240 likes | 366 Views
EVALUAREA PERFORMAN ŢELOR ÎN SERVICIUL PUBLIC : Provocările cu care s-au confruntat ţările UE şi OCDE Chi ş in ă u, 6 mai 2010 Francisco Cardona SIGMA. Îmbunătăţirea performanţelor în administraţia publică. A fost o preocupare a tuturor ţărilor OCDE în ultimii 30 de ani
E N D
EVALUAREA PERFORMANŢELOR ÎN SERVICIUL PUBLIC: Provocărilecu care s-au confruntat ţările UE şi OCDE Chişinău, 6 mai 2010 Francisco Cardona SIGMA
Îmbunătăţirea performanţelor în administraţia publică • A fosto preocupare a tuturor ţărilor OCDE în ultimii 30 de ani • Trei concepţii interdependente au apărut în acest sens: • Managementul performanţelor: un tip de managementpublic orientat spre atingerea rezultatelor • Evaluarea performanţelor (persoane /instituţii) • Remunerarea în funcţie de performanţe
MODERNIZAREA SERVICIULUI PUBLIC: O NOŢIUNE ÎN EVOLUŢIEAcumularea în timp a aşteptărilor faţă de serviciul public 1 Din secolul 19pînă în anii 50’ ►Legalitatea procedurală şi continuitatea instituţională a serviciului public în baza unei legi administrative: • Introducerea principiului supremaţiei legii în administraţia publică şi serviciul public • Administraţia publică are un caracter diferit de cel al sectorului privat, pentru că implică puterea publică; aşadar, trebuie reglementată printr-o lege administrativă.
Acumularea în timp a aşteptărilor faţă de serviciul public2 1950’– 1970’ ►Acces egal şi egalitate în faţa legii (introducerea sistemului de merit): • Imparţialitatea şi neutralitatea politică • Sistemul de merit este recunoscut în democraţiile vestice drept “cea mai bună soluţie” pentru profesionalizarea serviciului public şi a maşinăriei de stat • În unele ţări cu minorităţi sociale sau etnice problema reprezentativităţii sociale a serviciului public duce la aplicarea discriminării pozitive (de ex. scheme de acţiuni de afirmare) şi a reprezentativităţii procentuale etnice.
Acumularea în timp a aşteptărilor faţă de serviciul public3 1970’ – 1980’ ►Reacţia de răspuns la cerinţele politicienilor şi în vederea satisfacerii aşteptărilor politice ale guvernului • Politicienii devin frustraţi de imparţialitatea şi neutralitatea politică a funcţionarilor publici: Serviciul public şi legea administrativă sînt percepute drept obstacole în realizarea şi atingerea obiectivelor politice. • Serviciul public trebuie să se afle în serviciul guvernului. Pentru a garanta aplicarea principiului democraţiei, puterea birocratică trebuie păstrată la distanţă de politicieni.
Acumularea în timp a aşteptărilor faţă de serviciul public4 Din anii 80’pînă în 2007 ►Productivitate şi performanţă • Competiţia politică în creştere duce la promisiuni electorale (deseori populiste) pentru realizarea cărora este nevoie de cheltuieli publice mai mari (apare sloganul “realizăm mai mult, cheltuind mai puţin”) • Măsurarea rezultatelor şi utilizarea tehnicilor de măsurare la planificare, control şi raportare • Căutarea modelelor de roluri de management în sectorul privat: preluarea tehnicilor de management din sectorul privat în cel public îi oferă celui din urmă imaginea de legitimitate (în aşa-numită eră de managerialism)apareNoul Management Public (NMP)
Acumularea aşteptărilor 5 Începînd cu 2008 pînă în prezent • Criza financiară şi economică generată de managementul deficient aplicatîn sectorul privat în principalele ţări OCDE • Punerea la îndoială a calităţii managementului şi a practicilor manageriale în sectorul privat (într-o anumită măsură) • Necesitatea unei reglementări mai stricte şi a verificărilor mai eficiente în economia privată • Totodată de la funcţionarii publici se aşteaptă să fie gata de reduceri salariale • Orientarea spre o paradigmă de încredere mai mare în serviciul public?
