Novos paradigmas de gestão pública, mudança organizacional e estratégias de melhoria administrativa

1. Disciplina “Gestão Pública e Questões Organizacionais” Curso de Especialização Pós-Graduação lato sensu “Governança Pública e Novos Arranjos de Gestão” Profa. Dra. Ana Cláudia Niedhardt Capella UNESP – FCL/Araraquara capella@fclar.unesp.br Novos paradigmas de gestão pública, mudança organizacional e estratégias de melhoria administrativa

2. Plano da aula • Diagnosticando problemas organizacionais • Revisão de estratégia e objetivos; • Revisão da estrutura formal e informal; • Redefinição de funções e processos administrativos; • Mudança da cultura organizacional e gerenciamento de conflitos. • Estratégias de modernização • Reforço da coordenação governamental • Simplificação das estruturas e redesenho de funções • Delegação e competição administrada • Qualidade da gestão e os servidores públicos • Novos modelos de gestão

3. Diagnóstico e Análise organizacional Análise das estratégias e objetivos organizacionais; Revisão da estrutura formal e informal; Revisão de funções e processos administrativos; Análise dos processos de prestação de serviços; Avaliação da cultura e do conflito organizacional. • Cinco áreas centrais no estudo de uma organização:

4. Roteiro para análise organizacional Estratégia e Objetivos da organização A organização tem uma estratégia definida? A organização tem objetivos definidos? Qual o rigor com que esses objetivos estão definidos? (o que, quando, quanto, quem e custo). • Estratégias e objetivos são consistentes? • Qual o grau de difusão interna e externa das estratégias e dos objetivos (os membros da organização sabem quais são os objetivos?). • As estratégias e os objetivos são revisados em função das mudanças no ambiente e das necessidades dos cidadãos? • Existe um sistema de acompanhamento do cumprimento de estratégias e objetivos?

5. Roteiro para análise organizacional Estrutura Formal e Informal Qual é tamanho real da hierarquia organizacional? (número de níveis entre o nível estratégico e o nível operacional). • Quantos departamentos existem? Quantas diretorias? Quantas seções? Quantas divisões? (indicadores de fragmentação que dificultam a coordenação organizacional). • Quantos subordinados existem para cada chefe? (menos de quatro pode indicar inchaço).

6. Roteiro para análise organizacional Estrutura Formal e Informal Qual é o peso das áreas-meio em relação ao todo organizacional (pessoal das áreas meio/pessoal total – mais de 30% pode indicar superdimensionamento das áreas-meio). • Qual o peso do pessoal envolvido em atividades de coordenação? (quanto maior o número, maior a fragmentação existente). • Que parte da estrutura está permanentemente desocupada? (quando mais de 10% das chefias não são ocupadas, pode haver distanciamento da estrutura formal com relação à organização real).

7. Roteiro para análise organizacional Funções e processos administrativos As funções a serem desenvolvidas pelos indivíduos, em seus postos de trabalho, estão bem definidas e são conhecidas? • Existe acúmulo de trabalho (que não produz resultado)? Qual a tendência de acúmulo? • Qual o grau de informatização dos procedimentos administrativos? • Existem manuais de procedimentos que auxiliem o pessoal nas suas funções? • Foram realizados esforços de simplificação de procedimentos (racionalização) nos últimos cinco anos?

8. Roteiro para análise organizacional Processos de prestação de serviços Como são as instalações de atendimento ao público (adequação da arquitetura ao serviço, localização, decoração, distribuição física)? • Qual o tempo médio de espera na prestação do serviço? Existe formação de filas? Como se gerencia estes aspectos? • São realizados esforços para prever a demanda, de maneira a evitar ou reduzir os tempos de espera? • Existe um sistema para reclamações? Como esta informação é utilizada para melhorar a gestão?

