Gobernanza y Procesos de Negociación

1. Gobernanza y Procesos de Negociación Rocio Bustamante

2. Contenidos Antecedentes Enfoques Conceptuales Cuestiones centrales en el tema de Gobernanza Ejemplos Lecciones aprendidas Conclusiones Recursos

3. Antecedentes Por qué ahora hay un fuerte debate sobre la gobernanza? “La crisis del agua es una crisis de gobernanza” (Rogers & Hall). Promoción de las Agendas de “buena gobernanza” o “gobernanza efectiva”

4. Antecedentes NUEVOS PARADIGMAS De las relaciones Estado - Sociedad De gestión del agua

5. Antecedentes Años 80 • Programas de ajuste estructural • Transferencia de la gestión y privatización • Gestión participativa Vocabulario: genero, medio ambiente, capacitación, fortalecimiento institucional

6. Antecedentes Años 90 • Debate privatización de lo servicios y sobre la propiedad de los recursos • Reestructuración legal - institucional • Protestas: contra la acumulación, monopolios privados, ineptitud del libre mercado para garantizar acceso a todos

7. Antecedentes A partir del 2000 • La implementación de los modelos propuestos tropieza con varias dificultades y su implementación resulta extremadamente compleja. • Se habla de una “crisis de gobernabilidad”

8. Antecedentes • Discusiones sobre: • la crisis del estado … reducción del rol del estado en la gestión económica y el bienestar social • el tema de descentralización y las reformas neoliberales como la liberación del comercio • desregulación y privatización • reformas administrativas e institucionales en el sector publico • Surgimiento de los conceptos de ciudadanía, participación y movilización

9. Antecedentes • Cambio desde un enfoque del desarrollo liderizado por el estado hacia otro en el se fortalece a la sociedad civil y el mercado: del “Gobierno a la Gobernanza” • Nueva configuración en las relaciones entre los actores • El énfasis es en temas de • derechos humanos, • responsabilidad, • lucha contra la corrupción etc. • La finalidad es la creación de estructuras estatales efectivas y democráticas.

10. Antecedentes • Tendencias en relación a la gobernanza • Jerárquica: centrada en el Estado • Orientada al mercado: políticas liberales centradas en el mercado • Distributiva: que enfatiza la sociedad civil y la acción local

11. Antecedentes • Conceptos Clave: Ciudadanía, participación y control social, accountability y empoderamiento • Nuevos modelos de Participación y de Gestión: • Las Plataformas de Múltiples Sectores de interés (MSPs), que pretenden facilitar el dialogo y la negociación • Gestión compartida e interactiva entre el sector público y el sector privado Public Private Partnerships (PPP) • Alianzas de Aprendizaje (Learning Alliances)

12. Contenidos Antecedentes Enfoques Conceptuales Cuestiones centrales en el tema de Gobernanza Ejemplos Lecciones aprendidas Conclusiones Recursos

13. Enfoques conceptuales • El enfoque “contractualista • El enfoque critico

14. Enfoque “contractualista” • Relaciones e interacciones entre la Sociedad Civil y el Estado (mas precisamente el Gobierno) mediadas por un “Contrato”, “Pacto” o “Acuerdo social” “Los individuos no pueden por si mismos resolver los problemas conocidos como de “acción – colectiva”, que forman parte de sus necesidades básicas. Entonces son forzados a abandonar algo de su soberanía individual a favor del bien supremo, pero solo harán esto si sienten que sus necesidades básicas son satisfechas. En retorno de la legitimidad de parte de los gobernados (mejora de la estabilidad y entonces la seguridad del sistema político) los gobernantes velan por las necesidades básicas de los ciudadanos individuales” (Warner, s/f).

15. Enfoque “contractualista” • La Gobernanza, es entendida como el resultado de un Contrato Social consensuado que define la serie de arreglos institucionales y normas en los que se basa el Gobierno de un Estado. • Una configuración adecuada de instituciones y normas daría como resultado un estado de equilibrio entre el Gobierno y la sociedad es decir Gobernabilidad. • La Gobernabilidad se expresa por ejemplo a través de: • la estabilidad política, • la efectividad de las políticas de gobierno, • el “imperio de la Ley”, • el control de la corrupción publica, • el ejercicio del derecho de participación en la toma de decisiones • Etc.

