DEVLET BORÇLARI

1. DEVLET BORÇLARI DOÇ.DR.HALUK EGELİ & DOÇ.DR.AHMET ÖZEN

2. I.BÖLÜM DEVLET BORÇLARI KAVRAMI VE ÇEŞİTLİ YÖNLERİ Modern devlet anlayışı içinde ihtiyaçlar her gün daha fazla artmaktadır.Bu çerçevede devlet daha fazla harcamaya gereksinim duymaktadır.Kamu harcamaları genel olarak vergi,resim,harç,mülk ve teşebbüs,para cezaları vb. kamu gelirleri ile karşılanmaktadır.Ancak devletin bu olağan harcamaları dışında bazen beklenmedik şekilde ya da daha büyük miktarlarda harcamalar yapması gerekir ki bunların yukarda sayılan gelirlerle karşılanması imkanı söz konusu değildir.Bunun için devlet ihtiyaç duyduğu parayı ya da kaynakları borçlanma yoluyla sağlamaktadır.Ancak devletin büyük yatırımlar ve savaşlar haricinde yıllık bütçe açıklarını kapatmak için de borçlandığı çok görülmektedir.

3. Günümüzde önemli bir kamu geliri olan borçlanma kamu maliyesi içerisinde ayrı bir disiplin olarak yer almakta ve kamu kredisi olarak da ifade edilmektedir.Kamu kredisi sadece merkezi devletin değil mahalli idareler ile diğer idari kuruluşların da borçlanmalarını kapsamaktadır. Bir devletin borçları gerek halk arasında gerekse basında sürekli ilgi çeken ve tartışılan bir konudur.Bu borçların hangi amaçlarla yapıldığı,hangi kaynaklardan sağlandığı, devlete ve vatandaşlara nasıl yükler oluşturduğu, ne şekilde kullanılıp yönetildiği ve milli ekonomi üzerindeki etkileri günlük hayatta üzerinde sıkça tartışılan konular arasındadır.

4. I. Devlet Borcunun Önemi • Günümüz sosyal refah devleti anlayışı içerisinde devletin görev ve fonksiyonlarının artış göstermesi nedeniyle devletin ihtiyaçları daha da artmaktadır.Bu nedenle daha fazla kamu harcamasına ve karşılığı kamu gelirine ihtiyaç duyulmaktadır.Borçlanma artık olağan üstü bir kamu geliri olmaktan çıkıp olağan bir kamu geliri haline dönüşmüştür.Özellikle vergi gelirlerinin yetersizliği durumunda devletin en önemli alternatifi borçlanma gelirleri olmaktadır.Nitekim devlet borçlanmadan elde ettiği gelirleri geçici ve kesin bütçe açıklarını kapatmanın dışında (hazine işlemleri) ekonomik konjonktüre bağlı olarak oluşan atıl fonları ekonomide tekrar aktif fonlar haline getirmek amacıyla da kullanmaktadır.Bu nedenle devlet borçları gerek gelişmiş gerekse gelişmekte olan ülkelerde hacim olarak büyük boyutlara ulaşmaktadır.

5. Öte yandan devlet borcundan söz edildiği zaman borç verenle borç alan arasındaki ilişkiden çok işin parasal yönü önem kazanmaktadır.Çünkü borçlanma, maliye, para ve sermaye piyasaları üzerinde önemli rol oynamaktadır.Şöyle ki; sermaye ve gelirlerin yeniden dağılımını düzenlemekte ve borç yönetimi olarak sosyal ve ekonomik yapıya derinden etkide bulunmaktadır.Sonuç olarak bir kamu geliri olarak borçlanma aynı zamanda maliye politikasının bir aracı olarak başta ekonomik hedefler olmak üzere sosyal, mali ve politik hedeflere ulaşma yönünden de önemli bir politika aracı olarak kullanılmaktadır.

6. II.KAMU GELİRLERİ İÇİNDE BORÇLANMANIN YERİ Borçlanma, verginin başlıca alternatifi olarak görülmektedir.Vergilerin yetersizliği veya vergilerle finansmana gidilemediği durumlarda borçlanmaya başvurulmaktadır.Bu durumda borçlanma aslında verginin ertelenmesine yol açmaktadır.Kamusal faaliyetlerin maliyetiyle vergi ve diğer gelirlerin toplamı arasında fark oluştuğunda devlet borçlanarak aradaki farkı karşılamaktadır.Esasen borçlanmaya başvurmak bir bakıma ileride toplanacak vergi gelirlerinin önceden kullanılması anlamına gelmektedir.Ancak burada önemli olan bir ülkede borçlanmaya başvurabilmek için o ülkenin vergi potansiyelinin tam olarak vergilendirilmesidir.Ülkenin vergi rezervleri değerlendirilmeksizin borçlanmaya gitmek yanlış bir politikadır. Özellikle vergi kaçakçılığının yaygın olması durumunda borçlanmaya başvurmak daha da kötü sonuçlara yol açabilir.Çünkü artan borç yükü ileride yeniden vergi gelirleriyle karşılanmak zorunda kalacaktır.

7. III.BORÇLANMA VE VERGİ ARASINDAKİ FARKLILIKLAR Devlet, siyasi ve ekonomik koşullar çerçevesinde vergi ile borçlanma arasında hangisi uygunsa onu kullanabilmektedir.Kısacası borçlanma ve vergileme arasındaki tercih iktisadi ve siyasi oportüniteye göre belirlenmektedir.Kamu borçlanmasının vergiden ayrıldığı temel noktalar şu şekilde belirtilebilir.

8. Vergi, kesin bir gelir kaynağıyken borçlanma geçici bir gelir kaynağıdır. • Vergi belirli kanunlara dayanılarak zorla tahsil edildiği halde borçlanma istisnalar hariç iki taraf arasında yapılan bir rıza sonucu oluşmaktadır. • Vergi genelde ülke içi kaynaklardan karşılanırken borçlanma hem ülke içi hem ülke dışı kaynaklardan karşılanmaktadır. • Borçlanma genelde olağanüstü büyük harcamalar için yapılırken vergiler normal ve cari harcamalar için kullanılmaktadır. • Devlet borçlanmaya giderken sağlayacağı parayı nereye harcayacağını belli eder iken vergi geliri genel bütçeye girdikten sonra bir bütün içinde kaybolur ve belli bir finansmanın yapılması diye bir sınırlılık söz konusu olmaz.Devlet topladığı vergileri istediği yere harcayabilir.

