KROKY K UPEVNĚNÍ NÁRODNÍHO FISKÁLNÍHO RÁMCE – IMPLEMENTACE SMĚRNICE 2011/85/EU

1. KROKY K UPEVNĚNÍ NÁRODNÍHO FISKÁLNÍHO RÁMCE – IMPLEMENTACE SMĚRNICE 2011/85/EU L U B O M Í R C H A L O U P K A lubomir.chaloupka@mfcr.cz Smilovice 14. prosince 2012

2. OBSAH • Ústavní zákon o rozpočtové odpovědnosti • Další kroky • Zákon o pravidlech rozpočtové kázně • Implementace směrnice • Diskuse

3. I.I Předpoklady přípravy • Programové prohlášení vlády + koaliční dohoda+Strategie mezinár. konkurenceschopnosti ČR pro období 2012 až 2020 (u.v. 713/2011) • PS ministra financí – se zástupci parlamentních politických stran (01-03 2012 - 3x) • Předpoklady a východiska pro přípravu ÚZ o rozp. kázni a odpovědnosti (u.v. 253 z 11.4.2012) • LRV + komise (06 až 09 2012) • ÚZ schválen vládou (u.v. 737 z 10.10.2012) • Poslanecká sněmovna – s. tisk 821 (podvýbory, výbory, 1. čtení, zpravodaj – M. Benda)

4. I.II Hlavní prvky • Úvodní část – zdravé veřejné finance, transparentnost, výdajové pravidlo • Dluhová brzda • Pravidlo pro ÚSC • Národní rozpočtová rada (NRR)

5. Motivace přípravy ÚZ • Vytvořit účinný mechanismus závazků vlády, kde odklon od principů odpovědné FP znamená kromě reputačního rizika také nástup povinnosti uskutečňovat stanovená opatření a vyvození přímého postihu • Odstranit rozpor mezi odpovědností vlády za dodržování mezinárodních závazků vyplývajících ze SoFEU v oblasti fiskální disciplíny a nástroji, kterými disponuje • Odstranit hl. nedostatky současného fiskálního rámce: • nedostatečná závaznost, vynutitelnost a transparentnost, chybí disciplinující prvky • sklon k deficitnímu hospodaření, absence mechanismů za-bezpečujících anticyklický charakter fiskální politiky

6. Úzká místa • Právní koncepce – rozdílné světy • Politické zadání – existuje prostor pro kompromis? • Staré/nové pojmy • Vymezení vládního sektoru – ústavní stížnost • Aplikace • Soulad s pravidly EU

7. I.II.I Úvodní část (čl. 1-2) • Zdravé a udržitelné veřejné finance (principy primární právo EU) • Veřejné instituce (VI) sestavují rozpočet na t+1 a střednědobý výhled na t+2 a t+3 – nástroj + jednotná a konzistentní data • Pravidla pro stanovení celkových výdajů – stanoví zákon (předpoklad pro nové numerické fiskální pravidlo)

8. Veřejné instituce (VI) tvoří sektor veřejných institucí – dodržují pravidla transparentnosti, účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti nakládání s VF • Snaha definovat • ve vazbě na nařízení č. 2223/1996, • registr ekonomických subjektů, • stávající právní řád (z.č. 85/1995 Sb., z.č. 106/1999 Sb., Hlava VI - Ú. ČR – jazykový výklad) • Zásadní připomínka ČSÚ

10. I.II.II Dluhová brzda (čl. 4-11) • mimořádné pravidlo – regulace stavové veličiny • Princip limitů dluhu spojených s automatickými korekčními mechanismy – opatření jsou realizována kumulativně; akcelerují; sankce: reputační (NRR), zúžení prostoru pro realizaci vládní RP, ↓platů představitelů státní moci • Dluh dle definice ESA 95 snížený o tzv. dluhovou rezervu. Výši zadlužení vyhlašuje NRR (stejným způsobem, jakým se vyhlašují zákony – z.č.309/1999 Sb.).