Reforme multi - dimensionale, orientate spre rezultate în domeniul managementului public pînă în 2008/2009 • Managerialism: Conducătorii să fie lăsaţi să conducă (conducătorul-politician şi politicianul-conducător): flexibilitatea (sau simplificarea reglementărilor) este o regulă nouă • Planificarea strategică şi bugetarea în bază de rezultate • Pe lîngă tradiţionalul control financiar intern şi extern, se introduce şi controlul performanţelor • Procedurile interne de lucru sînt eficientizate pentru a atinge un grad mai înalt de transparenţă şi participarea cetăţenilor • Introducerea unor instrumente de management al calităţii serviciilor publice • Evaluarea politicilor • Evaluarea impactului şi calitatea reglementării etc. • Remunerare variabilă, în dependenţă de aprecierea conducătorilor
Bugetarea în bază de rezultate? 2004 datele studiului OCDE • Dacă nu este o practică generală: se creează un tablou destul de confuz • 52% din ţările OCDE stabilesc obiective bugetare • 42% nu corelează cheltuielile bugetare cu obiectivele • 31% nu corelează rezultatele obţinute cu procesul de alocare a resurselor bugetare • 46% nu au mecanisme formale pentru a stimula sau sancţiona pentru performanţele obţinute • 11% acordă prime pentru rezultatele individuale
Management prin obiective? • Unele ţări au elaborat mecanisme de stabilire şi evaluare a obiectivelor, precum şi modalităţi de utilizare a informaţiei colectate în rezultatul unor asemenea evaluări în procesul decizional intern. • 72% din ţări susţincă elaborează rapoarte anuale în mod sistematic cu privire la implementarea şi atingerea obiectivelor • 50% susţin că informaţia este utilizată pe plan intern la stabilirea priorităţilor manageriale, la alocarea de resurse pentru programe sau la reformarea procedurilor interne de lucru; opţiunile ţărilor sînt foarte diferite • Aproape nici o ţară nu utilizează informaţia din evaluările la nivel de instituţie în stabilirea obiectivelor individuale pentru funcţionarii publici
Dezvoltarea capacităţilor manageriale? • Mai multă libertate pentru conducători să ia decizii la discreţia acestora(să-i lăsăm pe conducători să conducă)? • Relaxarea mecanismelor formale de control intern Flexibilitate • Cum promovăm şi protejăm imparţialitatea în serviciul public? Există relativ puţină informaţie care să indice că a fost găsit un echilibru dintre discreţia managerială şi control, şi anume care este cel mai adecvat nivel de flexibilitate. Cele mai flexibile ţări OCDE par a fi Noua Zelandă, Suedia, Finlanda, Danemarca şi Norvegia.
Provocările organizaţionale majore • Gestionarea informaţiei (flux de informaţii?) • Managementul şi asumarea responsabilităţilor în cadrul structurii organizaţionale (distribuirea responsabilităţilor pe interior şi în raport cu alte instituţii publice): cine este responsabil pentru rezultatele şi impactul politicilor elaborate? • Gestionarea procesului de măsurare şi prevenirea comportamentelor disfuncţionale: se măsoară pentru a reduce nesiguranţa • Elaborarea şi gestionarea relaţiei dintre politică şi administraţie
Evaluarea performanţelor în ţările OCDE • Majoritatea ţărilor OCDE afirmă că au implementat sistemul de evaluare a performanţelor în baza obiectivelor şi nu a fişelor de post sau calităţilor personale şi că (cu excepţia Greciei, Islandei şi Luxemburgului) acest sistem se aplică pentru majoritatea funcţionarilor publici • Multe ţări au încercat să coreleze obiectivele instituţionale cu cele individuale (“obiectivele care derivă unele din altele”) cu foarte puţin sau, în general, fără succes • Multe ţări au sisteme diferenţiate de evaluare a performanţelor aplicate pentru personalul de conducere şi execuţie (Canada, Coreea, Danemarca, SUA, Irlanda, Italia, Norvegia şi Marea Britanie): Evaluările se concentrează mai mult pe dezvoltarea capacităţilor de management public şi nu pe reformarea serviciului public. • Aproape nici o ţară nu a soluţionat problema “persoanelor cu performanţă redusă” • 2/3 dintre ţări au încercat să stabilească o legătură între rezultatele evaluării performanţelor şi remunerare
Cele mai frecvente motive formulate de ţări pentru a introduce remunerarea în bază de performanţă (diferenţe mari între ţări) • Pentru a motiva angajaţii • Pentru a atrage şi menţine profesioniştii • Pentru a facilita schimbarea în sistemul de management prin consolidarea actului de conducere: pentru a introduce valorile de eficienţă în administraţia publică • Pentru a menţine cheltuielile de personal sub control sau pentru a le reduce • Pentru a responsabiliza angajaţii (fără angajări pe viaţă şi creşteri salariale automate) • Corectitudine: cei ce lucrează mai mult trebuie plătiţi mai bine
Funcţionează în serviciul public remunerarea în bază de performanţă? Au fost realizate patru studii comparative generale în ţările europene şi OCDE: • EIPA 2002 pentru şedinţa Directorilor generali în La Rioja (Spania) în Mai 2002 pe 15 ţări membre • OCDE 2005: “Politici de remunerare în bază de performanţă pentru angajaţii guvernamentali” • EIPA 2005 în 24 ţări membre plus Norvegiaşi CE • Demmke et al. în 2007 cu privire la practica actuală de evaluare a performanţelor
