I costi sociali ed economici della corruzione. Quale prevenzione nella Pubblica Amministrazione?

1. I costi sociali ed economici della corruzione. Quale prevenzione nella Pubblica Amministrazione? Giuliano PALAGI, Direttore Generale della Provincia di Pisa con la collaborazione della Dott.ssa Silvia Ciammaichella Provincia di Parma Palazzo Giordani – Sala Borri 8 Maggio 2012

2. 1.Cenni introduttivi 1a. Il passo breve: dalla cattiva amministrazione alla corruzione e all'influenza delle mafie 1b. Questo paese si salva a piano terra (Erri De Luca) 2. Strumenti di lavoro 2a. La Carta di Pisa e i codici di comportamento 2b. Regolazione degli appalti e gestione economica 2c. Scelte organizzative e gestionali 2d. I controlli sulle partecipazioni degli enti locali 3. Contesto 1

3. 1.Cenni introduttivi 1a. dalla cattiva amministrazione alla corruzione e alle influenza delle mafie: Si alimenta nel complesso di disfunzioni degli apparati amministrativi: cattiva amministrazione come resistenza al cambiamento, eccesso di burocrazia, inefficienza, ostilità verso la tecnologia e la formazione, clientelismo; La proliferazione normativa aumenta la confusione applicativa e amplia i margini della discrezionalità amministrativa nell’esercizio del potere, senza sviluppare i controlli. Il paradosso di Leinì. 160 forme (di manifestazione della cattiva amministrazione): 500 mila rimedi. La spinta gentile 2

4. 1. (segue) 1b. Questo paese si salva apiano terra: Stare sul territorio e gestire il servizio pubblico. La prima linea dell’amministrazione pubblica. Snellimento delle procedure e delle strutture amministrative. Tema cruciale dei controlli amministrativi: per garantire il corretto impiego delle risorse pubbliche. 3

5. 1. (segue) 1b. Questo paese si salva apiano terra: Il procedimento di autotutela nell’interesse pubblico per l’annullamento/revoca degli atti amministrativi nel rispetto dei criteri di economicità, efficacia, pubblicità e trasparenza dell’azione amministrativa (il caso dei derivati). Recuperare e promuovere una rigorosa etica pubblica. Valorizzazione delle risorse umane, scegliendo gli incarichi secondo professionalità. 4

6. 2. Strumenti di lavoro2a. La Carta di Pisa e i codici di comportamento • I codici etici, espressione di autonomia. Il problema dei “codici vuoti”. La diretta attuazione dei principi costituzionali (art.54 Cost.). • Un esempio concreto e flessibile di azioni preventive per amministratori e funzionari: la Carta di Pisa. Principi (disciplina, onore, trasparenza), obblighi (rendicontazione, imparzialità, professionalità), divieti (regali, interessi, cumulo) e sanzioni (coerenza, iniziativa, sollecito e revoca). 5

7. 2. (segue)2b. Regolazione degli Appalti e gestione economica Tutte le procedure, particolarmente le procedure negoziate senza previa pubblicazione del bando di gara, devono rispettare i principi di pubblicità, trasparenza, divieto di discriminazione, parità di trattamento. Il principio di rotazione come criterio di individuazione delle imprese da invitare. • Programmazione effettiva di lavori, servizi e forniture (dal piano triennale al cronoprogramma dinamico delle attività). • Obbligo di motivazione specifica e sostanziale delle determinazioni dirigenziali con cui è stabilito il ricorso alle procedure negoziate. • Rendere accessibile la partecipazione delle imprese: pubblicazione di avvisi periodici sulla base dei quali le imprese possono manifestare interesse a partecipare a singole procedure o a più appalti. Ricorso a indagini di mercato per la selezione degli operatori economici. Il problema degli elenchi degli operatori economici. 6

8. Attenzione alle violazioni del divieto di artificioso frazionamento Seguire e verificare la vita dei contratti, per garantire il corretto adempimento delle prestazioni: • Limitare le varianti in corso d’opera: provocano superfetazione dei costi e dei tempi di realizzazione delle opere. Regolamentazione degli incentivi previsti dalla legge n.163/2006 al fine di escluderne l’erogazione per varianti superiori ad una certa soglia. • Nomina con specifica determinazione del Responsabile Unico di Procedimento di ogni lavoro inserito nel Piano Triennale dei Lavori. Al RUP è affidata la compilazione di una scheda complessiva di rendicontazione dei costi e della tempistica per tutte le fasi di progettazione, esecuzione, chiusura lavori. • Sistema informativo unificato con modalità centralizzate di salvataggio dati, (progetti e contabilità) così da permettere la realizzazione di un cruscotto aziendale integrato dei lavori pubblici. 7

9. 2. (segue)2b. Osservatori appalti Il sistema degli osservatori e l’assistenza ai piccoli comuni: l'Osservatorio territoriale. Banca dati degli appalti e dei lavori che contenga sia i dati relativi alle gare sia i provvedimenti autorizzatori dei Comuni nei confronti dei privati; il monitoraggio del subappalto: linee guida per i controlli in fase di autorizzazione ed esecuzione delle prestazioni subappaltate. La collaborazione tra l’autorità amministrativa e quella giudiziaria per monitorare le violazioni. Redazione di white-list e assistenza ai piccoli comuni. Utilizzo e diffusione all’interno di circuiti accessibili delle base dati provinciali sugli abusi edilizi: invio telematico dei dati all’autorità giudiziaria e confronto con i dati degli osservatori sulla legalità per escludere dalle gare d’appalto le imprese che hanno realizzato violazioni edilizie. 8

