Coördinatie in de publieke sector in internationaal perspectief Dr Koen Verhoest & Amaury Legrain

1. Coördinatie in de publieke sector in internationaal perspectief Dr Koen Verhoest & Amaury Legrain K.U.LeuvenInstituut voor de Overheidio@soc.kuleuven.ac.bewww.kuleuven.ac.be/io

2. Theoretisch inleiding • Coördinatie • Definitie • Semantische afspraken : cluster & centrale organisatie • 3 coördinatiemodellen: • Hiërarchie : coördinatie door rechtstreekse sturing • Markt : coördinatie door concurrentie • Netwerk : coördinatie door samenwerking • Enkel theoretische modellen

3. Theoretisch inleiding (2) • Basismodel: hiërarchische bureaucratie van Weber • Taak : law & order • Structuur : functioneel piramidaal • Taakverdeling : top beslist en basis voert uit (instructies vs. informatie) • Regels : hiërarchie, formalisme, legalisme et standaardisatie, gehoorzaamheid en conformisme • Interactiepatronen : eenheid van bevel, directe supervisering, strakke bevoegdheidsverdeling, formele controlemechanismen • Voordelen: objectiviteit, specialisering, gelijkheid • Nadelen: interne conflicten verborgen, onmenselijk (verzet), coördinatie, afsluiting van top, beperkt aanpassingsvermogen • >>> Hiërarchie verlaten als basismodel

4. Landenonderzoek • Analyse op drie niveau’s • politiek niveau • (inter)departementaal niveau (in & tussen ministeries) • niveau van de verzelfstandigde organisaties • Vijf landen • Nederland, • Groot-Brittannië, • Nieuw-Zeeland, • Zweden • Frankrijk • Vergelijking met België

5. Landenonderzoek • Legende:

6. Landenonderzoek : Nederland • Departementalisme en verkokering • 1980 : • Pol. niveau : ministerraad & ministeriële comité’s • Ministeries : sturing van boven, sturing van Financiën, herschikking van bevoegdheden & coördinerende bewindspersonen (+ interdpt commissies) • Verz. org. (ZBO) : sturing van boven

7. Landenonderzoek : Nederland • 2000: • Verzelfst. + beheersautonomie voor ministeries • Wijziging rol eerste minister en hor. departementen • Wijziging traditionele instrumenten (overleg) • Oprichting van collegiaal sturingsorganen • Culturele coördinatie via ABD • Netwerkmanagement via ketenbenadering + marktwerking

8. Landenonderzoek : Nieuw-Zeeland • Reeds grote fragmentatie • 1980: • Pol niveau: Premier + Regering + cabinet comittees • Ministeries : sturing door horizontale diensten + sturing van boven • Verz. org. : weinig / sturing van boven

9. Landenonderzoek : Nieuw-Zeeland • 2000: • Specialisatie en verzelfstandiging (contracten) • Coördinatie door marktwerking onvoldoende • Rol van hor. Departementen (meta-coordinatie) • Overlegstructuur • Strategische management + netwerken • informatiesystemen

10. Landenonderzoek : Verenigd Koninkrijk • 1979: • Pol. Niveau : Regering, Cabinet comittees, Cabinet Office, Premier • Ministeries: coordinatierol van de Treasury, sturing van boven • Verz. org.: Quango’s & NDPB, sturing van boven

11. Landenonderzoek : Verenigd Koninkrijk • 2000: • Specialisatie en verzelfstandiging (contractgestuurd) • Pol niveau: alternatieve procedures dan Cabinet Committees • Versterking rol van Cabinet Offices • Marktwerking: NHS & Market Testing • Netwerkmanagement: Joined-up government

12. Landenonderzoek : Zweden • Reeds sterk autonome agentschappen en kleine departementen • 1980: • Pol niveau: Premier, Regering, Cabinet Office • Ministeries: sturing van boven, coörd rol voor Financiën • Verz. org. : oude traditie, trekkers

13. Landenonderzoek : Zweden • 2000 • Herstructurering van agentschappen en kernministeries • Resultaats-gerichte sturing van agentschappen • ESO-sturing van agentschappen • Marktwerking • E-gov en informatiesystemen

14. Landenonderzoek : Frankrijk • Departementalisme en verkokering • 1980: • Pol niveau: Premier, Regering, inter-ministerieel overleg • Ministeries: herschikking van bevoegdheden, sturing van, boven (kabinetten), Administration de Mission • Verz. org. : ex ante sturing en toezicht

15. Landenonderzoek : Frankrijk • 2002: • Verzelfstandiging (déconcentration) en samenwerking (interministérialité) • veralgemening contractsturing • E-gov • Strategisch management

16. Landenonderzoek : basismodel begin jaren ‘80 • Eerste niveau • Beslissing • Overleg Tweede niveau: • Sturing van boven • Controleorganen • Verkokering • Begroting • Derde niveau: • Verkokering • Sturing van boven