9. Devlet, borçlanırken alacaklıya belli bir faiz ödemeyi ve belli bir süre dolduğunda borcun tamamını (anaparasını) ödemeyi taahhüt eder.Zaten borçlanma iki yanlı bir rızayla doğduğundan bu yükümlülükler de bu rızanın gerçekleşmesi için zorunludur. • Vergiler fertlerin tüketim ve yatırımlarının azalmasına sebep olduğu halde borçlanma genel olarak ödenen faizden ötürü kişisel kazançların artmasına yol açmaktadır. • Vergi yükü genelde yaşayan nesiller üzerinde kalır iken borçlanmanın yükü gelecek nesiller üzerinde kalabilmektedir.

10. IV.KAMU GELİRLERİ ARASINDA TERCİH SORUNU Günümüzde devlet, vergi ile borçlanma arasında tercih yaparken şartlara göre hareket etmektedir.Bunlardan hangisini seçeceğine dair karar vermesinde etkili faktörlerden biri kamu harcamalarının amacıdır.Öncelikli amaç vergilerden yararlanmak olmakla birlikte günümüzde borçlanma da verginin önemli bir alternatifi haline gelmiştir.Vergileme ve borçlanma arasındaki tercih aslında iktisadi konjonktüre bağlı olarak da şekillenebilmektedir.O halde bu iki finansman metodu arasındaki tercih ekonomik ve siyasi şartlara göre belirlenmektedir.Borçlanmayla finansman halinde devlet borcun nitelik ve bileşimi üzerinde ayarlama yapabilir ve artan harcamalarını borçlanma ile finanse ederek bu borçlanmayı da yeri geldiğinde para basımı ile karşılayabilir.Bu durumda borç faiz getirmeyen sürekli bir borç halini alır.Dolayısıyla devlet bu şekilde sağladığı gelirlerle özel kesimin tasarruflarını kullanarak ekonomideki mevcut kaynaklar üzerinde etkili olabilmektedir.

11. V.DEVLET BORCUNUN HUKUKİ DAYANAĞI Tıpkı vergi koymak gibi borçlanma yetkisi de devletin egemenlik hakkının bir gereğidir.O halde devlet borçlanması da her ülkenin kendi anayasasının çizdiği sınırlar dahilinde kanunla belirlenmiştir.Ülkemizde devletin borçlanma yetkisi anayasalarımızda belirlenmiştir.Ancak uygulamada hükümetlerin borçlanma kanunlarını (örneğin ülkemizde borçlanma konusunda başvurulan temel yasalar başta bütçe kanunu olmak üzere ağırlıklı olarak 4749 sayılı Kamu Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanundur) genelde bütçe kanunuyla birlikte geçirdikleri görülmektedir.Borçlanmanın karşılıklı bir akde dayandığı bilindiğine göre söz konusu durum alacaklılarla devleti çoğu zaman karşı karşıya getirmektedir.İstisnai haller dışında borçlanma tarafların birbirlerinin şartlarını kabul etmesiyle gerçekleşir.Burada önemli olan devletin ne şekilde borçlanırsa borçlansın koşullarını önceden belirlemesi ve devlete borç veren tasarruf sahiplerinin buna uymasıdır.

12. VI.KAMU BORCU İLE ÖZEL BORÇLAR ARASINDAKİ FARKLAR • Kamu borcu kamu hizmetlerinin görülmesi için alınır ve genellikle özel borçlardan büyüktür. • Özel borçlanma genellikle yurt içinde gerçekleşir, kamu borçlanmasında dış borçlanma giderek daha çok önem kazanmıştır. • Özel borçların genellikle kısa süreli olmasına karşılık, kamu borçlanmasında süre daha uzundur. • Kamu borçları zaman zaman cebri ya da yarı cebri sağlandığı halde özel borçlanmada böyle bir durum yoktur. • Devlet borcunda maliyet ve karlılık gibi faktörler ön planda değildir, özel borçlanmalarda ise kar amacı ön plandadır. • Devlet borçlarında özel borçlarda olduğu gibi borçlunun varlığıyla borç arasında herhangi bir ilişki yoktur,borcun reddi halinde alacaklı borcunu almak için devletin varlıklarına müracaat edemez. • Devlet borçlanma şartlarını tek taraflı kendisi tespit ederken özel borçlanmada şartları borç alan ile veren birlikte görüşerek belirlemektedir.

13. VII.DEVLETİN BORÇLANMA NEDENLERİ • Olağanüstü harcamaların finansmanı için yapılan borçlanma (Savaşlar, doğal afetler, ekonomik krizler v.b.) • Kamu yatırımlarının finansmanı için yapılan borçlanma (Otonom yatırımlar olarak bilinen paralı otoyol, köprü, elektrik santrali ve metro v.b.) • Bütçe gelirleri ve giderleri arasında uyum sağlamak amacıyla (Geçici bütçe açıkları için-kısa vadeli ve kesin bütçe açıklarının finansmanı için uzun vadeli yapılan borçlanma) • Mevcut borçların ödenmesi için yapılan borçlanma (Bu yöntemle devlet eski borcunu yeni aldığı borçla kapatmaktadır.Refinansman adı verilen bu durum devlet için geçici bir rahatlık sağlamakla birlikte faiz yükünde de bir artışa neden olmaktadır.) • Maliye politikası aracı olarak yapılan borçlanma (Maliye politikası hedeflerini gerçekleştirmek ve ekonomik istikrarı sağlamak amacıyla devlet borçlanma politikalarına başvurmaktadır.Nitekim ekonomi enflasyonist bir ortamdaysa para şişkinliğini gidermek ve fiyat istikrarını sağlamak söz konusu olur, depresyon dönemlerinde ise ekonomide yüksek olan likidite tercihini düşürmek ve âtıl fonları harekete geçirmek amaçlanır.)