9. Roteiro para análise organizacional Cultura organizacional e conflito Existe planejamento de programas de formação para os funcionários? Quais os objetivos? (Além da capacitação profissional, a formação auxilia no estabelecimento de uma cultura própria para a organização). • Qual a porcentagem de funcionários que participam dos programas de formação (número de horas dos programas de formação/ano; custo dos programas)? • Quantas horas são gastas por ano, em greves (pode indicar o nível de conflito de trabalho e a extensão do conflito pelos sindicatos)?

10. Roteiro para análise organizacional Cultura organizacional e conflito Qual o volume de ações disciplinarias? (informa sobre os problemas de disciplina e sua origem, e sobre o nível de conflito na organização). • Quando indagado sobre seu local de trabalho, o funcionário responde relacionando-se à instituição ou à unidade concreta em que presta serviços? (cultura geral da organização ou cultura própria da unidade?) • Existe relacionamento (dentro e fora do trabalho) com colegas de outras unidades? • Os funcionários se sentem ligados à organização e seus objetivos? (cultura forte ou fraca).

11. Estratégias de modernização • As principais ações de modernização conduzidas para superar ou minimizar os problemas típicos das estruturas burocráticas procuram: • Reforçar a coordenação governamental: • A coordenação e a integração dos diversos programas de governo são ações essenciais para a efetividade da ação governamental, reduzindo a fragmentação da estrutura organizacional. • Isso tem sido feito por meio da adoção da gestão por processos (ou programas); reforço da papel integrador do chefe do executivo; e criação/ampliação de estruturas de decisão coletiva.

12. Estratégias de modernização • Simplificar as estruturas organizacionais: • Racionalização das estruturas organizacionais, visando eliminar sobreposições de órgãos; duplicidade de tarefas; gargalos, demoras, atrasos em procedimentos; desperdícios; re-trabalhos; normas em excesso, prejudicando o desempenho dos processos; inconsistência ou inexistência de procedimentos, entre outras inadequações (“desburocratização”). • Racionalizar não significa necessariamente “enxugar”: problemas organizacionais derivam de: • Algo que existe, mas não deveria existir; • Algo que não existe, mas deveria existir; • Algo que existe, deveria existir, mas é um problema porque não funciona.

13. Estratégias de modernização • Redesenhar as funções e órgãos horizontais • O modelo mecânico (burocrático), baseado na divisão do trabalho e na especialização em órgãos horizontais ainda é essencial como forma de estruturação organizacional. O crescimento e diversificação dos serviços públicos, no entanto, faz com que o modelo mecânico acabe por dificultar a ação do Estado. • Ações de modernização nesse sentido buscam tornar a estrutura burocrática mais eficiente, mediante a manutenção de órgãos e funções que “agreguem valor” e que sejam controlados e avaliados com relação aos seus resultados.

14. Estratégias de modernização • Delegar a prestação de serviços para agências orientadas para resultados: • Diversas organizações públicas têm adotado a estrutura divisional, criando unidades executivas (agências) que têm grande autonomia de organização e funcionamento. • Essas agências estão sujeitas a um contrato de gestão com sua unidade original, e esse contrato determina os objetivos estratégicos, recursos financeiros e recursos delegados para sua gestão. • O gestor da agência responde periodicamente à unidade original pelo cumprimento dos resultados

15. Estratégias de modernização • Introduzir a competição na prestação de serviços • Algumas experiências recentes de modernização da administração pública partem do pressuposto de que a organização burocrática constitui-se em um monopólio de oferta de determinados serviços e que isso é prejudicial à qualidade dos serviços e aos cofres públicos. • A alternativa, introduzida em diversos países, tem sido a competição entre as agências do próprio governo - ou entre estas e o setor privado – para a provisão dos serviços públicos.

16. Estratégias de modernização • Fundamentar a qualidade da gestão na atuação dos servidores públicos • A única maneira duradoura de melhorar a qualidade do serviço público é por meio da motivação e profissionalização dos servidores. • As condições organizacionais têm representado restrições – ao invés de estímulo – às ações dos servidores. • As estratégias de modernização têm considerado esta questão propondo mudanças no sistema de emprego público (desregulamentação e flexibilização); planos de desenvolvimento; novos critérios de remuneração (por resultados, por exemplo).