16. Enfoque “contractualista” • La estructura de Gobernanza es posible de ser concertada entre los diferentes grupos sociales o “sectores de interés” (stakeholders) • Los Stakeholders se ponen de acuerdo aceptando el mejor argumento lógico (teoría de la racionalidad comunicativa de Habermas) y en búsqueda del interés publico. • El conflicto es considerado como algo que desestabiliza el equilibrio social y que por lo tanto debe evitarse o prevenirse. • Aunque….algunos consideran que el conflicto constituye una oportunidad de redefinir los acuerdos sociales básicos, por lo que debería ser internalizado como parte de la dinámica social; aunque siempre con la idea de que el equilibrio solo se restablece a raíz de un consenso o acuerdo negociado.

18. Enfoque “Constractualista” y Agua • El nuevo paradigma de la Gestión Integral del Agua (GIRH) requiere de un “ambiente apropiado” (enabling environment) es decir una configuración de “Buena Gobernanza” que permita una “Gobernabilidad efectiva” del agua. • Esta configuración debe ser consensuada con la participación de todos los grupos y sectores de interés. • Con base en esta idea es que muchos de los esfuerzos están actualmente enfocados a trabajar en temas como: • Plataformas de Múltiples sectores de interés, • Prevención y resolución de conflictos, • Mecanismos de concertación y obtención de consensos.

19. Enfoque “Constractualista”y Agua • Se insiste una y otra vez en que “la crisis hídrica es esencialmente una crisis de gobernanza” y se plantean Agendas de “Buena Gobernanza” que esencialmente transformen y mejoren las estructuras institucionales y los acuerdo sociales de forma que se llegue a la suscripción de un “Contrato Socio Hídrico”. • “Gobernar sabiamente el agua” seria, según esta posición definir: • quien obtiene que?, cuando? y cuanto?, aunque también podríamos agregar algo aun mas importante: quien?, como? y en base a que normas se decide sobre esto?. • El objetivo final de estos esfuerzos es lograr la “Gobernabilidad efectiva” del agua, es decir que exista “un uso equitativo, sustentable ambientalmente y eficiente de los recursos hídricos y sus beneficios” que garantice la “Seguridad Hídrica” del planeta.

20. El enfoque crítico • Muchos estudios comienzan a considerar el poder como un elemento fundamental aunque todavía como algo que es posible de “equilibrar” a través del dialogo y la concertación. • Critica a la teoria del “Contrato Social”: • Debería tener como efecto una distribución más equitativa de los recursos y el poder, pero en la práctica ha tendido frecuentemente a facilitar la institucionalización de la apropiación de los recursos por parte de ciertas elites. • Se ve el concepto de Gobernanza casi exclusivamente vinculado a las teorías de regulación social: • Las configuraciones institucionales del gobierno, la ley, el capital y la sociedad civil, que servían esencialmente para “estabilizar la vida social” en un determinado régimen de acumulación. • La Gobernabilidad se constituye en un discurso que intenta comprender las disfuncionalidad en el ejercicio del gobierno así como también proponer las soluciones mas apropiadas.

21. El enfoque crítico • Los estudios sobre la Gobernanza han enfatizado bastante los acuerdos institucionales pero la relación entre estos acuerdos y el proceso político se ha perdido; es decir se ha obviado el análisis desde una “teoría del poder”, cuyo efecto inmediato ha sido despolitizar el tema reduciéndolo solo a sus aspectos práctico – técnicos. • Estos estudios tienen un enfoque normativo en el sentido de postular los que “debería ser”, es decir están centrados en los atributos que se supone esta tiene: • coordinación a varios niveles (principio de subsidiariedad), • transparencia y • participación publica de todos los sectores (ciudadanía activa).

