Институт экономики переходного периода 18 февраля 2009 г.

1. Презентация на тему: "Анализ эффективности реализации приоритетных национальных проектов" Институт экономики переходного периода 18 февраля 2009 г.

2. Предпосылки появления новых подходов к управлению бюджетными средствами С 2004 г. активное внедрение методов управления по результатами на федеральном уровне Цель: повысить эффективность и результативность расходования бюджетным средств Подходы к управлению бюджетные средствами • Проектный подход • (Двух уровневый: • Приоритетные нацпроекты (развитие отдельной социальной сферы), • Инвестфонд, ОЭЗ (реализация отдельного проекта) Программный подход (Объединяет мероприятия в решения отдельных задач развития в сферах деятельности. Два вида программ - межведомственные (ФЦП) и ведомственные (ВЦП)

3. Методические основы оценки эффективности ПНП Оценка эффективности проектного подхода к управлению бюджетными средствами предполагает двухуровневый анализ хода и итогов его реализации: 1-й уровень – качественный анализ обоснованности проводимых мероприятий в сферах регулирования ПНП (экспертно-аналитический подход) 2-й уровень – количественный анализ достижения целевых показателей в целом и по отдельным мероприятиям (мониторинг индикаторов, сопоставление результатов и затрат)

4. Динамика объема финансирования ПНП в 2006-2008 гг. Общий объем осуществленного финансирования по ПНП составил за 2006-08 гг. 627,2 млрд. руб. или 0,62% ВВП. За период 2009-11 гг. еще планируется потратить 629,5 млрд. руб. Наилучшее кассовое исполнение - проекты «Развитие АПК» и «Образование» Самые низкие результаты - ПНП «Доступное жилье» (причины: задержки в подготовке необходимой нормативной базы и разрешительной документации на региональном уровне).

5. Прямые результаты реализации ПНП "Образование"

6. Конечные результаты реализации ПНП "Образование"

7. Конечные результаты реализации ПНП "Образование" Вклад ПНП в повышение качества образования можно объективно оценить только через несколько лет, пока же очевидного улучшения ключевых качественных показателей не наблюдается. Тем не менее вполне логично, что улучшение материально-технической, учебно-методической и профессорско-преподавательской базы может оказать позитивное влияние на профессионализм подготавливаемых кадров.

8. Прямые результаты реализации ПНП "Здоровье"

9. Конечные результаты реализации ПНП "Здоровье" • Итоги выполнения ПНП в 2006–2008 гг. свидетельствуют о его несомненном вкладе в улучшение ресурсного обеспечения системы здравоохранения, но его вклад в улучшение состояния здоровья населения пока не имеет достоверных подтверждений. Кроме бюджетных расходов по ПНП, влияние оказывали продолжающийся экономический рост, сокращение безработицы, увеличение реальных доходов домохозяйств, усиление борьбы с реализацией суррогатного алкоголя и другие факторы. • ПНП не в состоянии обеспечить существенного продвижения в решении коренных проблем российского здравоохранения без институциональных преобразований (финансирование медицинских учреждений по результатам, переход на одноканальное финансирование и пр.) – пока только в рамках экспериментов.

10. Прямые результаты реализации ПНП "Доступное жилье" • Определенные успехи были достигнуты в производстве строительных материалов: выпуск цемента вырос на 25,3 с 2006 по 2008 гг., нерудные строительные материалы – на 34,1. • Доля семей, имеющих возможность приобрести жилье, соответствующее стандартам обеспечения жилыми помещениями, с помощью собственных и заемных средств увеличилась с 14 в 2006 г. до 21 в 2008 г. • Объем выдаваемых в год ипотечных жилищных кредитов вырос с 264 млрд. руб. в 2006 г. до 630 млрд. руб. в 2008 г. Однако финансовый кризис внес существенные изменения в эти положительные тенденции, обострив вопросы ресурсного обеспечения жилищного строительства, развития его материально-технической базы, реальной доступности жилья для граждан. По-прежнему полностью не решена в регионах проблема с выделением земельных участков под строительство.

11. Конечные результаты реализации ПНП "Доступное жилье" • При всех успехах в реализации национального проекта по жилью необходимо отметить замедление темпов ввода жилья на протяжении истекшего года вследствие: • снижение доступности ипотеки и кредитов для строителей в условиях финансового кризиса, что привело к сокращению спроса и отказу от запланированных проектов; • стабилизация цен на жилье в 2007 г., переживавших период бурного роста годом ранее, означала потерю эффекта прежнего катализатора жилищного строительства.

