Propuesta de trabajo del Modulo

1. Propuesta de trabajo del Modulo Día Lunes 11 de Mayo • Políticas públicas: proceso y tensiones. • Agenda y políticas públicas. • Taller: incorporación del problema seleccionado en la agenda de gobierno. Día MARTES 12 de Mayo • Factores clave en la efectividad de las políticas. • El enfoque de valor público en la gestión de políticas y programas públicos.

2. Proceso y tensiones en la formación de políticas Marco Moreno Curso Planificación y Gestión Estratégica para las Políticas Públicas, ILPES-AECID Santa Cruz, Bolivia, 4-15 Mayo 2009

3. Gestión del Desarrollo Gestión del Estado Políticas Públicas Toma de Decisiones Estratégicas Planificación Planificación y gestión estratégica para las políticas públicas • Propuesta

4. ¿Qué son las políticas públicas?

5. Usos del termino políticas públicas en el sentido moderno • Etiqueta para referirse a un ámbito de actividades. • Expresión del propósito general o de la situación deseable sobre determinados asuntos. • Propuestas concretas. • Decisiones gubernamentales. • Autorización formal. • Programa. • Resultados. • Impacto. • Teoría o modelo. • Proceso.

6. Definiciones de política pública • Heclo y Wildavsky (1974) “Acción gubernamental dirigida hacia el logro de objetivos fuera de ella misma” • Thoening y Meny (1992) “Resultado de una actividad de una autoridad investida de poder públicoy autoridad gubernamental”. • Dye (1992) “Es todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer”. • Hogwood (1984)“Para que una política pueda ser considerada como una política pública, es preciso que en un cierto grado haya sido producida o por lo menos tratada al interior de un marco de procedimientos, de influencias y de organizaciones gubernamentales.”

7. Elementos para identificar la existencia de una política Implicación del gobierno Percepción de problemas Definiciones de objetivos y, Proceso Una política pública existe siempre y cuando instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de las cosas percibido como problemático.

8. Consideramos como elementos de una política pública: • Acción: práctica, no sólo discurso • Un conjunto de decisiones: “decidir que existe un problema. Decidir que se debe intentar resolver. Decidir la mejor manera de proceder. Decidir legislar sobre el tema, etc.” (Subirats: 1994, 41). • Utilización de la autoridad del Estado: genera obligaciones y derechos • Respuesta a situaciones consideradas como problemas que requieren intervención pública

9. Concepto de Políticas Públicas Para fines operacionales, por políticas públicas debería entenderse (1) un curso de acción estable (2) definido por el gobierno (3) para resolver un área relevante de asuntos de interés público (4) en cuya definición en las actuales sociedades suelen también participar actores de origen privado (Tomassini, 2007).

10. Mapa Proceso de Políticas Públicas Problema Definición del problema Evaluación Identificación de respuestas/solución alternativas Evaluación de opciones Implementación Selección de opciones de política pública

11. El proceso de formación de las políticas públicas

12. Proceso de formación de políticas (1) • Noción de policy process. dispositivo analítico para fines de modelación, ordenamiento y explicación de una política. • Distinción analítica en etapas o fases no se debe confundir con una separación real. • El método del paso a paso corre el riesgo de caer en el supuesto que la formulación de las políticas se lleva a cabo mediante un proceso ordenado, racional, lineal.

13. Proceso de formación de políticas (2) • Predilección por una fase o momento particular. Se explica por el objeto instrumental teórico de cada una de las disciplinas. • Diferentes enfoques disciplinares han intentado concentrar su investigación en tramos específicos. • Politólogos prefieren estudiar la formación de la agenda del gobierno, los administradores públicos la implementación y los economistas se han dedicado a la construcción y selección de opciones de políticas.

14. Proceso de formación de políticas (3) • Es necesario distinguir entre la formulación y la formación de las políticas. • La formación constituye un proceso más amplio que la formulación ya que comienza antes y termina después que aquel en que el gobierno las diseña, ya que comienza en la calle y termina a lo largo de su aplicación en la sociedad que las demanda. • Para reconstruir el proceso de formación de las políticas públicas es necesario tomar en cuenta tanto los organismos que oficialmente están llamados a participar en el diseño de las mismas como los demás actores que, formal o informalmente, suelen intervenir en el proceso, sus intereses, sus alianzas, su definición del problema, sus propuestas y los escenarios desde los cuales es posible que ellos intervengan.