Concluziile studiilor 1 • Sistemele de salarizare în baza performanţei (SSP) sînt costisitoare şi implementarea lor necesită mult timp şi energie • În general partea variabilă a salariului corelată cu performanţa şi puterea conducătorilor să ia decizii la discreţia acestora este relativ joasă (5-10%) • Democraţiile mature au experienţă modestă de experimentare în domeniul remunerării în bază de performanţe (în comparaţie cuţările Europei Centrale şi de Est) • Aproape nici un sistem nu soluţionează în mod satisfăcător problema angajaţilor cu performanţă scăzută • Evaluarea performanţelor este extrem de dificilă • Nu sînt dovezi că SSP îmbunătăţeşte performanţele generale ale instituţiilor publice sau contribuie la eficientizarea managementului resurselor umane sau sporirea calităţii serviciilor publice • Angajaţii nu consideră că SSP îi motivează
Concluzii - 2 • Din contra, dialogul constant între conducători şi angajaţi cu privire la performanţele individuale, stabilirea obiectivelor şi exerciţiile de revizuire ale acestora au efecte pozitive asupra motivării personale: pentru mulţi funcţionari publici dialogul reprezintă recunoaşterea/aprecierea contribuţiei personale în atingerea obiectivelor strategice ale instituţiei în care activează • Necesitatea de a investi în politicile de personal cu scopul de a spori atractivitatea serviciului public: • Salariu de bază decent • De-politizare • Instruirea profesională şi dezvoltarea personalului • Crearea unui etos al serviciului public…
Obstacole în evaluarea performanţelor • Lipsa unei culturi administrative orientată spre performanţă face ca evaluarea performanţelor să fie o simplă formalitate • Tendinţa culturilor birocratice de a stabili proceduri de evaluare complicate şi greoaie • Tendinţa de acordare a calificativului “excelent” aproape tuturor angajaţilor (conducătorii se străduiesc să evite conflictele personale) • Dificultăţi în stabilirea unui echilibru dintre evaluarea performanţelor de echipă cu cea a performanţelor individuale (mai dificil de realizat cînd se aplică SSP) • Formularea neclară a motivelor pentru aplicarea evaluării performanţelor: Promovare?Remunerare? Dezvoltare personală? Instruire? • Energiile organizaţionale sînt direcţionate spre interior, şi nu spre exterior – în serviciul cetăţenilor, cum ar trebui • Netrasparenţa şi subiectivismul excesiv al evaluatorului • Lipsa unei culturi de delegare şi încredere
Principalele dificultăţi contextuale de implementare: lipsa contextului Proceduri de evaluare adecvate Delegare Dialog cu conducătorii Transparenţă
Principalele lecţii învăţate din experienţa internaţională • Necesitatea corelării politicilor bugetare cu MRU • Costurile aferente elaborării, introducerii şi gestionării sistemului de evaluare a performanţelor nu trebuie subestimate • Trebuie să se ţină cont de cultura administrativă a ţării (de ex. înainte de introducerea evaluării performanţelor, se vor limita atitudinile de “ordin şi control”) • Reglementarea precisă şi clară a procedurilor, în special, în ţările cu tradiţii legislative puternice • Procedurile trebuie să fie simple, clare, cu puţine variabile şi cu un grad scăzut de formalitate (de ex. utilizarea unor ghiduri în locul decretelor guvernamentale) • Evaluarea performanţelor trebuie văzută drept responsabilitate managerială şi efectuată de conducătorii imediat superiori. Această responsabilitate trebuie delegată conducătorilor în mod clar de la centru • SSP nu motivează în mare măsură angajaţii, dar poate consolida poziţia conducătorilor
Cîteva concluzii generale • Evaluarea performanţelor este un instrument: scopul trebuie întotdeauna să constituie îmbunătăţirea calităţii şi eficacităţii administraţiei publice (care, de asemenea, depinde foarte mult de calitatea structurii organizaţionale, precum şi de politicile publice elaborate şi implementate) • Ce trebuie de evaluat: managementul sau politicile? Sau poate ambele? • SSP poate să producă mai multe efecte negative decît pozitive asupra motivaţiei personalului şi serviciului public în întregime, în special, în ceea ce priveşte transparenţa şi imparţialitatea • Costurile legate de introducerea şi funcţionarea sistemului sînt mari în ceea ce priveşte resursele utilizate: resurse financiare, timp şi energie managerială
Cîtevaconcluzii-2 • Evaluarea performanţelor, dacă este parte componentă a sistemului complex de MRU, poate fi utilă în susţinerea şi promovarea dezvoltării personale a funcţionarilor publici • O condiţie constă în dezvoltarea funcţiei de MRU în cadrul serviciului public, inclusiv împuternicirea şi delegarea (şi, ulterior, mai multe mecanisme interne şi externe mai eficiente de răspundere) • Promovarea dialogului de evaluare: este unul din cele mai pozitive aspecte ale instrumentului dat • Asigurarea menţinerii şi sporirii gradului de legitimitate a instrumentului dat • Fiţi conştienţi de faptul că instrumentul dat consolidează poziţia conducătorilor: aplicaţi-l în practică cu multă prudenţă şi corectitudine