12. Итоги реализации ПНП "Развитие АПК"

13. Итоги реализации ПНП "Развитие АПК" • Хотя целевые показатели, намеченные проектом за два года, выполнены, в АПК по-прежнему сохраняются «узкие места»: • неудовлетворительное использование земель сельскохозяйственного назначения (91,5 этих земель состоит из земельных долей, в том числе невостребованных); • ограниченность кредитных ресурсов, способных удовлетворить растущие потребности сельского хозяйства; • отсутствие межпоселковых газопроводов и электросетей или соответствующих отводов от них; • отсутствие целостной системы нормативного регулирования деятельности рынков сбыта сельскохозяйственной продукции; • нерешенной остается проблема исчисления НДС при реализации закупленной сельскохозяйственной продукции; • отсутствие залогового обеспечения у малых форм хозяйствования. Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции и продовольствия на 2008-2012 годы Недостатки Госпрограммы: 1) Цели и задач Программы сформулированы более широко, чем это было сделано в рамках документов, принятых с целью реализации ПНП «Развитие АПК». Это, с одной стороны, позволяет охватить более широкий спектр проблем, однако, с другой стороны, ограничивает возможности для контроля за эффективностью программы. 2) Недостаточная детализация плана мероприятий и отсутствие механизмов их практической реализации не позволяют говорить о данной Программе, как о действенном инструменте бюджетирования по результатам. 3) Подмена показателей эффективности программных мероприятий показателями развития отрасли приводит к тому, что между программой и конкретными достижениями отрасли невозможно проследить четкую связь. 4) Недостаточно четко разделены функции различных органов исполнительной власти и организационных структур, участвующих в ее реализации. Не совсем понятно, в каком порядке предполагается осуществлять взаимодействие федеральных и региональных властей.

14. Общие недостатки приоритетных национальных проектов • Несмотря на то, что плановые показатели ПНП преимущественно выполнены или даже перевыполнены, ход реализации ПНП выявил следующие недостатки: • ПНП в 2006-07 гг. были сведены к выделению дополнительных бюджетных средств в целях ослабления остроты в ключевых направлениях социальной сферы и АПК, и не были подкрепленными институциональными реформами (см. слайд 22-23). • Отсутствие системного подхода к формированию содержания проектов привело к ежегодному расширению перечня направлений и мероприятий государственной поддержки, тем самым порождая дополнительные бюджетные расходы (на финансирование новых «узких мест»: сначала подсоединение школ к Интернету, а затем оплата трафика, так как в муниципальных бюджетах на это не было предусмотрено средств). • Реализация национальных проектов создала дополнительные расходные обязательства (скрытые нефинансируемые расходные мандаты) для региональных властей: • в рамках проектов «Образования» и «Здоровье» увеличение зарплаты отдельный категорий работников осуществлялось на фоне сохранения планового роста оплаты труда в целом по отраслям образования и здравоохранения. Как итог – увеличение дифференциации доходов и переток кадров в более материально обеспеченные виды деятельности. Необходимой реакцией со стороны региональных властей явилось вынужденное повышение зарплаты для прочих сотрудников сфер образования и здравоохранения; • в рамках реализации ПНП не в полной мере предусмотрено финансирование расходов на содержание и эксплуатацию высокотехнологичной медицинской техники, переподготовку специалистов для работы на этом оборудовании.

15. Сравнительный анализ проектного и программного подходов к управлению бюджетными средствами

16. ВЫВОДЫ • ПНП явились альтернативной формой программного управления бюджетными расхода. • Основным достоинством ПНП является действенная система оперативного контроля. • Основным недостатком – отсутствие специального нормативного регламентирования процедур разработки и утверждения, применяется общий порядок к подготовке и согласованию НПА. • Признание эффективности ПНП подтверждается как достигнутыми результатами, так и тем обстоятельством, что в проектном формате выдержан такой стратегический документ, как Основные направления деятельности Правительства до 2012 г. • Представляет целесообразным сочетать достоинства двух подходов при управлении бюджетными средствами, для чего следует перейти от ПНП к проектно-программному управлению. Это позволит обеспечить комплексное решение сформулированных задач с учетом необходимости устранения инфраструктурных, институциональных и иных системных ограничений. • Структура подобной модели управления была разработана нами в рамках формировании модели управления реализацией Основных направлений (ноябрь 2008 г.).