11. ČR musí mít nižší poměr veřejného dluhu k HDP, než stanovují unijní pravidla (60 %) – strop nikoli cíl • Jako malá a otevřená ekonomika je citlivější na vnější šoky a vyšší zadlužení se tak citlivěji promítá do výnosů vládních dluhopisů a potažmo i do růstu ekonomiky. • Podíl příjmů GG na HDP

12. Pět dluhových pásem - stupňování opatření a jejich postupné kumulování spojené s růstem dluhu: • Nižší než 40 % HDP – žádná specifická opatření. Fungují operativní fiskální pravidla. • 40 a nižší než 45 %: vláda PSP ČR předloží zdůvodnění zvýšení dluhu a představí přijatá opatření a návrhy opatření na následující rok. Rozsah opatření je konzultován s NRR. Dochází k omezení poskytování nových státních záruk (schválení nadpoloviční většinou poslanců a senátorů).

13. 45 – nižší než 48 %: vláda rozhodne o snížení výdajů schváleného SR již v daném roce. • Navazující zákon – stanoví výši snížení (např. 3 %) v poměrné části ke zbývajícímu období běž. rozpočtového roku, mechanismus stanovení základny (bez výdajů na důchody, správu SD, odvodů vlastních zdrojů EU, výdajů krytých prostředky z rozpočtu EU nebo NF, výdajů na likvidaci škod způsobenými živ. pohromami, příspěvků MO – mez. sml.) • Vláda zmrazí výdaje SR, SF i ZP (kromě vybraných položek). Pro ZP účinnost od 1. 1. 2018.

14. Dále dojde ke snížení platů představitelů státní moci o 1/5 a zmrazení mzdových výdajů v sektoru VI (reálně platy dané nařízeními vlády 564/2006, 565/2006 a 477/2009) • 48 – nižší než 50 %: vláda předloží návrh na vyrovnaný či přebytkový SR, rozpočty SF a ZP. Totéž platí pro ÚSC. Ostatní VI nesmí po období, v němž zadluženost překračuje 48 % HDP, přijímat nové dlouhodobé dluhové závazky zvyšující zadlužení (s výjimkou refinancování). • Vyšší než 50 %: vláda žádá PSP ČR o vyslovení důvěry (vyrovnaný nebo přebytkové SR, SF, ZP, ÚSC + ostatní jednotky nesmí přijímat dlouhodobé dluhové závazky) • Žádost neznamená automatické odstoupení vlády – zdůvodnění (specifické)

15. Únikové klauzule (čl. 12) • Významné zhoršení ekonomického vývoje • Zhoršení bezpečnostní situace státu spojené s vyhlášením mimořádných opatření vládou ke zvýšení jeho obranyschopnosti • Nouzový stav; stav ohrožení státu nebo válečný stav • Odstraňování následků živelních pohrom • Výdaje vyplývající z plnění mezinárodních smluv a jiných mezinárodních závazků ČR • Podle čl. 8 a 11 se nepostupuje po 12 měsíců od vyslovení důvěry vládě po jejím jmenování

16. Podle čl. 8 a 11 se nepostupuje po 12 měsíců od vyslove-ní důvěry vládě po jejím jmenování V navazujícím zákoně • Únikové doložky aplikovány po dobu 24 měsíců od 1. dne kal. m. následujícího po kal. m., v němž: • ČSÚ zveřejní ve čtvrtletních NÚ meziroční pokles HDP očištěného o cenové vlivy za poslední čtvrtletí o nejméně 5 % meziročně nebo o 10 % za 3 roky. • MF zveřejní, že nezbytné veř. výdaje spojené s odstraňováním následků živ. pohrom a výdaje vyplývající z plnění mezinár. sml. a jiných mezinár. závazků státu přesáhly v úhrnu 3 % HDP. Povinnosti se neaplikují 12 měsíců ode dne vyslovení důvěry vládě jejím jmenování dle čl. 68, odst. 3 Ústavy.