14. VIII.DEVLET BORCUNUN KAYNAKLARI İÇ KAYNAKLAR • Bireyler: Ekonominin bulunduğu seviye, devleti bireylerden borçlanmaya yöneltebilir.Eğer bireylerin ellerinde tasarruf yığılması varsa, bunların yatırımlara akışını temin etmek için devlet borç talep edebilir.Bireyler bu borç verme işlemini bankalar aracılığıyla hazine bonosu alarak gerçekleştirebilmektedir.Ancak zaman içinde kısa vadeli borçlanma enstrümanlarının değerindeki düşüş ölçüsünde bireylerin satın alma taleplerinde düşüş olabilecektir ve bu da söz konusu enstrümanlara olan isteği zayıflatacaktır. • Bazı Sosyal Güvenlik Kuruluşları ve ekonomik kurumlar: Devlet, sosyal güvenlik kurumları ile kamu iktisadi teşebbüslerinin sahip oldukları kaynaklardan bir bölümünü devlete borç vermeleri hususu ilgili kurum ya da kuruluşların yasalarında yer almaktadır.Ancak günümüzde özellikle ülkemizde bu kurumlar borçlanmaya ayıracakları fonların yetersizliğinden yani sermaye birikiminin azalmasından ötürü ve kurumların finansman yöntemi olarak dağıtım yöntemine geçmelerinden dolayı devlete borç vermekten çok borç alan durumuna düşmüşlerdir.

15. İÇ KAYNAKLAR • Ticari Bankalar: Devlet tahvillerinin en büyük alıcısı bankalardır.Genel olarak bu bankaların ellerindeki fazla rezervlerin kullanılmasında devlet tahvilleri alımına başvurulur.Özellikle ekonominin durgun olduğu zamanlarda kamu borçlanmasının büyük yararları vardır.Bankalarda âtıl duran fonlar devlete borç verilmek suretiyle ekonomiye aktarılmaktadır.Böylece ekonomi üzerinde genişletici etkiler ortaya çıkmaktadır. • Merkez Bankaları: Günümüzde Merkez Bankalarının Hazineye avans şeklinde borç vermesi parasal disiplinin sağlanması ve fiyat istikrarının sağlanması ve emisyona yol açmamak gibi amaçlar doğrultusunda yasaklanmıştır.Ancak Merkez Bankaları dolaylı olarak hazinenin borçlanma senetlerini açık piyasa işlemlerine başvurarak satın alabilmektedir.Sonuç olarak devletin merkez bankasıyla alacak-borç ilişkisi içinde olması ekonomide likiditeyi kontrol etme açısından önemli olduğu gibi merkez bankasına da fonksiyonel bir özellik kazandırmaktadır.

16. DIŞ KAYNAKLAR • Devlet dış kaynaklardan da borçlanma yoluna gidebilir.Devletin dış borca başvurmasının iki nedeni vardır.Birincisi, kamu harcamaları için gerekli olan vergi ve benzeri gelirlerin yeterli olmasına rağmen, yapılacak kamu hizmetleri için gerekli olan malların yurt dışından ithal edilmesi zorunluluğunun bulunması, başka bir ifade ile döviz ihtiyacının olmasıdır.İkincisi ise, iç kaynakların yetersiz olması, başka bir ifade ile iç kaynaklardan sağlanan gelirlerde en son sınıra ulaşılmış olmasıdır.Devletlerin dış borçlanmaya gitmesi ekonomik siyasi ve mali nedenlerle ortaya çıkabilmektedir.Ama esas neden ekonomide tasarruf açığının oluşmasıdır. • Devlet borcunun dış kaynakları; yabancı sermaye piyasaları, yabancı devletler, uluslararasi kuruluşlar ve uluslararası bankalardan oluşmaktadır.Yabancı devletlerden borçlanma, borç alan ülkelerin ya milli paraları veya dövizle ödenmesi gereken borçlar biçimindedir.Devletlerin dış kaynaklar olarak müracaat edebileceği başlıca mali kuruluşlar şunlardır:

17. DIŞ KAYNAKLAR • Dünya Bankası Grubu (Uluslar arası finansman Kurumu, Uluslar arası kalkınma birliği, Uluslar arası mali işbirliği kurumları) • IMF (Uluslar arası Para Fonu) • Avrupa Kalkınma Bankası • Asya Kalkınma Bankası • İslam Kalkınma Bankası • Uluslar arası Kalkınma Ajansı • Avrupa Yatırım Bankası

22. II.BÖLÜMDEVLET BORÇLARININ SINIFLANDIRILMASI • Devlet borçları çeşitli özelliklerine göre sınıflandırılabilmektedir.Ancak bu özellikler her ülkenin bünyesine göre değişebilmektedir.Örneğin gelişmiş ülkelerde iç ve dış borçlar ayrımı çok önem taşımazken özellikle gelişmekte olan ülkelerde bu ayrımın önemi daha büyüktür.Hemen her ülkede uygulama kolaylığı gösteren bir başka ayrım da borçların süreleri yönündendir.Yine ülkemiz yönünden de son yıllarda önemi artan bir başka ayrım da cebri ve ihtiyari şeklinde yapılan ayrımdır.Çünkü bu tür borçlar ülkelerin siyasi yapısına göre de şekillenebilmektedir.Şimdi bu ayrımları kısaca incelemeye başlayabiliriz.