22. El enfoque crítico • Las “Agendas de Buena Gobernanza” podrian considerarse como una estrategia, mediante la que al utilizar un término poco claro para la mayoría, aparentemente neutral (técnico) y con fuerte contenido normativo se tiene un amplio paraguas para una serie de intervenciones orientadas a la implementacion de un modelo de Gobierno y de Estado. • Esto es lo que Foucault denomina “tecnologías de gobierno”; es decir: • Los mecanismos indirectos y los discursos que vinculan la conducta de los individuos y las organizaciones a los proyectos políticos de otros a través de la ‘accion a distancia’ .

23. El enfoque crítico • La hegemonía se logra a través de la “organización del consentimiento” no solo a nivel macro sino también micro, de forma que la reproducción de un cierto orden social ocurre también a través de la conducta cotidiana de los individuos y sus cuerpos. • De esta forma se efectiviza un poderoso proceso de “normalización” en un intento de dar regularidad y equilibrio a ambos, las vidas en si mismas y el orden social en general. • La intersección de ambas técnicas de poder (biopolitico y disciplinario) dan lugar al surgimiento del concepto Foucaultniano de “Gubermentalidad” es decir “las formas en que la conducta de los individuos o de los grupos puede ser dirigida,…la conducción de las conductas” (Foucault, 2000),

24. El enfoque crítico • Pero…ninguna forma de ejercicio del poder se da sin una resistencia, el surgimiento inevitable de reacciones y reivindicaciones. • La Gobernanza entonces puede ser entendida como: una forma de ordenación social que se desarrolla en “un campo de fuerza específico” que tiene su propia lógica, reglas y regularidades y que siempre crea “formas de inclusión y exclusión” asociándose por lo tanto a la producción de significados. La idea de “campo de fuerza o poder” esta siempre relacionada con la noción de conflicto entre actores que buscan preservar (reproducir) o transformar las configuraciones de poder y autoridad.

25. El enfoque crítico • Se entiende a los regimenes de gobernanza no como el resultado de la concertación o un acuerdo normativo sino como resultado de las relaciones de poder. • Estas relaciones crean ciertas regularidades y formas de ordenamiento pero tambien ciertas formas de dominación, disputa y resistencia. • El conflicto permite una visualización de las relaciones de poder en una sociedad. • Los acuerdos normalmente se alcanzan producto del despliegue de dispositivos de poder mas que a través de la fuerza del mejor argumento. • No significa que el dialogo, la construcción de acuerdos y la participación no son necesarios pero si implica entenderlos desde “el background de las estrategias de resistencia al poder “ (Crespo, 2001)

26. El enfoque crítico

27. ENFOQUE CONTRACTUALISTA Considera la Gobernanza como el resultado de un Contrato Social obtenido mediante un consenso entre los diferentes sectores de interés, que se ponen de acuerdo aceptando el mejor argumento lógico. La Gobernabilidad constituye el ideal de estabilidad y equilibrio social. Usualmente no se internaliza el conflicto y mas bien se trata de evitarlo o prevenirlo. No se considera un análisis desde la teoría del poder. En relación al Agua este Contrato tiene como objetivo la Gobernabilidad Efectiva del agua para lograr Seguridad Hídrica a largo plazo. ENFOQUE CRITICO Considera la Gobernanza como la configuración institucional y normativa en la que se basa el gobierno pero no como resultado del consenso y la concertación sino como efecto de las relaciones de poder y la lucha social es decir desde una teoría del poder. La Gobernabilidad se constituye en un discurso normalizador. El Estatuto de conflicto esta internalizado La resistencia y el conflicto son considerados como espacios para re definir las configuraciones de poder

28. Contenidos Antecedentes Enfoques Conceptuales Cuestiones centrales en el tema de Gobernanza Lecciones aprendidas Conclusiones Ejemplos Recursos