17. Úzká místa • Opatření pro jednotky mimo úzkou CV (SR+SF) • zejm. ZP (protiústavnost), ÚSC (konzistentnost s ostatními pravidly)… • Transparentnost – úprava o dluhovou rezervu • Nastavení přechodného období • Nastavení stupňů dluhové brzdy • Aplikace některých opatření • Únikové klauzule

18. I.II.III Hospodaření ÚSC (čl. 4) ÚSC – územní společenství občanů, která mají právní subjektivitu a Ústavou zaručené právo na samosprávu. Jednají vlastním jménem, nabývají majetek a samostatně hospodaří podle vlastního rozpočtu. Při nehospodárnosti či nedostatečné míře odpovědnosti – toto právo omezeno vysokými závazky a platební neschopností – ÚSC není schopen řádně vykonávat samosprávu (občanům ÚSC Ústavou zaručené právo).

19. Dluh ÚSC by neměl překročit 60 % průměru jeho skutečných příjmů za poslední 4 roky. • Překročí-li zmíněný poměr 60% hranici, ÚSC ročně sníží své zadlužení nejméně o 5 % z rozdílu mezi výši dosaženého dluhu a výší dluhu představujícího 60 % průměru jeho příjmů za poslední 4 roky. • Stát ročně zadrží část daňového výnosu ÚSC ve výši požadavku na min. snižování jeho zadlužení. Zadržený daňový výnos bude možné uvolnit jen ke splacení jeho dluhu. • Korekční mechanismus - účinnost od 1. ledna 2018.

20. Hospodaření ÚSC • Dle stavu k 31. 12. 2011 pravidlo nedodrželo 422 obcí (v tom 32 měst – z toho 3 statutární – Liberec, Ústí nad Labem, Olomouc) – 6, 8 %; kraje – kolem 30 % • U 82 % obcí ukazatel pod 30 %, 56,8 % obcí bez dluhu. • Max. dluhová kapacita cca 160 mld. Kč • Nejrychleji se zvyšuje dluh malých obcí, nicméně v této skupině je zadluženo jen 20 %. • Důvody porušení: • Předfinancování projektů s přislíbenou podporou z EU– problém bude eskalovat • Porušení rozpočtové kázně • Volatilita rozpočtu • Sekce 06 zpracování metodickou podporu pro malé a střední obce – preventivní rovina • Monitoring obcí a jejich PO – problematické ukazatele

21. Další kroky • Legislativní úprava navazující na ústavní zákon • Vymezení celkových příjmů a dluhu • MF: vyhodnocuje dodržování pravidla zveřejňuje seznam ÚSC, které nedodržely pravidlo či povinnosti dle korekčního mechanismu; zveřejňuje ÚSC, které porušily povinnost schválit svůj rozpočet jako vyrovnaný nebo přebytkový (čl. 10 ÚZ) • Nesníží-li ÚSC svůj dluh – MF v následujícím roce rozhodne o zadržení jeho podílu na DPH a daních z příjmů (dle z. č. 243/2000 Sb.) • Úprava – insolvenčního řízení (PS: MS, MV, SMO, AK…) – z. č. 182/2006 Sb.

22. I.II.IV Národní rozpočtová rada (čl. 3) • Nezávislý orgán – „watch dog“ • Působnost: sledování vývoje hospodaření sektoru VI a hodnocení plnění číselných fiskálních pravidel. • Předseda, místopředseda a člen – volen PSP ČR • Postavení, působnost, pravomoc a organizační strukturu, pravidla jejího financování, hospodaření a další podrobnosti stanoví navazující zákon.