23. DEVLET BORÇLARININ SINIFLANDIRILMASI • Zorunlu (Cebri) ve Gönüllü (İhtiyari) • Kısa vadeli (Dalgalı) ve Uzun Vadeli (Konsolide) • İç ve Dış Borçlar

24. II.1.1. Zorunlu (Cebri) ve Gönüllü (İhtiyari) Borçlar • Bilindiği gibi borçlanma ile vergilerin birbirinden ayrılan niteliği, vergilerdeki cebir unsuruna karşılık borçlanmaların rızaya bağlı, gönüllü olarak verilmesidir.Ancak bazı borçlanmalarda bu nitelik kaybolur. Zorunlu borçlanma üç şekilde incelenebilir. • Cebri Borçlanma:Devlet, borç verecek kişilerin gönüllü olup olmadığına bakmaksızın o kişileri borç senetlerini almaya zorlar.Bu takdirde cebrilik unsuru hem vergide hem de borçlanmada vardır.Farklılık ise, vergilerin kesin finansman kaynağı olmasına karşın, zorunlu borçların vade sonunda alacaklıya iade edilecek olmasıdır.Bu tür borçlanmada devlet tek taraflı hareket eder,ancak ilerde devletin yeniden borçlanması söz konusu olduğunda yeterli ölçüde borçlanacak kaynak bulmakta zorlanabilir.Çünkü bu durumda kişiler devlete kendi rızaları olmaksızın tekrar borç vermek istemezler.

25. II.1.1. ZORUNLU BORÇLANMA • Manevi Cebre Dayalı Borçlanma:Savaş veya olağanüstü hallerde başvurulan ancak daha ziyade totaliter rejimlerde uygulanan bir borçlanma türüdür.Burda da cebri borçlanmada olduğu gibi devlet tek taraflı olarak borçlanma şartlarını belirler ancak borç verilen fonların karşılığında faiz oranları çok düşük tutularak borçlanma nispeten vergiye yaklaştırılmış olur.Esasen bu tür borçlanmalarda vatandaşların duygularıyla harekete geçirilerek tahvillerin satışı kolaylaştırılmaktadır.Örneğin; ABD’de II.Dünya Savaşı yıllarında bu çeşit tahvillerden olan tasarruf bonolarını satın almasının bir çeşit yurtseverlik borcu olduğu Başkan Roosevelt tarafından önemle vurgulanmıştır ve önemli miktarda tahvil satışı gerçekleştirilmiştir.

26. II.1.1. ZORUNLU BORÇLANMA • Cebri tasarruf oluşturarak borçlanma:Bu tür borçlanma halkın satın alma gücünü azaltmak ve kişisel tasarruflardan elde edilen fonların belirli amaçları gerçekleştirmek üzere kullanılması şeklinde yapılmaktadır.Örneğin ülkemizde cebri tasarruf oluşturmak yoluyla devlet borçlanmasına kaynak sağlama ilk olarak tasarruf bonoları sistemiyle getirilmiştir.1961 yılında uygulanmaya başlayan bu sistemde belirli sektörlere destek olmak ve ekonomik istikrarı sağlamak hedeflenmiştir.Ancak daha sonra uygulamada karşılaşılan bazı sorunlardan ötürü uygulama başarılı olamamış ve bu bonolar 1970 senesinden sonra uygulamadan kaldırılarak mali denge vergisi haline dönüştürülmüştür.Bir diğer örnek ise 1988’de çalışanların tasarruflarını teşvik etmek amacıyla başlatılmış ve çalışanların aylıklarından veya ücretlerinden yapılan kesintiler nemalandırılmak suretiyle ülke ekonomisindeki tasarruf ve sermaye birikimine katkıda bulunulmak istenmiştir.

27. II.1.1. ZORUNLU BORÇLANMA • 1988’de başlayan Çalışanların Tasarruflarını Teşvik Hesabı uygulaması tıpkı Tasarruf Bonolarında olduğu gibi 30 Mayıs 2000 tarihinde yürürlükten kaldırılmıştır.Çalışanların tasarruflarının biriktirildiği fon hesabı ise alacaklıların ödemeler konusunda yaptığı başvurular üzerine 2003 tarihinde bir geri ödeme planına bağlanmıştır.Buna göre hesap, Hazine tarafından ilk yıl için sadece anapara ödemesi, diğer yıllarda 2006 yılı Haziran ayı sonuna kadar olmak üzere, nema ödemesi şeklinde toplam 10 taksit şeklinde yapılarak kapatılmıştır.

28. II.2 VADELERİ BAKIMINDAN SINIFLANDIRMA • Devlet borçları vadeleri bakımından değişik gruplandırmalara tabi tutulmaktadır.Genellikle kısa ve uzun vadeli borçlar olarak ikiye ayrılmaktadır.Ancak bu ikili ayırım dışında Kısa,Orta ve Uzun vadeli olmak üzere üçlü bir ayırıma da yer verilmektedir.En fazla 2 yıla kadar olanlar Kısa, 2-5 yıl arasında olanlar Orta ve 5 yılın üzerinde olanlar Uzun vadeli olarak nitelendirilmektedir. İkili ayırıma göre ise 5 yıla kadar olanlar kısa, 5 yılı aşanlar ise Uzun vadeli olarak kabul edilmektedir.

29. II.2.1. KISA VADELİ BORÇLANMA • Kısa Vadeli Borçlar (Dalgalı Borçlar): Bu borçlar; sürekli azalış ve yükseliş göstermesi,çok kısa sürelerde el değiştirmesi ve likidite olanağını arttırması gibi nedenlerden ötürü dalgalı borçlar olarak da ifade edilmektedir.Bu borçlar genellikle para piyasalarından temin edilmektedir.Faiz oranı düşük olduğundan piyasada şartlar müsait olduğu takdirde devlet kısa vadeli borçlanmayı tercih etmektedir.Kısa vadeli borçlanmaya devletin bütçe dengesinin sağlanması yönünden başvurulabilmektedir.Şöyle ki; bütçenin geçici açıkları kısa vadeli borçlanmaya başvurularak kapatılmaktadır.Devlet bu durumda bütçede zaman bakımından ortaya çıkan dengesizliği gidermek için hazine işlemleri yoluna başvurmaktadır.Ayrıca uzun süreli borçlanmaya hazırlık ve koşulların dalgalı borçlara daha elverişli olması nedeniyle başvurulabilmektedir.Bunun için de değişik enstrümanlardan yararlanılmaktadır.Bu enstrümanlar;hazine bonoları, hazine kefaletini haiz bonolar, avanslar,müteahhit bonoları, bütçe emanetleri ve kısa vadeli dış borçlar şeklinde belirtilebilir.Şimdi sırayla bu enstrümanlar incelenecektir.