29. Cuestiones vinculadas a la gobernanza del agua • Conflicto y Negociacion: • Procesos politicos • Mecanismos efectivos de dialogo intersectorial (p.e. Plataformas de Multiples Sectores de Interes) • Mecanismos de coordinación y prevencion de conflictos • Mecanismos para resolver disputas (MARCs). • Configuraciones y relaciones de poder • Arreglos institucionales (formales y consuetudinarios) • Eficiencia y eficacia de la implementacion de los arreglos institucionales • Transparencia de la administracion publica y corrupcion

30. Ej. Indicadores del Gobernanza del Banco Mundial Seis dimensiones de la Gobernanza: • Derecho a ser escuchados y Responsabilidad (Accountability); que miden los derechos políticos, civiles y humanos. • Inestabilidad política y Violencia; que mide la posibilidad de que se den amenazas violentas al gobierno incluyendo el terrorismo • Efectividad del Gobierno; que mide la competencia de la burocracia y la calidad de la provisión de servicios públicos • Calidad reguladora; la incidencia de políticas no favorables al mercado. • Imperio de la Ley; que mide la calidad del cumplimiento de los contratos, la política y los tribunales, así como la probabilidad de ocurrencia de crimen y violencia; y • Control de la Corrupción, que mide el ejercicio del poder publico para beneficio privado, incluyendo la corrupción a menor y mayor escala y la captura del Estado.

31. Contenidos Antecedentes Enfoques Conceptuales Cuestiones centrales en el tema de Gobernanza Ejemplos Lecciones aprendidas Conclusiones Recursos

32. Ejemplo del enfoque Contractualista (I) • Mecanismos/ espacios de participación en la institucionalidad formal, por ejemplo Comités de Cuencas • Plataformas multi -actores • La Mesa Técnica del proyecto MACOTI de agua potable y alcantarillado sanitario

33. Ejemplos del enfoque critico (II) • Generación de propuestas - Cabildeo • Incidencia política • Conflicto / movilización social Usualmente generados desde las organizaciones sociales

34. Ejemplo del enfoque critico (II) La Mesa Técnica Nacional y los conflictos por el agua en Bolivia • En 1998 se constituye la Mesa Técnica Nacional del Agua (MTNA) como un espacio interinstitucional “con posicion” que acompaña los conflictos sociales por el agua y apoya a las organizaciones de campesinos /indigenas (principalmente regantes)

35. Ejemplo del enfoque critico (II) • La acción de incidencia en la cadena de decisiones se realiza de forma combinada: • Por un lado es persuasivo a través de la exposición de argumentos técnicos y reflexiones político-sociales pero, • Por otro lado, es coactiva, expresada por acciones como por ejemplo, movilizaciones para bloquear caminos

36. Ejemplo del enfoque critico (II) • El 2000 la MTNA decide apoyar en calidad de asesora acompañando el proceso de modificación de la Ley de Aguas y particularmente de la Ley Nº 2029 Se plantea el dilema de si había que apoyar un conflicto regional de manera directa o, por el contrario, continuar con la elaboración de la propuesta de una ley marco del recurso agua

37. Ejemplo del enfoque critico (II) Estrategia • Se trabaja simultáneamente incidiendo en distintos escenarios apoyando las demandas sociales con argumentos técnicos • Se utilizan diversas estrategias de resistencia asumidas durante el conflicto, desde movilizaciones, resistencia civil al pago de tarifas, huelgas, demandas jurídicas de inconstitucionalidad, hasta negociar con el Estado.

38. Ejemplo del enfoque critico (II) • Despliegue de un conjunto de dispositivos de poder durante las negociaciones: • lobby con parlamentarios, • manejo de los medios, • mejor exposición, • conocimiento más coherente del marco legal e institucional, • influencia en elección de moderador y agenda de negociación