23. PO– nezapisovaná do OR, postavení veřejnoprávního subjektu, sídlo v Praze, schvaluje svůj statut, plán činnosti, návrh rozpočtu a jednací řád • Nezávislost– při výkonu své činnosti nesmí přijímat ani vyžadovat pokyny • Působnost: • zjišťuje výši zadlužení – vyhlásí do 1 měsíce po zveřejnění ČSÚ • hodnotí plnění číselných fiskálních pravidel – zpráva pro PSP ČR • hodnotí výsledky rozpočtového hospodaření dle SZÚ • sleduje transparentnost hospodaření s veř. prostředky – podněty ke zlepšení • další činnosti související se sledováním a hodnocením vývoje hospodaření s veřejnými prostředky ČR • zpráva o dlouhodobé udržitelnosti VF (1x za tři roky – k 30. 4. a vždy do 30 dnů po vyslovení důvěry vládě po volbách) • stanoviska k legislativním návrhům zásadního významu + rozp. dopady Stanoviska a zprávy NRR se zveřejňují + součinnost orgánů VS

24. Řídící orgán NRR - pětičlenné kolegium • Mandátna 6 let (poprvé 6,4,2),1x opakovatelný • Požadavky, neslučitelnost, karanténa, vznik x zánik funkce, odvolání • Předseda- na návrh vlády se souhlasem nadpol. většiny hlasů všech poslanců - účast na jednání vlády (poradní hlas) • Místopředsedové- voleni nadpol. většinou přítomných poslanců (1.MP - na návrh Senátu, 2.MP - na návrh BR ČNB) • Další 2 členové - voleni nadpol. většinou přítomných poslanců (na návrh ministra financí, ? hejtmany, primátorem hl. m. Prahy a primátory statutárních měst) • Volba do 60 dnů od předložení návrhu do PSP ČR • Odměňování, zasedání kolegia, hospodaření rady

25. I.IV.I Další realizované kroky – zákon o pravidlech rozpočtové kázně • Veřejná instituce – sektor veřejných institucí • Rozpočtová strategie vlády • Pravidla pro stanovení celkových výdajů • Rozpočet veřejných institucí (?) • Zveřejňování údajů • Stanovení poměru veřejného dluhu • NRR • Postup – pravidlo ÚSC • Predikce

26. I.III Další postup • Zákon o pravidlech rozpočtové kázně (dle čl. 40 Ústavy) – do 30 . dubna 2013 • Předběžný harmonogram: • před Vánocemi pracovní verze právníkům • na konci 01/2013 – VPŘ (10 dnů) • 2. polovina února PV MF • do konce března – vnější připomínkové řízení (20 dnů) • bez RIA (výjimka – vazba na ÚZ) • VLÁDA  LRV + komise

27. I.IV Implementace směrnice • Kontrola a audit (novela z. č. 166/1993 – s.t. 352 - navazuje na novelu Ústavy - Senát: kontrola hospodaření s majetkem (celý VS), u ÚSC soulad se zákony, vč. VI (kromě ČEZ) - novela z. č. 320/2001 – s.t. 595 • Zveřejňování fiskálních dat – 2 cesty (finanční výkazy, účetní data, event. bankovní statistika)

28. Ostatní datové požadavky (TF Eurostat (07-11) – garance, úvěry v selhání, majetkové účasti, závazky veřejných společností, PPP) – závěrečná zpráva (14.12. FAWG, v lednu EPC, zpráva p. ministrovi (úkol PV MF 35) • Daňové úlevy – O25 • Predikce (PV MF č. 39 – schválení záměru) – poradní orgán ministra financí – Výbor pro makroekonomické a daňové predikce

29. Nové numerická fiskální pravidlo Odstranění nedostatků stávajícího pravidla – datové vstupy, konsolidace, EU toky, akrualizační úpravy atd. • Výdajové pravidlo pro SR a SF (švýcarská dluhová brzda, slovenské pravidlo, střednědobé tempo růstu upravených výdajů) • Ostatní jednotky – stávající pravidla, zásady: • VZP (dle z.č.551/1991 Sb.) – musí sestavovat a realizovat svůj rozpočet tak, aby V nepřevýšily P v příslušném rozpočtovém roce. Rozdíl mezi P a V se zúčtovává v roční závěrce vůči RF. • VVŠ (dle z.č. 111/1998 Sb.) – sestavují rozpočty na kal. rok a hospodaří podle něj, přičemž jejich rozpočty nesmí být sestavovány jako deficitní. • ÚSC (z.č. 250/2000 Sb.) – sestavují rozpočty zpravidla jako vyrovnané