15. Más allá del enfoque tecnocráticode la formación de políticas • En un enfoque tecnocrático, las políticas públicas son objeto de elección por parte de los policymakers, que solo tienen que adoptar aquellas políticas que conduzcan a los mejores resultados. • En la práctica, en la formulación de políticas interviene una variedad de actores (políticos profesionales, técnicos, miembros de la sociedad civil) que interactúan en diversas arenas. • Las políticas públicas emergen como resultado de transacciones políticas entre dichos actores. • IPES 2006 (BID): menos hincapié en el contenido de las políticas y más en su proceso de formulación y en ciertas características resultantes de las políticas.

16. ¿Como enfrentar el Proceso? Para comprender quien y como se elaboran las PP, se deben considerar las características de los participantes, en que fases y que roles juegan, de que autoridad u otro poder disponen, y como se relacionan y controlan unos a otros. • Los ciudadanos, • El presidente y su gabinete • La legislatura (y los legisladores), • Partidos políticos y sistemas de partidos, • Actores subnacionales • Poder judicial y jueces, • Burocracia y funcionarios, • Expertos, técnicos y think tanks, • Empresarios, • Grupos de interés • Sindicatos, movimientos sociales

17. Formación de políticas: proceso No Claro • Es necesario discutir la forma tradicional en que se elaboran las políticas públicas. • Se debe estudiar la elaboración de las políticas públicas como un proceso muy complejo, sin principio y fin y, cuyos limites permanecen muy inciertos.

18. ¿Cómo entender la formación de las políticas públicas? • Es necesario entender las políticas públicas como un proceso (flujo de eventos) • Flujo de interacciones entre sujetos involucrados en la elaboración, implementación y evaluación de las decisiones. • Flujo de decisiones (sobre el problema, las alternativas de solución, los mecanismos de implementación, los juicios evaluativos)

19. Evolución de la noción del proceso de “formación” de políticas La ciencia política ha evolucionado en su comprensión del proceso de desarrollo de las políticas, desde un modelo lineal a un modelo donde la argumentación, las oportunidades y las coaliciones son centrales.

20. Pluralismo y negociación (Lindblom 1991, Allison 1971, Sabatier 1988) Argumentación (Majone 1989, Hood y Jackson 1991) Inestabilidad y oportunidades (Baumgartner y Jones 1993, Kingdon 1995) Incrementalismo (Lindblom 1959) Decisión Racional (Laswell 1962) Implementación como diseño retrospectivo (Elmore 1979) ¿Cómo entender el proceso de elaboración de políticas?

21. Una mirada al proceso de formación de las políticas Formación de la agenda Produce Agenda de gobierno Conduce a Produce Las posiciones de la Política (fines, metas y medios de efectuación) Formulación y legitimación de la política (Programas) Conduce a Acciones de la política Produce Implementación de la política Conduce a • Efectos de la política • Evaluación de los efectos • Decisiones sobre el futuro de la • política (programas)

22. Formación de políticas como proceso complejo y conflictivo Formulación de alternativas Identificación y definición del problema e incorporación en la agenda Adopción de alternativas Proceso Conflictivo Evaluación de los resultados obtenidos Implantación de la alternativa seleccionada

23. Relación entre actores, conflicto y políticas • La formación de políticas está condicionada no sólo por variables del entorno, sino también por las “reglas del juego” y los intereses de los actores en el proceso. • Los movimientos tácticos y estratégicos que los actores juegan en el proceso dan lugar a la estructuración de tipos de acción a partir de las cuales éstos desarrollan sus discursos y prácticas. • Las acciones son el resultado de un proceso altamente complejo de interacción estratégica entre quienes ponen en marcha las políticas y sus respectivas adaptaciones. • Este punto es particularmente relevante ya que los tipos de acción posibilita la estructuración de discursos y prácticas facilitadoras y/o obstaculizadoras por parte de los actores e impactan sobre la decisión de política pública.

24. Pluralidad de Actores = Conflicto • Las políticas son resultado de la negociación entre distintos actores que ajustan mutuamente sus intereses divergentes. • Las políticas son resultado de la interacción de coaliciones de organizaciones y actores, cada una con sus propios recursos y creencias sobre el problema. • Los actores enfrentan los problemas con diferentes marcos conceptuales (racional, conducta organizacional, negociación política) que orientan sus decisiones.