30. II.2.1. KISA VADELİ BORÇLANMA • Hazine Bonoları:Hazine bonoları hazine işlemleri açısından bütçe giderleri ile gelirleri arasında zaman açısından bir uyuşmazlık olduğunda çıkarılan bir tür borç senedidir.Hazine bonolarının vadeleri ve ihraç miktarları özel bir kanunla veya bütçe kanunu ile belirlenmektedir.Bu bonolar ile başta bankalar olmak üzere mali kuruluşlar, firmalar ve gerçek kişilerden en çok bir yıl vadeli borç alınmaktadır.Hazine bonoları, Maliye Bakanlığı’nın bütçe kanunu ile her yıl aldığı yetkiye dayanarak ve aynı kanunla her yıl belirlenen tavanı aşmamak üzere çıkardığı ve bankalara iskonto ettirdiği kısa vadeli borç senetleridir.Eski uygulamada bu bonolar vadelerinin dolmasına en çok 9 ay kalanlar Merkez Bankası tarafından reeskonta tabi tutulurken yeni uygulamaya göre vadesine en çok 4 ay kalanlar reeskonta kabul edilmektedir.(4651 Sayılı Kanun) Ülkemizde hazine bonolarının satışı genel olarak ihale yöntemiyle yapılmaktadır.İhale bütçe kanunundan alınan yetkiye dayanılarak Hazine Müsteşarlığınca ilgili bakanlığın onayı (Ekonomi Bakanlığı) alındıktan sonra yapılmaktadır.Satış işlemi ise Merkez Bankası’nca gerçekleştirilmektedir.Hazine bonosu gelirlerinin vergi dışı tutulması,çeşitli kamu ihale sözleşmelerinde teminat olarak gösterilmesi gibi avantajlarından ötürü en çok talep edilen enstrümanların başında gelmektedir.Ancak ülkemizde kamu borç yönetiminin yeniden düzenlenmesi ile birlikte hazine bonolarının ihracı eskisi kadar sık yapılmamakta, onun yerini ağırlıklı olarak tahvil ihracı almış bulunmaktadır.

31. II.2.1. KISA VADELİ BORÇLANMA • Hazine Kefaletini Haiz Bonolar:Bu bonolar, genellikle KİT şeklinde oluşturulan kuruluşların sermaye yetersizliğini karşılamak üzere çıkarılmıştır.Bu bonolar en çok 6 ay vadeli olabilir.Esasen özellikleri itibariyle ve sağladıkları avantajlar itibariyle hazine bonolarına yakın özellikler gösterebilen bu bono uygulaması, 4651 sayılı Merkez Bankası Kanunu ve 4749 sayılı Kamu Borç Yönetimi kanunu ile yürürlükten kaldırılmıştır.

32. Avanslar: Hazinenin yıl içinde gelir gider dengesizliklerinden ötürü Merkez Bankasından kısa vadeli borçlanmasıdır.Merkez Bankası hazineye miktarı cari yıl ödeneklerinin belli bir oranını geçmemek üzere kısa vadeli avans hesabı açmaktadır.Ancak 2001 yılında çıkarılan 4651 Sayılı Kanunla Merkez Bankası Kanununun 56.Maddesinde değişikliğe gidilerek Bankanın Hazineye avans kullandırma imkanı ortadan kaldırılmıştır.Teoride avans uygulaması 3 şekilde uygulanmaktadır.Bunlar altın ve döviz üzerine avans, tahvil üzerine avans ve hazineye kısa vadeli avans şeklindedir.

33. Altın ve Döviz üzerine Avans: Bu uygulamada Banka hazineye altın ve döviz karşılığında avans vermeye yetkilidir.Eski uygulamada hazine bu hükümden yararlanarak bankadan nakit temin etmekte ve gelirleri yeterli olduğunda ise parasını ve dövizini kurtarmaktaydı.Ancak yeni yasayla bu uygulama yürürlükten kaldırılmıştır. • Tahvil üzerine Avans: Merkez Bankası devlet tahvilleriyle borsada kayıtlı sağlam tahviller karşılığı borsa değerinin en çok %80 değeri oranında 4 ay süreyle bankalara avans verebilmekteydi.Ancak yeni yasayla bu uygulama yürürlükten kaldırılmıştır. • Kısa Vadeli Avans: Merkez Bankasının cari yıl ödenekleri toplamının belli bir oranını geçmemek üzere hazineye açtığı nakit hesap olarak ifade edilebilir.Özellikle kısa vadeli borçlanmada en sık başvurulan uygulamalardan biri olan kısa vadeli avanslar 2000 yılı sonuna kadar %15’ten başlayıp %3’e varan oranlara kadar Hazineye açılmıştır.Ancak son yapılan yasal düzenlemeyle ve AB standartlarına uyum sağlanması amacıyla söz konusu oran 2001 yılından itibaren %0’a indirilmiş ve hazinenin merkez bankasından kredi kullanması oranı sıfıra indirilmiştir.

34. Müteahhit bonoları:Hazinenin kaynak yetersizliği durumunda kamu kurumları adına bazı büyük inşaat ve bayındırlık projelerini yürüten müteahhitlere vadeleri 1,5-10 yıl arasında değişen bonolar vermesiyle gerçekleştirilen bir uygulamadır. İç borç stoku içinde önemsiz bir miktarda yer alan bu bonolar esasen vadeleri uzun olduğu için kısa vadeli kabul edilmemesi gerektiği halde devlet tarafından sağlanan bazı imtiyazlar ve merkez bankasının bu bonolara likidite kazandırması karşılığında avans vermesinden ötürü kısa vadeli borç özelliğine sahiptir.İç borç stoku içinde önemsiz bir miktarda yer almaktadır.

35. Bütçe Emanetleri: Tahakkuk edip ödeme emrine bağlandığı halde muhasebe yetkilisince alacaklılara ödemesi yapılmamış tutarlar olarak ifade edilebilir.Buna göre yıl içinde herhangi bir nedenle bütçe yılı sonuna kadar parası ödenmemiş olanlar yıl sonu itibarıyla gider kaydedilerek emanet hesabına alınmaktadır.Ödenmeyen bu paralar gelir ve giderler arasında zaman bakımından oluşan dengesizliği gidermede geçici bir kaynak olarak kullanılabilmektedir.Haliyle Hazine bu kaynakları yeni yıl bütçesinden ödeninceye kadar faizsiz bir kredi gibi kullanabilmektedir.