10. 2. (segue)2b. Osservatori appalti Acquisti di beni e servizi on-line, CONSIP e Mercato Elettronico: il MePA (Mercato elettronico della Pubblica Amministrazione) istituito dal Ministero dell’Economia e delle Finanze attraverso la Consip garantisce trasparenza, efficacia ed economicità delle procedure di acquisto. Il sistema di gare online della Regione Toscana. 9

11. 2. (segue)2c. Scelte organizzative e gestionali • Lavorare bene sui tempi e modi di pagamento: Aumentare la velocità di pagamento toglie spazio alla cattiva amministrazione e all’intermediazione criminale. La direttiva Comunitaria CEE16/02/2011/7 obbliga l’ente ad effettuare i pagamenti entro e non oltre 30 giorni prevedendo una forte penalità a favore delle imprese se non viene rispettato tale termine. Concentrare al centro della struttura le funzioni di spesa e semplificare le procedure: primato delle misure organizzative su quelle normative, mandato informatico. 10

12. Rapporti con le banche e con gli intermediari finanziari per i servizi di tesoreria e per la gestione del debito per spesa di investimento (cfr. caso derivati); • Gestione utile del patrimonio degli enti. Il tema degli accertamenti di valore oggettivi e aggiornati; • Contributo degli enti locali alla lotta all’evasione fiscale:diffusione e condivisione di dati e informazioni comuni per la realizzazione di un sistema fiscale integrato (cfr. Tavolo antievasione); l’impegno diretto delle Province nel recupero dei tributi propri. 11

13. Educare alla responsabilità le risorse umane: rendere selettiva, comparativa e temporanea ogni attribuzione di incarichi; formazione continua sulle regole e sul valore della cooperazione. • Utilizzo a fini sociali dei beni sequestrati (cfr. l’esempio della Puglia): gli enti locali possono svolgere il ruolo di assegnatari e reimmettere sul territorio edifici per esigenze abitative o terreni per l’assegnazione a cooperative di lavoro con finalità antimafia. • Da soli non si può:fornire contributi e supportare gli amministratori più esposti sui territori nella lotta alla criminalità organizzata; Il tema cruciale del funzionamento degli uffici; Le proposte di Avviso Pubblico di cooperazione amministrativa e di “mobilità mirata”. Il caso della Calabria. 12

14. 2. (segue)2d. I controlli sulle partecipazioni degli enti locali La responsabilità delle persone giuridiche e i rimedi organizzativi Il D.lgs n.231/2001 sulla responsabilità amministrativa delle persone giuridiche dà attuazione concreta alla Convenzione sulla tutela finanziaria delle Comunità europee (Bruxelles, 26 luglio 1995): prevede l’adozione di procedure finalizzate a prevenire i reati dei soggetti che lavorano all’interno delle società e sanzionare le fattispecie previste con misure amministrative rivolte alle società; Ruolo chiave assegnato ai modelli di organizzazione, gestione e controllo; • La genesi, il campo di applicazione, casi pratici; • Il ruolo dell’organismo di vigilanza; • L’applicabilità delle norme alle partecipate degli enti locali; • Dopo 10 anni: luci, ombre e prospettive. 13

15. 3. Contesto 14

16. 3. Contesto 15

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18. 3. Contesto 17

19. 3. Contesto Dati 2007-8 elaborazione Prof.Vannucci Università di Pisa 18

20. 3. Contesto L’impatto della corruzione sul sistema economico italiano e la questione morale. Il declino dell'autorità. La questione normativa e le misure anticorruzione; il faticoso adeguamento alle norme/convenzioni internazionali e alle direttive comunitarie; La questione culturale (educazione alle regole e alla convenienza delle scelte virtuose). Un esempio: l'educazione fiscale nelle scuole. 19

21. Bibliografia • Umberto Ambrosoli, Qualunque cosa succeda, Sironi Editori, 2009; • Bruno Bongiovanni e Nicola Tranfaglia, Le classi dirigenti nella storia d'Italia, Editori Laterza, 2006; • Carlo Alberto Brioschi, Il Malaffare. Breve storia della corruzione, Longanesi, 2004; • Mario Calabresi, La fortuna non esiste, Mondadori Editore, 2009; • James G. March, Prendere decisioni, Il Mulino Editore, 2002; • Armando Massarenti, Perché pagare le tangenti è razionale ma non vi conviene, Ugo Guanda Editore, 2012; • Barack Obama, Discorso agli studenti americani dell’8.9.2009; • Alberto Vannucci e Donatella Della Porta, Mani impunite.. Vecchia e nuova corruzione in Italia, Laterza, 2007; 20

22. Provincia di Pisa • dirgen@provincia.pisa.it • g.palagi@tin.it • g.palagi@provpisa.pcertificata.it • http://www.provincia.pisa.it • http://www.provincia.pisa.it/interno.php?id=63&lang=it 21