların 55 gün içersinde tamamlanması gerekir. • Plan Bütçe Komisyonunda 25 iktidardan olmak üzere toplam 40 üye bulunmaktadır. Üyeler komisyon gündemindeki bütçe tasarısı üzerinde önergeler verip, kabul edilmesi halinde, değişiklik yapma imkânına sahiptirler. • Komisyon, genel ve özel bütçeli kuruluşların bütçe tasarılarını tek tek görüşür. Tasarı, program bazında onaylanıp gerekli değişikliklerle kabul edildikten sonra yapılan değişiklikleri ve ekleri içeren bir komisyon raporu ile birlikte T.B.M.M Genel Kurulu’na sunar.

20. 9.2.Bütçe Yasa Tasarının T.B.M.M. Genel Görüşülmesi • Genel Kuruluda bütçe görüşmelerine, Maliye Bakanı’nın konuşmasıyla başlanır. Bütçenin Genel Kuruluda görüşülmesi için 20 günlük süre vardır. • Genel Kurulu bütçenin bütünü üzerine yapılan görüşmelerden sonra, merkezî yönetim bütçe kanun tasarısının metnini maddeler, gider ve gelir cetvellerini kamu idareleri itibarıyla görüşür ve bölümler halinde oylar. • Genel Kuruludaki görüşmeler sırasında, milletvekilleri, Anayasanın 162. maddesi gereğince gider arttırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerde bulunamazlar. Genel Kuruludaki bütçe görüşmeleri, gelir bütçesi ve kanun tasarısının diğer maddelerinin de görüşülüp oylanması sonucu sona erer.

21. 10.Bütçe Yasa Tasarısının Mali Yıl Başlangıcından Önce Onaylanması ve Yayınlanması • Genel Kuruludaki görüşmelerin bitiminden sonra bütçenin tümü açık oya sunulur. Kabul oyları red oylarından fazla ise bütçe, T.B.M.M.’nce kabul edilmiş olur. • T.B.M.M. tarafından kabul edilen kanun tasarısı onaylanmak üzere Cumhurbaşkanlığı’na gönderilir. Cumhurbaşkanı, Anayasanın 89. maddesi gereği, bütçe kanununu yeniden görüşülmek üzere T.B.M.M.’ne iade edemez. Cumhurbaşkanı tarafından onaylanan Merkezî yönetim bütçe kanunu malî yıl başından önce Resmî Gazetede yayımlanarak mali yıl başında yani 1 Ocak’ta yürürlüğe girer.