39. Dispositivos de poder y factores que coadyuvaron al éxito de las demandas sociales (Crespo, 2001) • Conocimiento de la Problemática del Agua • Valoración Social y Cultural del Agua • Generación de Propuestas Alternativas • Negociación: Producto y con Presión Social • Alianza Estratégica Entre Actores Urbanos y Rurales • Apoyo del Equipo Asesor Técnico a la FEDECOR y la Coordinadora en • La construcción de argumentos: la formulación de una ley alternativa a la del gobierno… • Defensa y Exposición. • Apoyo en la misma negociación • Cobertura de Medios de Comunicación • Legitimidad de FEDECOR y la Coordinadora

40. Contenidos Antecedentes Enfoques Conceptuales Cuestiones centrales en el tema de Gobernanza Ejemplos Lecciones aprendidas Conclusiones Recursos

41. Lecciones aprendidas • La comprensión de las cuestiones vinculadas a la gobernanza es importante y puede ayudar a promover la concientización sobre temas que antes eran invisibilizados • Pero …. los niveles de influencia real sobre estos temas es muy limitada (por su naturaleza esencialmente política)

42. Lecciones aprendidas • Actualmente se promueven estrategias para motivar a la acción mas que a la reflexión basándose en conceptos “convenientemente” imprecisos o “neutralizados” en el lenguaje de la ciencia • Es importante estar conscientes de los antecedentes y del uso político de este tipo de conceptos

43. Lecciones aprendidas • La negociación se convierte en un escenario también de resistencia, no necesariamente la expresión de un comportamiento racional de opción por la concertación • La Negociación es un proceso, donde si los resultados son negativos para las organizaciones y movimientos sociales, estas volverán al ciclo del conflicto

44. Lecciones aprendidas • Las salidas al conflicto son producto del despliegue de dispositivos de poder • Es decir que durante la negociación se visibiliza relaciones de poder y en ningún caso la aplicación del principio de “la fuerza del mejor argumento”. • El difícil equilibrio entre los acuerdos / compromisos políticos y el discurso técnico (GIRH)

45. Contenidos Antecedentes Enfoques Conceptuales Cuestiones centrales en el tema de Gobernanza Ejemplos Lecciones aprendidas Conclusiones Recursos

46. Conclusiones • La mayoría de los debates y documentos elaborados sobre los temas de Gobernanza y Gobernabilidad consideran principalmente el lado formal y muy excepcionalmente otro tipo de prácticas institucionalizadas • Por otro lado en la generalidad de los casos se tiene casi exclusivamente una visión prescriptiva / normativa de la realidad, que esta basada en modelos de lo que “debería ser” mas que en un conocimiento mas analítico de lo que existe realmente .

47. Conclusiones • La agenda en relación a los temas de Gobernanza y Gobernabilidad dependerá del enfoque que se tenga sobre este tema • El tema de la gobernanza / gobernabilidad esta estrechamente vinculado a la sociedad, por lo que no existen respuestas únicas ni fáciles.

48. Resources • Bustamante Rocio, 2005 “Gobernanza – Gobernabilidad y Agua en los Andes”, Documento Conceptual de la Línea Temática 2, Proyecto Construyendo la Vision Social del Agua desde los Andes” – Agua Sustentable – IDRC • Castro Esteban, et.al.; 2005 “Institutional Development and Political Processes”; Draft Baseline Document for cross cutting perspective 2 in preparation for the IV World Water Forum (version a August 2005)http://www.worldwaterforum4.org.mx/uploads/TBL_DOCS_52_17.PDF • Nuijten Monique, 2004 “Governance in Action: some theoretical and practical reflections on a key concept”, In: Globalization and Development: themes and concepts in current research Edited by Don Kalb, Wil Pansters and Hans Siebers, Kluwer Academic publishers pp. 103 - 130. • Peña Humberto y Solanes Miguel, 2003 “Gobernabilidad efectiva del Agua: Acción a través de Asociaicones en Sudamérica”, GWP – CEPAL, http://www.eclac.cl/drni/proyectos/samtac/publicaciones/documentos/gobernabilidad.pdf • UNDESA/UNDP/UNESE; s/f. “Governing water wisely for sustainable development”, Chapter 15 of the World Water Development Report; http://www.unesco.org/water/wwap/wwdr/pdf/chap15.pdf