Economie des politiques sociales : aléas conjoncturels et réformes structurelles

1. Economie des politiques sociales : • aléas conjoncturels • et réformes structurelles Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss

2. Faibles marges de manœuvre … • Pour concilier les orientations sociales et les objectifs économiques dans un contexte de crise économique • L’exigence de maîtrise de l’ensemble des comptes publicspose la question de la soutenabilité du modèle social • Jean-Marc Ayrault en Conseil des ministres le 22 août 2012 : • « Notre cap, c’est le redressement du pays dans la justice (…) pour une société réconciliée, confiante dans son avenir, désireuse de se battre pour retrouver croissance et emploi, et de préserver notre modèle social et républicain ».« Le redressement passe d’abord par celui des comptes publics ». • Collectif budgétaire de juillet, projet de loi de programmation des finances publiques ; PLF 2013 • Déficit public à 3% du PIB en 2013 équilibre en 2017 • Etat, collectivités publiques et organismes de protection sociale Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss

3. … pour conforter la protection sociale • DREES : la protection sociale joue un rôle de stabilisateur économique et de soutien à la croissance : « au cours de la récession de 2008-2009, la légère dégradation du revenu disponible brut (nominal) des ménages de la zone euro en 2009 aurait été nettement plus importante sans la contribution des prestations sociales de soutien au revenu des ménages ». • Pour l’Uniopss elle est, plus qu’un coût, une composante à part entière de la cohésion sociale. • Enjeu des arbitrages, pour faire émerger les priorités sociales et les ajustements possibles. Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss

4. « La zone euro sous tension »INSEE juin 2012 … • Prolongement de la crise de 2008 • Freins à l’économie mondiale : hausse des prix des matières premières, durcissement des politiques budgétaires en Europe et aux Etats Unis, tensions sur les dettes souveraines dans la zone euro… • Différences au sein de la zone euro : croissance en Allemagne, récession en Italie et en Espagne. • La France dans une situation intermédiaire • L’évolution de la crise des dettes souveraines : l’un des principaux aléas de l’évolution possible des économies européennes. Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss

5. En France, principaux indicateurs économiques préoccupants • Taux de chômage : 10,3% fin 2012 ? (proche du niveau historique de 1997 - 10,5%) • Croissance atone : limitée à 0,3% en 2012,0.8 % en 2013 ? • Faiblesse de la consommation des ménages • Repli de l’investissement des entreprises et dégradation du climat des affaires, après l’embellie de mars et avril, dans l’industrie comme dans les services • La contribution du commerce extérieur à la croissance : neutre à la fin 2012, après avoir été légèrement négative au deuxième trimestre ; la France tributaire d’un commerce mondial peu dynamique, avec repli de la demande de la zone euro : mais bénéficierait de la reprise de la demande des pays émergents et de la dépréciation de l’euro. Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss

6. Prix, salaires et pouvoir d’achat • Effet conjugué d’un niveau élevé de chômage, d’un degré limité d’utilisation des capacités de production, et du reflux des prix des matières premières : pas de pressions inflationnistes. • Après 1,4% en 2010 et 2,1 % en 2011 l’inflation baisserait pour atteindre 1,9 % en moyenne sur 2012, 1,6 % en 2013 ? • Le pouvoir d’achat des ménages, après avoir ralenti en 2011 (+0,5%, après +0,9% en 2010), baisserait de 0,6% en 2012 : il bénéficierait du recul de l’inflation, mais « serait pénalisé par le ralentissement des revenus d’activité et par le dynamisme des impôts sur le revenu et sur le patrimoine » • Pression à la baisse dans le secteur privé (risque de chômage, enjeu coût du travail). • Gel dans la fonction publique … Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss

7. Le Pacte européenpour la croissance et l’emploi • 120 milliards d’euros, adopté par le Conseil européen des 28 et 29 juin 2012. • Présenté au Parlement avec le projet de ratification du pacte budgétaire. • « Réorienter le projet européen », alors que « le choix initial des dirigeants européens de généraliser l’austérité, sans ouvrir de perspective de croissance » a renforcé le doute sur le rôle de l’Europe. Or « l’Europe, c’est ce que nous en faisons. Il faut retrouver l’audace des fondateurs. L’Union a donné la paix à notre continent depuis des décennies, ce qui a été fait pour la paix doit l’être maintenant pour la prospérité de ses 510 millions d’habitants ». • Mais les exigences de rigueur, pour les pays européens comme pour la France, sont confirmées. Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss

8. Les exigences du pacte de stabilité : retour à l’équilibre des comptes publics en 2017 • Dette publique : plus de 1800 Md€ en 2012, soit 90% de la richesse produite par la France chaque année ... • « La dette, c’est moins d’écoles, moins de crèches, moins d’hôpitaux, moins de transports publics. Et la dette, c’est ce que nous lèguerons aux générations futures si nous n’agissons pas. (…) La dette c’est enfin un enjeu de solidarité nationale » • Gouvernement : rétablissement des comptes publics et redressement de la compétitivité de l’économie, pour le retour à une croissance durable, un haut niveau d’emploi et la réalisation de l’ensemble des priorités politiques du quinquennat. • L’option pour ce cercle vertueux fait débat. • Mais la Cour des comptes (audit de juillet) a fortement pesé pour l’orthodoxie budgétaire découlant en des orientations européennes. Les perspectives sur les finances publiques annoncées depuis juillet 2012 suivent largement ces recommandations. •  Un effort de redressement jusque 2017, particulièrement marqué en 2012 et 2013 Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss

9. Déficit public ramené à 5,2% du PIB en 2011 Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss 2009 (7,5% du PIB, soit 142 Md€) et 2010 (7,1% soit 137 Md€)(« exceptionnellement élevé ») 5,2% du PIB en 2011 (103 Md€) : baisse en partie expliquée par l’arrêt du plan de relance 2009-2010 Dette publique : a augmenté : 1717 Md€ en 2011 (86,0% du PIB, après 82,3% en 2010) Charge de la dette a augmenté : 52,6 Md€ en 2011, 2,6% du PIB, la moitié du déficit total. Le déficit public demeure supérieur aux moyennes de la zone euro et de l’Union européenne et très supérieur à celui de l’Allemagne. Comme en 2009 et 2010, l’Etat et les ODAC (organisations diverses d’administration centrale) concentrent l’essentiel du déficit. La Cour des comptes : si la croissance du PIB retrouvait son niveau tendanciel, le retour à l’équilibre des finances publiques appellerait un effort structurel (économies sur les dépenses ou hausse des prélèvements) de 4 points de PIB.

10. Conjoncture défavorableet redressement 2012 ? Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss Le gouvernement a ramené sa prévision de croissance à 0,3% pour 2012 et 0,8% pour 2013 Prévisions FMI en juillet : 0,3% et 0,8% Cour des comptes : recettes publiques initialement surestimées et sous dotations budgétaires. Recul de la croissance : facteur aggravant l’impasse. Les recettes publiques seront inférieures aux objectifs. LFR de juillet : premières mesures du « redressement des comptes publics dans la justice » pour couvrir un « trou » estimé entre 7 et 9 Md€. Pas de « TVA sociale », fin de l’exonération de charges sur les heures supplémentaires, différentes mesures d’élargissement de l’impôt pour engager une première étape de réforme fiscale.Parallèlement, gel supplémentaire de dépenses, s’ajoutant à la « réserve de précaution » déjà instaurée.

11. 2013 et au-delà Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss Respect des engagements de la France devant l’Union européenne. Une action structurelle renforcée, dans une conjoncture économique demeurant difficile. Dynamiser l’économie tout en poursuivant le redressement des comptes publics/ Etat, collectivités locales, protection sociale.

12. Une équation budgétaire difficile … • Réduire le déficit, pour « prévenir les risques d’une implosion de la dette et des charges d’intérêt » sans générer d’effets négatifs sur l’activité. • Cour des comptes : • 1- Augmenter les prélèvements « dans une stratégie fiscale de moyen terme permettant d’améliorer la compétitivité, la croissance potentielle et l’emploi, en répartissant équitablement les efforts »,« la réduction des niches sociales et fiscales est préférable à l’augmentation des taux des impôts et cotisations ». • 2- Contrôler la dépense « sans remettre en cause la qualité des services et l’ampleur de la redistribution opérée par les dépenses publiques ». • Evaluation des politiques publiques, modernisation de l’action publique (mais fin RGPP ?) • Maîtriser la masse salariale, contrôler les dépenses d’intervention, (et notamment analyser la pertinence des 1300 dispositifs existants), examiner la pertinence de l’investissement public, envisager une nouvelle étape de décentralisation. Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss

13. Les projets du gouvernementpour 2013-2017 • En amont, redressement de l’économie (relance de l’investissement, avec notamment la banque publique d’investissement, soutien à l’emploi pour stimuler l’activité et la demande des ménages, retour de la confiance…) • Réforme de la fiscalité : augmenter la progressivité de l’impôt, rééquilibrer l’imposition pesant respectivement sur les grandes entreprises et les PME, réduire encore les niches fiscales. • Nouvel effort de réduction des dépenses de l’Etat, avec un objectif d’économies, portant sur les dépenses de fonctionnement, dont la masse salariale, les crédits de fonctionnement, l’investissement. • Enjeu des arbitrages à rendre pour préserver les priorités sociales … • Au-delà de l’Etat, et de manière relativement transversale aux différents « financeurs », quid des priorités annoncées pour la jeunesse, la lutte contre l’exclusion, l’accès aux soins, les réponses face au handicap ? Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss

14. La protection sociale entre évolutions structurelles et aléas conjoncturels Conférence sociale de juillet : principe d’une réforme du financement de la protection sociale posé avec les partenaires sociaux. Décisions d’ici la fin du premier trimestre 2013. La solidarité comme valeur forte, dont l’Etat est garant, au cœur du pacte Républicain. La nouvelle étape de réforme engagée : le système des retraites, la dépendance, le système de santé, la situation des plus fragiles, les personnes handicapées. Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss

15. Au cours des décennies passées,de nombreuses et profondes réformes… • Ont, contrairement aux idées reçues : • remodelé le financement de la protection sociale … • En 2010, les cotisations sociales représentent 65% des ressources et les contributions publiques 10%, suite à la montée en charge des impôts et taxes affectés (opérée par la CSG en substitution des cotisations sociales salariales, développement d’exonérations de cotisations patronales en faveur de l’emploi compensées par des recettes fiscales). Les prélèvements sur les revenus de remplacement et du patrimoine, quasi nuls en 1959, couvrent en 2010 respectivement 2,8% et 2,3% du financement. • introduit la maîtrise des dépenses … • introduit des processus d’anticipation et des mécanismes d’ajustement pour faire face aux évolutions structurelles (comme la hausse des attentes de la population en matière de santé, ou le vieillissement de la population) … • réformé la gouvernance, qui a progressivement renforcé le contrôle de l’Etat et du Parlement sur les dépenses de protection sociale … •  Trouver encore des réponses face aux aléas de la conjoncture tout en poursuivant les réformes structurelles engagées depuis plusieurs années. Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss

16. Déficits en baissemais encore très élevés • Situation dégradée après la crise, à compter de 2009. • Commission des comptes de la Sécurité sociale :le déficit avait été ramené à un palier de 9 à 10 Md€ sur la période 2003-2008. Malgré les efforts de redressement engagés, le déficit actuel (autour de 20 Md€ pour 2011 et 2012) lui demeure deux fois supérieur. • Soldes par branche du régime général (Md€) • Source : Commission des comptes de la Sécurité sociale • L’effort général de redressement présenté par le gouvernement en juillet englobe donc logiquement la protection sociale. Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss

17. Les prestations de retraite :en phase de maîtrise ? • Au milieu de la dernière décennie : • De fortes augmentations en volume (plus de 6% en moyenne sur 2004-2008) avec l’arrivée à l’âge de la retraite des générations du baby-boom et la montée en charge du dispositif de retraite anticipée. • Une inflexion s’amorce en 2009, et s’accentue en 2010 et 2011 avec le relèvement de l’âge légal de départ. • En 2012, l’augmentation des prestations de retraite serait moindre qu’en 2011, malgré une revalorisation des pensions un peu plus élevée, du fait de la forte baisse du nombre de départs à la retraite : il serait de 541 000 en 2012, après 607 000 en 2011 et 722 000 en 2010. • Enjeu structurel, la réforme des retraites certes à parfaire est engagée. Face aux enjeux démographiques, manque désormais le volet « dépendance ». Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss

18. L’ONDAM : inférieur à l’objectif en 2011, respecté en 2012 Pour 2011, sous-consommation de 530 M€ Soins de ville (-340 M€) hôpitaux (-60M€) cliniques privées (-120 M€) 2012 : progression ramenée à 2,5% par le gouvernement suite à la révision des hypothèses économiques en novembre 2011 et la perspective de moindres recettes. Différentes mesures d’économie (baisse supplémentaire des prix des médicaments, de biologie, de radiologie, diminution de la dotation au fonds de modernisation des établissements de santé publics et privés). Les efforts de maîtrise ont été confirmés par le gouvernement : progression de l’ONDAM a priori fixée à +2,7% pour 2013. Les ARS auraient une responsabilité renforcée pour garantir la pertinence de la dépense. Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss

19. Les dynamiques des prestations familiales Mesures d’économies prises en LFSS 2012 au sujet des allocations familiales (décalage de la revalorisation en avril), ou encore la progression en principe désormais plus lente des prestations pour la petite enfance, avec le ralentissement de la montée en charge de la PAJE (+0,7% prévus en 2012, après +1,1% en 2011 et +2% en 2010). Le projet d’un service public de la petite enfance, annoncé par le gouvernement, posera la question des financements dédiés. Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss

20. L’enjeu central de l’emploi • Le déficit de l’assurance chômage pourrait, selon la cour des comptes, atteindre 3Md€ en 2012, après 1,6 Md€ en 2011. • Le projet d’une relance de l’économie, qui améliorerait la situation de l’emploi, laisse néanmoins pendante la question des autres ressources qui pourraient s’imposer pour assurer l’équilibre. Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss

21. 2013 et au-delà :quels arbitrages pour la protection sociale ? • Déficit des administrations sociales ramené en 2012 à 0,5% du PIB (conformément au programme de stabilité après 0,6% en 2011, 1,2% en 2010 et 0,8% en 2008)  Nécessité de poursuivre la recherche de solutions structurelles. • Solutions durables à construire :débattues à l’automne, avec les partenaires sociaux, comme prévu par la Conférence sociale : maîtrise confirmée de dépenses, nouvelles interventions ciblées – débat sur la dépendance, conférence sur la lutte contre les exclusions,…- sans peser sur la compétitivité des entreprises : nouvelle hausse de la CSG, poursuite de l’élargissement de l’assiette des prélèvements ? Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss

22. En recul par rapport à 2010, année marquée notamment par le plan de relance, les investissements d’avenir et la réforme de la fiscalité locale.Les dépenses ont atteint 357,5 Md€ en 2011. Déduction faite des dépenses correspondant au plan de relance en 2010, elles ont augmenté de 1,3%, respectant les prescriptions de la loi de programmation des finances publiques. Hors charges d’intérêts et compte d’affectation spéciale des pensions, elles ont même diminué en valeur de 1,0%, alors que la loi de programmation prévoyait leur stabilisation (norme « zéro valeur »). Le déficit de l’Etat ramené à 58,1 Mds en 2011 Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss

23. En 2012, un déficitplus important que prévu pour l’Etat ? • Les incertitudes pointées par la Cour des Comptes : entre 2 et 5 Md€ de risques possibles sur les recettes, avant même de prendre en compte une croissance inférieure à 0,7%. • Les dépenses devaient en principe être strictement contenues, avec des évolutions encadrées dès le départ (respectivement +0,6% pour les autorisations d’engagement et 2,0% pour les crédits de paiement) et des plans d’économies supplémentaires introduits lors des débats budgétaires. • La Cour préconise donc la confirmation de l’effort sur les comptes de l’Etat. Nouvel effort déjà été engagé avec la loi de finances rectificatives de juillet et s’inscrit dans le cadre général de l’effort sur les finances publiques (cf. Point 2). • Un programme constant de réduction des dépenses de l’Etat annoncé en juillet : baisse successive de 7% en 2013, 4% en 2014 et encore 4% en 2015… et donc le financement des priorités gagé par des économies importantes dans tous les autres champs. • Pour le champ social, quid des lignes de crédit, comme le financement des CHRS et de l’hébergement d’urgence, financement de la Protection Judiciaire de la Jeunesse, DLA ? Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss

24. Les Départements sous tension • Cour des Comptes : « malgré la crise et les incertitudes sur leur modèle de financement, ils ont pu reconstituer quelques marges de manœuvre. La progression de leurs charges de fonctionnement (+2,7%) a été compensée par une progression plus rapide des produits de fonctionnements (+4,3%) permettant une augmentation de leur épargne brute (+14,6%). Toutefois ces marges supplémentaires ne reposent que sur la progression très conjoncturelle de la fiscalité indirecte. Elles n’ont pas alimenté l’investissement qui recule à nouveau (-3,9%) après une forte réduction en 2010 (-14%) ». • Fiscalité indirecte (22,8 Md€): 53% des ressources fiscales des départements. Les droits de mutation à titre onéreux, la taxe intérieure sur les produits pétroliers, la taxe sur les conventions d’assurance (96%) dépendent de la conjoncture. Mais plus de 80% des dépenses sont obligatoires et difficilement compressibles : dépenses d’aide sociale, contributions aux services d’incendie et de secours, dotations aux collèges (plus de 62 % des dépenses de fonctionnement). Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss

25. Répartition des dépenses sociales des départements en 2010 (en Md€) Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss

26. L’ODAS : prudence nécessaire sur l’évolution des dépenses • La croissance de 4% des dépenses sociales en 2011 : marque un ralentissement par rapport aux deux années précédentes (6%), mais demeure soutenue, tirée par le haut par les domaines du soutien aux personnes handicapées (qui expliquerait 40% de l’augmentation totale, ce qui pourrait avoir été occulté par le débat essentiel sur la dépendance) et par l’insertion autour du RSA ? • Plusieurs questions : le financement des allocations et des critères de leur attribution, notamment dans le cas du RSA qui paradoxalement pèse plus lourdement sur les départements les plus pauvres ; la répartition de l’effort entre l’Etat et les départements, et aussi « l’impact dévastateur sur les finances locales de la complexité du paysage administratif ». • L’équation des transferts demeure de fait déséquilibrée (Cour des comptes) « entre desdépenses rigides marquées par une forte hausse dans le domaine social, notamment pour ce qui concerne les trois allocations universelles de solidarité (RSA, APS, PCH) et des ressources cycliques, dont l’adossement aux compétences transférées ne garantit pas le même dynamisme ». • Quels arbitrages ? L’action sociale facultative reculera-t-elle abandonnée au profit des dépenses obligatoires ? La clause de compétence générale, si elle n’est pas remise en cause par l’acte III de la décentralisation, conduira-t-elle à un resserrement des interventions départementales ? Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss

27. Au final : quid des interventions socialesdans les arbitrages généraux ? • Aucune pause à attendre dans la maîtrise des dépenses, enjeu essentiel pour un modèle social « soutenable ». • Parallèlement, recherche de nouvelles recettes par la poursuite de l’élargissement de l’assiette des financements. • Les activités des associations dans le secteur social, médico-social et la santé : la maîtrise médicalisée (ou socio-médicalisée) est en cours dans la plupart des champs ; des développements ciblés concernent certains d’entre eux. Mais la recherche des priorités et de l’utilité avérée pourrait s’accentuer  (ex : rapport de l’IGAS-IGF sur la maîtrise de l’ONDAM). • > Ajuster les modalités (échelle nationale des coûts dans les CHRS, les ESAT par exemple) ou changer de cap ? • > Enjeu de la qualité observable (évaluable ?) des pratiques. • > En amont encore, enjeu du pilotage « macro », qui devrait mobiliser connaissance et anticipation des besoins autant que connaissance et pilotage de l’offre, et permettre une meilleure cohérence des politiques sociales territoriales. • …/… Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss

28. Dans cette optique, les modes de régulation feront-ils effectivement émerger un changement de philosophie par rapport aux options prises en faveur d’une régulation par la concurrence, le marché, avec place faite aux opérateurs lucratifs ? Les associations pourront-elles argumenter un choix pour des politiques sociales conçues pour elles-mêmes et moins systématiquement référées aux politiques économiques ? Séquence : Conjoncture et économie des politiques sociales Rentrée sociale 2012-2013 – Réseau Uriopss-Uniopss