30. Rozpočtová strategie vlády (teze) • Rozpočtovou strategii vlády připraví nová vláda na celý horizont svého mandátu. Bude v ní kvantifikovat výdajové politiky a priority vyplývající z programového prohlášení, na jehož základě ji byla vyslovena důvěra v PSP ČR. • Strategie se bude každoročně aktualizovat podle nových externích skutečností. Při aktualizaci vláda nebude měnit výdajové priority, bude reagovat jen na výrazný výkyv v makroekonomickém vývoji či na nové zásadní skutečnosti. Aktualizace Strategie bude předkládaná PSP pro informaci vždy do konce května.

31. Návrh vychází ze současné rozp. praxe ČR a dále ji modifikuje: • numer. výdajové pravidlo určí závazné SDVR formou výdajových limitů pro SR a SF(již nebude vycházet z fiskálních cílů - podílu deficitů VS na HDP, ale bude pevně pro celý střednědobý horizont předurčovat objem celkových výdajů). • výdajové rámce Strategie explicitně alokuje podle střednědobých priorit zformulovaných v programovém prohlášení do hlavních oblastí výdajových politik • SDVR schválený v první 1/2 roku se stává východiskem pro přípravu ročního rozpočtu (pro SR a SF), • explicitní stanovení výdajových limitů pomocí numer. fiskál. pravidla umožní působení automatických stabilizátorů • Strategii i její aktualizace vypracuje MF a vláda ji po schválení předloží PSP; ta ji schválí svým usnesením. Strategii lze opět změnit jen u. PSP

32. Struktura Strategie: • makroekonomická východiska, • provázání s dluhovou brzdou, • indikativní stropy výdajů celého VS odvozené od nového výdajového pravidla, • z těchto výdajových agregátů a na základě predikce MF ohledně příjmů VS bude propočteno saldo a dluh v jednotlivých letech, • převedení výdajových stropů z úrovně VS v akruálním pojetí na výdajové stropy SR a rozpočtů SF v metodice peněžních toků (právo se vyjádřit NRR),

33. bude rovněž zohledňovat rizika vyplývající z hospodaření státních podniků a jednotek s významnou účastí VS, • takto určené částky stropů pro objem výdajů SR a SF budou závazně dané výdajovým pravidlem, • významnou součástí Strategie budou alokační záměry vlády, které budou obsahovat rozdělení celkových částek SDVR podle výdajových priorit, ty budou porovnány s vývojem za nezměněných politik (autonomní vývoj), • vazby mezi subsektory VS (CV, MR, ZP), • krátkodobé a střednědobé dopady prioritních politik vlády.

34. Ostatní datové požadavky (TF Eurostat (07-11) – garance, úvěry v selhání, majetkové účasti, závazky veřejných společností, PPP) – závěrečná zpráva (14.12. FAWG, v lednu EPC, zpráva p. ministrovi (úkol PV MF 35) • Daňové úlevy – O25 – definice, metodika, formát zveřejňování

35. Další kroky – právní oblast • Srovnání – Zpráva EK o postupu implementace (01/13) • Vyhlášky MF – zejm. 383/2009 Sb., 410/2009 Sb., 449/2009 Sb. a 419/2001 Sb. • Novelizace zákonů mimo gesci MF – indentifi-kace ve vnějším připomínkovém řízení • Kompetenční zákon (č. 2/1969) • Novelizace dalších právních předpisů – do konce 2013 – s účinností nejpozději od 1.1.2014

36. Diskuse

37. Děkuji za pozornost!