17. Novos modelos de gestão As estratégias descritas anteriormente inspiram um movimento chamado “nova administração pública”, “administração gerencial” ou “modelo pós-burocrático de gestão pública”. Não há claras ou unânimes definições sobre o que é a Nova Administração Pública (NAP): a NAP é mais um conjunto heterogêneo de princípios de gestão e diretrizes de ação do que um modelo integrado e sistematizado de gestão. Durante as décadas de oitenta e noventa, diversos países – incluindo o Brasil – engajaram-se em movimentos de reforma da administração pública. A NAP aparece como modelo para essas reformas.

18. Novos modelos de gestão Primeira fase Final da década de 1970, anos 1980. Contexto político – ascensão da “nova direita” ao poder. Managerialism (gerencialismo). Idéia central: a) eliminar o modelo burocrático e b) instaurar um novo modelo de gestão com dois objetivos:  gastos e  eficiência. Ênfase na produtividade = neotaylorismo

19. Novos modelos de gestão Características Ênfase em funções financeiras em detrimento das funções sociais; Preocupação com o valor dos recursos (doing more with less); Contenção de custos; Privatizações; Estabelecimento da administração por objetivos e da avaliação de desempenho de funcionários; Mentalidade voltada para o mercado; Abordagem quantitativa No entanto... não se verificou a tão esperada redução do gasto público.

20. Novos modelos de gestão Segunda fase Anos 1990 Consumerism Características: Ênfase na qualidade dos serviços públicos; Cidadão-consumidor (ou cidadão-cliente) - avaliação de desempenho organizacional com base nos dados recolhidos junto aos consumidores; Desconcentração - quanto mais próximo do consumidor, mais fiscalizado o serviço será; Adoção do modelo contratual - separação entre formulação e execução de políticas: Formulação: políticos no núcleo central do Estado e Execução: burocratas nas agências. Coordenação: contratos de gestão.

21. Novos modelos de gestão Duas fases: movimentos seqüenciais e progressivos? Não: um modelo não rompe com o anterior - acúmulo de práticas. Como essas reformas chegaram ao Brasil? Em uma só fase, sintetizando os objetivos dos dois momentos: ajuste fiscal + elevação do desempenho (performance).

22. Novos modelos de gestão “A nova administração pública é aquilo que quotidianamente ignoramos como administradores públicos. Ela deve ser essencialmente não-prescritiva e se orientar para o curso de ações e necessidades dos cidadãos em um dado momento, evitando os enfoques normativos e subordinando a teoria das organizações à teoria do desenvolvimento humano”. “Em outras palavras, a nova administração pública está sempre em processo de reinvenção e enquanto houver vitalidade democrática permanecerá como um projeto inacabado” (Paula, 2005, 180)

23. Referências • ABRUCIO, F.L. “Os avanços e os dilemas do modelo pós-burocrático: a reforma da administração pública à luz da experiência internacional recente”. In Bresser-Pereira, L.C. e Spink, P. (orgs.). Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial. Rio de Janeiro, FGV, 1998. • BARZELAY, M. Breaking Through Bureaucracy: a new vision for managing in government. Berkeley: University of California Press, 1992. • OCDE. Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Econômico. Ministerial Symposium on the Future of Public Services. Public Management Services (PUMA), 1996. • OSBORNE, D. e GAEBLER, T. Reinventando o Governo: Como o Espírito Empreendedor está Transformando o Setor Público. Brasília: MH Comunicações, 1994. • PAULA, A. P.P. Por uma Nova Gestão Pública. Rio de Janeiro, FGV, 2005. • RAMIÓ, C. Teoría da la Organización y Administración Pública. Madri, Tecnos, 2002.