36. Kısa vadeli dış borçlar:Özellikle II.Dünya Savaşından sonra önem kazanmış olup genellikle uluslar arası mali kuruluşların gözetiminde para piyasalarından sağlanmaktadır.Günümüzde pek çok ülke uluslar arası ekonomik ilişkilerin de gelişmesiyle beraber bir kaynak sağlama tekniği olarak kısa vadeli dış borçlara büyük ilgi göstermektedir.Kısa sürede bir rahatlama ve nakit akışı sağlama açısından önemli olan bu tür borçlar biriktirildiği takdirde ödeme güçlüğüyle karşılaşılabilmekte ve bu da dış ekonomik ilişkilerin bozulmasına yol açabilmektedir.Ülkemizde de 1950’li yıllarda değişik dönemlerde alınan kısa vadeli dış borçlar bir müddet sonra ödenemez hale gelmiş ve 1959 yılında Paris’te imzalanan konsolidasyon anlaşmasıyla bu borçlar uzun vadeli borç haline getirilmiştir.

37. II.2.2.UZUN SÜRELİ BORÇLAR Uzun süreli borçlar vadesi 5 yıldan fazla olan borçlardır.Bunlar genellikle sermaye piyasasınca, daha açık bir deyişle uzun süreli işler ve yatırımlara ayrılması gereken fonlarca beslenir. Genel bir ilke olarak uzun süreli borçların sermaye piyasasından, kısa süreli borçların da para piyasasından temin edildiği söylenebilir.Ayrıca devlet olağanüstü harcamaların finansmanı ve ekonomik konjonktürün gerektirdiği sorunlardan ötürü de uzun vadeli borçlanmaya gidebilir.Örneğin ekonominin depresyon döneminde devlet borçlanmayı uzun vadeye yayabilmektedir.Çünkü bu dönemde ekonomide yatırımlara gitmeyen çok sayıda fon söz konusudur.Enflasyon dönemlerinde ise devlet kısa dönemde toplam talebi azaltıcı uzun dönemde ise toplam arzı artırıcı bir politika izlemektedir.Bu da borçlanmanın uzun dönemde yapılmasının ekonomik açıdan daha uygun olduğunu göstermektedir.

38. Uzun süreli borçlar iki gruba ayrılır: • a)Daimi borçlar (süresiz istikrazlar): Devletin bir vadeye bağlamadığı ve ödenmesini taahhüt etmediği borçlardır.İstikrazda bulunan devlet de yalnız faizi ödemek zorunda olup anaparayı ödeme zamanını seçmekte serbesttir.Bu borç tahvillerini ellerinde bulunduranlar, ödünç verilen ana parayı istemek hakkından yoksun olup, sadece faizini isteme hakkına sahiptir.Bu nevi borçlarda tasarruf sahibini teşvik eden faktör taahhüt edilen faizin yüksekliğidir.Bu tür borçlanmalar merkezi hükümet tarafından tercih edilmekte olup diğer kamu ve kurumlarının bu tür borçlanmaya gittiği görülmemektedir. gerekir.

39. b) Süreli borçlar:Devletin borcu alırken vereceği faizi ve anaparanın ödenme zamanını başlangıçta belirlediği ve belli bir plan dahilinde ödemeyi kabul ettiği borçlardır.Bu borçlar belirlenen süre sonunda tamamen ödenerek kapatılmış olur.Devlet süreli borçları öderken iki yola başvurabilir.Devlet belirli bir süre geçmeden itfa yapmamayı tercih edebileceği gibi süreli borçları bazen vadesinden önce ödeyerek de kapatmayı tercih edebilir.Bunun için borç senedinde devlete verilen yetkiden faydalanılır.Ancak devletin erken ödemeye gidebilmesi için hazinenin nakit imkanının müsait olması ve toplayacağı tahvillerin faiz miktarlarının yüksek olması gerekir.

40. II.2.3.HAZİNENİN UZUN VADELİ BORÇLANMA TÜRLERİ • Ülkemizde uzun vadeli borçlar,kamu borçlanma tahvilleri, konsolide borçlar tasarruf bonoları ve kur farkından doğan borçlar olarak dört şekilde incelenebilir.Bunlardan tasarruf bonoları ve kur farkından doğan borçlar günümüzde uygulama alanı bulmadığı için bunlar hakkında çok kısa bilgi verilecektir.

41. Kamu borçlanma tahvilleri: Bu tür tahviller geçmişte istikrazlar şeklinde karşımıza çıkmaktadır.Bunlar değişik adlar altında (Savunma, Demiryolu) v.b. borçlanmalardan oluşmaktadır.Özellikle bütçenin yıl sonu kesin açıkları ilgili bütçe kanunlarında belirtilen limitler dahilinde devlet tahvili ihraç edilerek kapatılmaktadır. Konsolide borçlar: Kamu kuruluşlarından bazılarının bir kısım kısa vadeli borçlarının konsolide edilerek hazinece üstlenilmesinden doğan borçlar olarak tanımlanabilir.Özellikle tahkim borçları kalemi altından incelenen bu borçlar ülkemizde değişik dönemlerde uygulanan kanunlar gereği uygulama alanı bulmuştur.Bu borçlardan bazıları kısmi af ve ertelemeyi içeren işlemleri de içermektedir.Bu tür tahkim borçlarına gidilmesinin genel amacı ekonomik ve mali istikrar tedbirlerinin etkinliğini artırmak ve kamu kurum ve kuruluşlarının birbirine olan borçlarını konsolidasyona tabi tutmaktır.Ülkemizde çıkarılan çeşitli tahkim kanunları incelendiğinde borçlu kurumların çoğunu KİT’lerin oluşturduğu görülmektedir.Bu kuruluşların kamu kuruluşu olması nedeniyle Hazine’ye olan borçlarını ödemekte ağır davrandıklarını ve Hazine’nin bunların borçlarını sürekli üstlenmesine neden olduklarını görmekteyiz.Bu nedenle başta belediyeler olmak üzere bankalar da dönem dönem bu tür tahkim yasalarından yararlanarak borçlarını uzun döneme yayma çabası içine girmişlerdir.Sonuç olarak devletin bu kadar büyük miktarda borçlarını konsolide etmesi Hazinenin borç yükünü aşırı ölçüde artırmıştır.