25. Definición de problemas públicos • La realidad muestra, que los problemas no existen sino que son construidos, definidos subjetiva e interesadamente por un observador. • Actores distintos entenderán el problema planteado de manera diferente, reflejado en sus respectivas definiciones sus propios intereses y valores

26. Formulación de alternativas y toma de decisión (1) • Además del Estado en el proceso decisional intervienen un gran número de actores. • Actores diversos intentan influir sobre el proceso de decisión a partir de sus intereses y recursos (materiales como ideológicos). • La multiplicidad de actores explica por que las decisiones no son siempre las más racionales o las más coherentes, sino el resultado de la confrontación entre actores. • La decisión es el fruto de un largo y complejo proceso que poco tiene que ver con el esquema clásico de la decisión concebida como un acto lineal basado en los postulados de libertad y racionalidad del decisor.

27. Formulación de alternativas y toma de decisión (2) • Interactúan toda una serie de actores -políticos, pero también administrativos y especialistas del lobbying en función del grado de apertura o de permeabilidad del sistema político y puede tener momentos de pausa, de retroceso o desaceleración. • No es un proceso ordenado y lineal. • Para hacer frente a las presiones y exigencias de los actores y limitar el riesgo de que las desiciones y las políticas caigan en el empirismo, el subjetivismo y la incoherencia, el Estado se esfuerza por racionalizar sus mecanismos y procesos de elección y decisión lo que no estarán exentos de conflictividad.

28. Puesta en marcha de las políticas: la fase de implementación (1) • Los operadores involucrados tienen intereses, valores y preferencias que orientan su desempeño. • El conflicto durante la implementación puede incrementarse cuando intervienen muchos actores con intereses y visiones distintas. • Los operadores tienen gran influencia en la generación y entrega de servicios sociales.

29. Implementación (2) • Considerar el problema de la implementación como una cuestión meramente técnica puede ser reduccionista y simplificador al dejar de lado el carácter intrínsicamente conflictivo del proceso y su dimensión política. • La sola aplicación de decisiones expresadas en orientaciones, pautas y procedimientos por parte de diferentes agencias y unidades en distintos lugares implica que la implementación no es una sola, sino que es bien un proceso plural. • La implementación es en sí misma fuente de problemas complejos que no pueden solucionarse “ajustándose” mejor a lo planificado o exigiendo a los diseñadores que revisen su tarea (Cortázar, 2007).

30. Implementación (3) • La implementación es más complicada y lenta conforme participan mayor cantidad de actores y mayor es la cantidad de decisiones que deben tomar. • Tres factores influyen en la rapidez de los acuerdos, facilitando u obstruyendo la cooperación entre los participantes (Pressman y Wildavsky 1988). • La dirección de su interés en el programa en cuestión (¿está en pro o en contra del programa?). • La intensidad de su interés (¿el programa le resulta muy importante/ urgente o le es indiferente?). • La magnitud de los recursos comprometidos en relación a los recursos totales (¿está dispuesto a invertir mucho o poco en el programa?).

31. Etapa de evaluación • La evaluación de políticas no es un simple instrumento técnico, es también un mecanismo político de primer orden. • La justificación última de la evaluación es, el ejercicio de la responsabilidad política y la búsqueda de lo que se ha denominado la eficacia democrática. • La meta de la evaluación es producir información que sirva para orientar y valorar, las decisiones vinculadas al diseño, la gestión y el futuro de las políticas públicas.

32. En síntesis…

33. Proceso de formación de políticas • Las políticas no implican una secuencia lineal y estable de eventos bajo el comando de diseñadores racionales: hay una gran inestabilidad y grancantidad de variables que no son controladas por un solo tipo de actor • Las políticas se adaptan a un contexto cambiante • Hay procesos que se reiteran • No son solamente un proceso de solución racional de problemas, sino de interacción entre múltiples actores con intereses, valores y visiones divergentes • Interactúan gran cantidad de actores

34. Son resultado de situaciones y oportunidades que deben ser aprovechadas por actores que interesados en impulsar sus propuestas de política y ponerlas en marcha • La argumentación y la persuasión son elementos centrales • Las capacidades gerenciales cumplen un rol central: establecimiento de metas, negociación, generación consensos, identificación escenarios, etc.

35. Tensiones en el proceso de formación de las políticas

36. Tensiones en PFP • Los relativos a la lógica política de los procesos de reforma (“voluntad declarada” v/s “voluntad real”) en relación con las decisiones públicas y participación. • Los referidos al modo en que concibe la articulación de lo técnico y lo político ( el espejismo de la etapa política y de la etapa técnica). • Los relativos a las características organizacionales del Estado (institucionalidad y masa critica para implementar las reformas). • Los referidos a la estructura gubernamental que obstaculizan la implementación de políticas.