17. Contract Markt Evolutie naar een netwerkmodel ? Eerste niveau blijft onveranderd - maar delegatie van bevoegdheden - dialoog verandert sturing • Tweede niveau: - autonomie Dialoog - Controleorganen worden ondersteunende - Collegiale sturing - Intern overleg - Management : strategisch, cultuur, informatie Derde niveau: - Autonomie - Contractualisering $ - Netwerking - Privatisering (vooral jaren ’80) - Marktwerking (ondersteunend)

18. Landenonderzoek • Conclusie • Overheid : functionele en geografische splitsing in vele organisaties >>> Specialisatie • Einde of verzwakking van centrale sturing : nieuwe vormen van coördinatie

19. Landenonderzoek : …en België ? • 1980 : hiërarchisch systeem • Overleg en coördinatie aan de top • Sturing en controle naar andere niveau’s • Strikte bevoegdheids-verdeling

20. Landenonderzoek : België en Copernicus-hervorming • 2002 (Copernicus) • Dialoog en overleg op en tussen alle niveau’s • Responsabilisering van ministeries en verzelfstandigde instellingen • Gemeen-schappelijke sturing • ICT • Netwerk-management

21. Landenonderzoek : …en België ? • Conclusie: Copernicus voert specialisatie, verzelfstandiging en netwerkcoördinatie in • Netwerkcoördinatie en verzelfstandiging kunnen gepaard gaan met problemen ! • Gevaar voor interne verkokering • Kloof tussen strategisch en operationeel

22. Probleem 1 : verkokering • Redenen: • Specialisatie en verzelfstandiging • Geen zicht op gemeenschappelijke verantwoordelijkheid • Coördinatie is geen natuurlijk proces • Oplossingen: • Randvoorwaarden te vervullen • Nieuwe rol voor centrale organisatie(s) • Nieuwe rol voor gerersponsabiliseerde organisaties

23. Addendum • Om duidelijk te zijn : wat verstaan wij onder…

24. Probleem 1 : verkokering (randvoorwaarden) • - Twee voorwaarden om te coördineren in een netwerk: • Organisaties willen met elkaar samenwerken • Organisaties kunnen met elkaar samenwerken • - Factoren die de wil om samen te werken beïnvloeden • Interdependenties (ressources en middelen / leveranciers / productieproces) • Druk van externe omgeving • Onzekerheidsgevoel • - Factoren die de capaciteiten om samen te werken beïnvloeden • Stabiliteit van de cluster • Ontwikkelde ICT • Goede interne organisatie • Voldoende autonomie

25. Probleem 1 : verkokering (randvoorwaarden)

26. Probleem 1 : verkokering (centrale organisatie) • - Centrale organisatie • Zelfs in netwerk • Wat ? Organisatie die een cluster bewaakt en regelt • Waarom ? haar expertise, haar middelen, haar legale of historische positie, haar toegewezen taak, etc • Wie? Verandert naargelang coördinatieniveau (regering, minister, horizontale FOD, FOD) • - Taken: • Algemeen kader voor samenwerking • Ondersteuning • Referentiekader • Financiëring • Evaluator

27. Probleem 1 : verkokering (centrale organisatie) • - Vereiste vaardigheden • Onderhandeling & overtuiging • Expertise en kwaliteitsbewaking • Projectmanagement • Organisationele kennis • Contractmanagement

28. Probleem 1 : verkokering (geresponsabiliseerde organisaties) • Organisaties zelfs verantwoordelijk en gelijkheid in de relaties • Gevolgen: relaties geregisseerd … • Door vertrouwen • Wederkerigheid van voordelen / spreiding van de kosten • Lage informatiekosten : openheid en transparantie • Betrouwbaarheid van partners • Informele relatie opbouwen Niet naïef zijn : organisatiebelang bestaat ! • Door onderhandelingen • Overleg & onderhandelingen • Vertegenwoordigers

29. Probleem 1 : verkokering (geresponsabiliseerde organisaties) • Vereiste capaciteiten Interne werking en organisatie onder druk : omgeving niet meer zeker en vast ! • Analyse van de situatie • Noden van de anderen / eigen noden • Analyse van de omgeving • Goede interne werking • Flexibiliteit • Snelle respons • Interne management • Goede externe relaties • Klantgerichtheid • Onderhandelingen • Communicatie

30. Probleem 2: kloof tussen strategisch en operationeel • Probleem : • Uitvoerende diensten niet betrokken • Ivoortoren voor voorbereidende diensten • Oplossingen • Gebruik van advies: verplichting ? (Zweden) • Vertegenwoordigers van uitvoerende diensten in voorbereidende en beslissende organen (beleidsraad ?) • Beleidsinhoudelijke link : projectmanager (Fraser-figuur / chef de projet) • Gemeenschappelijke orgaan voor uitvoerende diensten (College van Administrateurs-generaal)

31. Vervolg • Vragen voor de namiddag : • Hoe gaat de federale overheid deze problemen vermijden voor de relaties • Tussen het politieke en administratieve niveau (door Mevrouw Dekens) • Tussen de FOD’s onderling (door de Heer Monard) • Tussen een FOD en zijn openbare instelingen (door de Heer Van Massenhove)