42. Tasarruf bonoları:Ülkemizde ödemeleri 1983 yılına kadarki dönemde bütçe içerisinde görülen ve 1961 tarihli 223 sayılı kanunla yürürlüğe giren tasarruf bonoları tarım sanayi ve ulaştırma sektörlerinde yapılacak yatırımların finansmanında kullanılmak üzere teşkil edilen yatırımların finansman fonunu beslemek gayesini taşımıştır.Tasarruf bonoları başlıca gelir ve kurumlar vergisi mükelleflerinin vergiye esas olan gelir ve kazançlarından gayrimenkullerin satış değerinden veraset ve intikal vergisi matrahından ve çeşitli ikramiyelerden alınmıştır.Tasarruf bonoları Türkiye’de ilk zorlayışlı borç örneğini teşkil etmektedir.Tasarruf bonolarının asıl amacı, sabit gelirlilerin birikimlerini yatırımlara akıtmak olduğu halde, bonoların yüksek gelirli spekülatörlerde toplandığı görüldü.Öte yandan tasarruf bonolarının ilerde hazineye yük olacağı ve ciddi problemler oluşturacağı kısa zamanda ortaya çıkmıştır.Devlet bu durumda hem tahsilattan vazgeçmemek hem de anapara ve faiz ödemesini ortadan kaldırmak amacıyla tasarruf bonoları 1972 yılında çıkarılan bir kanunla mali denge vergisi haline getirilmiştir.Bu bonoların ödemesi 1982 yılında tamamlanmış ve 1983 yılı bütçesinde yer verilmemiştir.

43. Kur farklarından doğan borçlar:Konsolide borçlar içinde yer alan kur farkları 1970 tarihli Türk parasının kıymetini koruma Kanunu çerçevesinde Merkez Bankasının aktif ve pasifindeki altın ve dövizlerin mevcut ve alacakları üzerinde hasıl olan aleyhteki kur farkı borçlarını ifade etmektedir.Kur farklarından doğan bu farklar Hazine ile Merkez Bankası arasında yapılan protokoller gereğince 25-30 yıllık dönemlerde Hazinece Merkez Bankasına ödenmekteydi.1980 sonrası dönemde kur politikasının değişmesi yani sabit kurdan esnek kura geçiş nedeniyle bu borçlar miktar olarak da büyümüştür.1994 yılında yaşanan ekonomik kriz sürecinde fiyat artışları ve dış açığın büyümesi nedeniyle Türk Lirası değer kaybetme sürecine girmiştir.Alınan ekonomik önlemler çerçevesinde kur farklarından doğan borçlar 1995 yılından itibaren azalma göstermiş ve 1996 yılından itibaren de sıfırlanmıştır.

44. II.2.4 HAZİNE DIŞINDAKİ KAMU KURUM VE KURULUŞLARININ UZUN VADELİ BORÇLARI • Bu borçlar, Hazine dışındaki kamu kurum ve kuruluşlarının uzun vadeli borçlarını kapsamaktadır.Merkezi idare dışındaki kamu kurum ve kuruluşlarının uzun vadeli finansman ihtiyaçlarını gidermek için hazinenin kefaletini alarak gerçekleştirdikleri tahvil ihracı şeklindeki borçlanmalardır.Bu borç kaynağı altında geçmişte Devlet Yatırım Bankası,Ziraat Bankası ve çeşitli KİT tahvilleri ihracı yapılarak uzun vadeli borçlanılmıştır.Ancak 4749 sayılı yasanın yürürlüğe girmesiyle birlikte Hazinenin kefaletinin alınması suretiyle bu tür borçlanmaların önüne geçilmiştir.Günümüzde Hazine KİT ve diğer kamu kurumlarının uzun vadeli borçlarına kefil olmamaktadır.Belli garanti sınırları ve şartlar dahilinde bu borçlanmalar gerçekleştirilmektedir.

45. II.2.5 BAŞBAKANLIK ÖZELLEŞTİRME İDARESİNİN BORÇLARI • Bu tür borçlar yasal dayanağını 2986 sayılı 1983 yılında yürürlüğe giren Tasarrufların Teşviki ve Kamu Yatırımlarının Hızlandırılması hakkındaki kanundan almaktadır.Buna göre Merkez Bankası nezdinde kurulan ve daha sonra Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı Fonu yönetmeliğine göre tasarruflarının teşviki ve kamu yatırımlarının hızlandırılması çerçevesinde gelir ortaklığı senetleri çıkarılmıştır.Bu senetler işletme hakkının devri ve kamu yatırımlarını halka ortak etmek amaçlı baraj, otoyol, köprü v.b. senetler şeklinde ihraç edilmiştir. Söz konusu tahviller Kamu Ortaklığı İdaresi tarafından ve Hazine kefaletini haiz özelliği taşıdığı için kamu tahvili özelliği taşımaktadır.Bu tür borçlanmalar genellikle 90’lı yılların sonlarına kadar devam etmiş olup özellikle özelleştirme uygulamaları çerçevesinde kendini göstermiş olup 1997 yılı sonunda 168.5 Trilyon TL’ye ulaşmış daha sonra süratle azalarak 2000 yılından itibaren ise bu tür borçlanmalara girişilmemiştir.