37. Tensiones de la estructura gubernamental que obstaculizan mejores políticas • La tensión oficialismo y oposición • La tensión Ejecutivo-Congreso • Tensiones dentro del Poder Ejecutivo

38. Tensión oficialismo y oposición • Se generaliza en periodo electorales: ¿habrá continuidad de las políticas?, ¿podrá gobernar quien resulte victorioso?. • Preocupación sobre si es posible gobernar cuando un Ejecutivo se encuentra enfrentado a un Congreso en manos de un partido opositor. • Incertidumbre sobre si la decisión gubernamental de hoy será mantenida por quien este gobernando mañana. • La calidad, eficiencia y eficacia de PP, no se juegan solo en la decisión de llevarla adelante, sino también se juegan en el horizonte temporal en el que se despliegan su implementación e impacto.

39. Resoluciones tensión oficialismo/oposición • Lucha política que apunta a redefinir la correlación de fuerzas. Estrategias implementadas por los partidos ya sea para mantenerse o alcanzar el poder, ampliando su propio caudal electoral o alcanzado apoyos mayoritarios por medio de alianzas estratégicas o coyunturales con otros partidos. • La decisión de remover ciertas decisiones del dominio de una racionalidad político-partidaria para colocarla bajo una racionalidad técnica. Aislamiento de ciertas áreas de política de la influencia político/electoral. • Estructuración de Políticas de Estado. Buscan identificar prioridades o temáticas que se desea o se necesita aislar de la lucha partidaria a través de la construcción de consensos.

40. Tensión Ejecutivo-Congreso Esta tensión tiene que ver con la relación Ejecutivo-Congreso, pero no pensada como una tensión entre oficialismo/oposición, sino pensada como una tensión ya sea entre la Nación e intereses provinciales o entre políticas nacionales y ciertos intereses sociales.

41. Tensiones dentro del poder ejecutivo • Choques, discrepancias, competencias y hasta contradicciones dentro del propio poder Ejecutivo. • Los análisis políticos hoy muestran que los problemas de acción colectiva dentro del Ejecutivo no sólo son estratégicos para la capacidad de gobierno, sino que sus causas no admiten soluciones basadas en “estilos de gestión” o relaciones personales. • Si bien estos elementos juegan un papel, la problemática de fondo es estructural y demanda reformas institucionales.

42. Tres tensiones como un juego de juegos • Las tensiones, estos tres problemas de acción colectiva están “anidados” interactúan están interconectados. • Los actores y gobierno coparticipan en los tres juegos simultáneamente. • ¿Cuál es el riesgo que enfrentan reformas que apunten a fortalecer la capacidad de diseño e implementación de políticas públicas? El desafío es poder alcanzar un nivel de coordinación como función de planificación, y de alcanzar una recomposición de poder estatal nacional, que asegure una generación de políticas y gestión pública de mayor eficiencia.

43. Voluntad declarada v/s Voluntad real Tensión entre una suerte de ‘voluntad declarada’ y la ‘voluntad real’ de los estilos gerenciales de la tecnocracia tanto en el gobierno como en los actores y mecanismos de transferencias de ideas para hacer efectiva la apertura del ciclo de políticas.

44. Articulación técnico/política • Lo que parece necesitarse en la formulación y ejecución de políticas es enraizamiento y autonomía. • Claro que si no hay estructuras burocráticas saludables se verán los efectos negativos del enraizamiento, clientelismo y corrupción. • La propuesta es, entonces autonomía enraizada y no aislamiento. La estructura social depende de la acción del Estado y éste no podrá alcanzar sus objetivos sin ella. Las estructuras y estrategias del Estado requieren como contrapartida un complemento social.

45. Aprendizajes 1. La concepción limitada del proceso de políticas públicas ha llevado a diseñar políticas en abstracto, como si se tratara solamente de un ejercicio intelectual, y a olvidar que la determinación acerca de la relevancia y el interés público de un problema, y su consecuente inclusión en el campo de las políticas, es el resultado de un proceso complejo en el que entran en competencia diversas representaciones e intereses.

46. Aprendizajes 2.Es necesario adoptar una perspectiva mucho más amplia de la política pública que dé cuenta del carácter dinámico y conflictivo del proceso mediante el cual se configura una acción pública frente a una situación social que se pretende transformar.

47. Aprendizajes 3. El proceso debe estar orientado hacia la creación de condiciones que garanticen la participación, la confrontación y la negociación de las representaciones e intereses de los actores implicados en todas las etapas de gestión de la política, más que en la imposición de la “política correcta” por parte de algunos de los actores implicados. • .