46. III.SAĞLANDIKLARI KAYNAKLAR AÇISINDAN BORÇLANMA • Devlet borçlanmaya iki şekilde başvurmaktadır.Bunlar iç ve dış kaynaklardan borçlanmadır.Ancak ülkeler öncelikle iç kaynaklardan borçlanmayı tercih etmekte olup iç kaynakların yetersiz olması durumunda da dış kaynaklardan borçlanma yoluna gitmektedir.Az gelişmiş ülkelerde ağırlıklı olarak dış borçlar, gelişmiş ülkelerde ise iç borçlar ön plana çıkmaktadır.Bir ülkenin iç borçlanma veya dış borçlanmaya yönelmesinin temelde iki nedeni vardır.Birincisi ülke ekonomisinin dışa bağımlı olması ve ülkeye döviz girişinin yetersizliği nedeniyle ithalatı gerçekleştirecek döviz rezervine sahip olmamasıdır.İkincisi ise iç kaynakların yetersizliğinden ötürü ülke ekonomisinin ihtiyaç duyduğu fonların karşılanmasındaki güçlüktür.Devletin iç kaynaklardan gelir toplama imkanlarının sınırlarına gelindiğinde dış kaynaklara başvurma ihtiyacı bir zorunluluk haline gelmektedir.

47. III.1 İÇ BORÇLANMA • İç borçlar devletin ülke sınırları içindeki kişi ve kurumlara milli para cinsinden borçlanmasıdır.Bu borçlanmanın ekonomik niteliği satın alma gücünün özel ve kamu kesimi arasında el değiştirmesidir.Bir borcun iç borç olup olmadığını belirleyen temel unsur borcun ihraç yeri ve borcun milli gelirle karşılanıp karşılanmadığıdır.İç borçlar gayrisafi yurt içi hasılanın bir bölümünden alındığından milli gelirin büyüklüğü,yapısı ve dağılımıyla son derece ilgilidir.İç borçlar vadelerine göre kısa orta ve uzun vadeli olmak üzere üçe ayrılır.Kısa vadeli borçlanmaya devletin faiz yükünü hafifletmek amacıyla ve para piyasalarından başvurulurken uzun vadeli borçlanma ise iç tasarrufların sermaye birikimini arttırmaya yönelik olarak sermaye piyasalarından tedarik edilmektedir.Devletin iç borçlanması devlet tüzel kişiliğinin itibarına dayanır çünkü kişiler devlete borç verirken borcun anapara ve faiziyle birlikte düzenli olarak yatırılacağına inanmaktadır.Bu güven ortamı sarsıldığı zaman devlet borçlanmayı maddi teminata bağlamak zorundadır.Burada kast edilen borcun erken ödemeye tabi tutulamayacağı ya da borç değişimine gidilemeyeceğidir.Son yıllara kadar iç borçlanmanın boyutları hızlı bir artış göstermiştir.Ancak borç yönetiminin düzenlenmesi ile ilgili yasa çıkarıldıktan sonra bilhassa kısa vadeli iç borçlanma miktarında ciddi bir azalış söz konusu olup ağırlık orta ve uzun vadeli borçlanmaya doğru bir eğilim göstermeye başlamıştır.

48. III.2.DIŞ BORÇLANMA

49. III.2. DIŞ BORÇLANMA • Dış borçlar ve dış yardımlar kavramsal olarak birbirinden kesin olarak ayrılmaz bir bütünlük göstermektedir.Günümüzde her dış borcun bir dış yardım olduğu ve dış yardımların da büyük ölçüde dış krediler şeklinde olduğu söylenebilir.Ancak dış borçları dış yardımların bir parçası olarak kabul etmek daha yerinde olacaktır. • Genellikle dış yardımları gelişmiş ülkelerden gelişmekte olan ülkelere yapılan her türlü kaynak transferi olarak da ifade etmek mümkündür.Geniş anlamda dış yardımlar kapsamına ödeme şartları çok uygun kredilerle birlikte hibe türü krediler ve özellikle gelişmekte olan ülkelerin ekonomik kalkınmasının dış finansman ihtiyacını karşılamak üzere verilen değişik koşullu krediler girmektedir.Bunlar, ülkeler arasında ikili veya çok taraflı anlaşmalar çerçevesinde ve ödemeler dengesi açıklarının kapatılması amacıyla nakit şeklinde verilen kredilerdir.Bu tür borçlanmalar genellikle uzun vadeli ve düşük faizli olduğundan bunlara “imtiyazlı krediler” de denilmektedir. Dar anlamda dış krediler ise genellikle hibe veya ödeme şartları uygun olan “soft-loans” şeklindeki sermaye akımları olarak bilinmektedir.Aynı zamanda gelişmiş ülkeler ve uluslar arası mali kuruluşlar tarafından gelişmekte olan ülkelere kredi şeklinde verilmek üzere yapılan yardımlar da bağış olarak nitelendirilmektedir.Soft-loan olarak tanımlanan yardımlar ise faiz oranı %3’ün altında olan uzun vadeli kredilerdir.Bu tür kredilerin faizleri çok düşük olup ödemesiz dönemleri ve vadeleri diğer kredilere göre daha uzundur.

50. DIŞ BORÇLANMA • Dış borçların iç tasarruflarla yapılabilecek olandan daha fazla yatırım yapılmasını sağlaması için,elde edilen dış borçların gerçekten de yatırım amacıyla kullanılması gerekir.Aksi takdirde, örneğin dış borçların daha önce elde edilen borçların anapara veya ödemelerinde kullanılması veya ekonomide tüketim eğilimini artırarak ara ve yatırım malı ithalinden çok, tüketim malı ithalinde kullanılması halinde, dış borçların iç tasarruflara ilave oluşturma fonksiyonu önemli ölçüde zayıflayabilecektir.O halde bu açıdan herhangi bir dönemde sağlanan toplam dış borçlardan (brüt borçlar) daha çok, “net dış borçlanma” (brüt borçlanma – anapara kredi ödemeleri) ve hatta “net kaynak girişi (net borçlanma – dış borç faiz ödemeleri) önem taşımaktadır.Ayrıca net borçlanma veya net kaynak girişinin iç tasarrufları azaltmadan, ilave kaynak oluşturacak şekilde kullanılması gerekmektedir.Böylece, sağlanan dış borçlar yatırımların finansmanı için ek kaynak olarak kullanabildiği ölçüde ekonomide daha hızlı bir büyüme gerçekleştirilebilecektir.