Doç. Dr. H. Hakan YILMAZ AÜ SBF Maliye Bölümü AÜ Kurumsal Gelişim Koordinatörü

1. YENİ MALİ YÖNETİM SİSTEMİ ÇERÇEVESİNDE PERFORMANS ESASLI BÜTÇE YAKLAŞIMI: NEYİ YAPTIK NEYİ YAPAMADIK Doç. Dr. H. Hakan YILMAZ AÜ SBF Maliye Bölümü AÜ Kurumsal Gelişim Koordinatörü 26.03.2011 Ege Üniversitesi İzmir

2. SUNUM PLANI Sunum iki ana bölümden oluşmakta: I. Bölüm : Yeni Mali Yönetim Sistemi ve Performans Esaslı Bütçe Uygulaması II.Bölüm : Performans Esaslı Bütçe Uygulaması Ankara Üniversitesi Deneyimi

3. 2011 Dünya’da ve Türkiye’de Yeni Belirsizliklerin Olduğu Bir Yıl • Kriz koşulları dünyada hala geçmiş değil.. • Bir çok gelişmiş ülke daraltıcı maliye politikası aşamasına geçti (Örn. İngiltere’de 2011 yılı bütçesi % 19 oranında kesildi)… • Kuzey Afrika bölgesi ve bazı Arap kökenli ülkelerde siyasi istikrarsızlıklar ve bunun enerji maliyetlerine yansıması (girdi maliyetlerinde öngörülmeyen artış) • Türkiye’de Haziran ayında seçim.. • Seçim sonrası beklenen mali tedbirler (özellikle artan cari işlemler açığı odaklı makro riskler)

4. BÖLÜM I. YENİ MALİ YÖNETİM SİSTEMİ VE PERFORMANS ESASLI BÜTÇE UYGULAMASI

5. İktisat Politikası ve Maliye Politikası: Temel Farklılık • İktisat politikasında esas olarak kararlar piyasa tarafından belirlenirken, • Maliye politikasında belirleyici olan siyasi karar alma sürecidir. • Kim kamu harcamalarını finanse edecek? • Kamu harcamaları hangi toplumsal ihtiyaçları öncelikle karşılayacak. • Kamu harcamaları nerelere gidecek? • Kim bundan fayda görecek?

6. Kollektif Açmaz: Kamu Müdahalesi sorunu • Kollektif açmaz (collective dilemma) ve kamu müdahalesi sorunu • Birey için rasyonel olan tercihlerin toplumsal olarak optimal olmayan sonuçlar yaratması ve sonuçta kamusal hizmetin eksik üretilmesi • Kamu müdahalesi, boyutu ve uygulama biçimi (piyasa başarısızlığı, gelir eşitsizliği ve babacan devlet, hizmet doğrudan mı üretilecek yoksa finanse mi edilecek vs) • Maliye politikası, bütçe süreci ve bir dizi asil vekil ilişkisi • Bütçe hakkı…

7. Temsili Demokrasi: Asil Vekil İlişkisi

8. Kamusal Karar Alma Süreci: Politika Oluşturma, Planlama ve Bütçeleme Siyasi sorumluğun etkin bir şekilde yerine getirilmesi: • Toplumsal tercihlere ve ihtiyaca göre politika oluşturulması; toplumsal talebin alınması ve parlamentonun etkinliği • Oluşturulan politikaların öncelikler ve kısıtlar çerçevesinde planlara (programlara) yansıtılması; • Planlanan hizmet programlarının bütçeler ile yaşama geçirilmesi • Stratejik önceliklere göre dağıtılan kaynakların etkin kullanımı hesap verme sorumluluğu Temel sorun bu aşamalar arasında ki ilişkinin ne düzeyde kurulabildiği (!)

9. Politika Süreci Politika, belirlenmiş amaçlara ulaşılması için yürütülen eylemler bütünü olarak tanımlanır. Kamu politikası: “yönetimi etkileyen ve yönetimde söz sahibi olanlar tarafından alınan kararlar, yükümlülükler ve yapılan aktiviteler” olarak tanımlanabilir. Sonuç olarak politika neyin destekleneceği neyin desteklenmeyeceği veya başka bir yaklaşımla neyin öncelikli olacağı neyin olmayacağı konusunda siyasi sorumluluğa sahip hükümetin parlamentoya ve kamuoyuna karşı konumunu ortaya koyar

10. Kamu Politikası Oluşturma Süreci Bu çerçevede, kamu politikaları, siyasetçi, toplum ve idare üçgeninde oluşturulmakla birlikte bu üçgene dış dünya dediğimiz devletlerarası ilişkiler ile uluslararası kuruluşlar da dahil edilmektedir. Kaynak: Yılmaz, Biçer, 2010

11. Türkiye’de Toplumsal Talepler ve Politika Gündemi Kaynak: Yılmaz, Biçer, 2010

12. Politika Gündemi ve Parlamento Politika oluşturanların eyleme geçmek üzere gelen talepler arasından seçerek üzerinde yoğunlaştıkları konulara “politika gündemi” (sistemik gündem) denilmektedir. Bir kamu probleminin, gündem statüsü kazanması için kamusal ilgi gerektiren bir meseleye dönüşmesi gereklidir (Anderson, 2003; s.296). Politika gündemi içindeki sıralamayı ise siyasal öncelikler belirler (Ergun, 2004; s.310).

13. World Bank 1998, Yılmaz 1999 Yılmaz 1999

14. Türkiye: Yeni Mali Yönetim Sistemi • Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu • Teori ve söylemde doğru adımlar • Mali disiplin (harcama sınırları) • Orta Vadeli Program • Orta Vadeli Mali Plan • Stratejik Planlama, • Performans Programları • Performans Esaslı Bütçeleme • Tahakkuk Esaslı Muhasebe • Faaliyet Raporları • İç Kontrol Sistemi • Dış Denetim ve Sayıştay’ın denetim kapsamının genişletilmesi

15. GENEL FELSEFE • Mali yönetime bütünsel bir bakış • Politikalar • siyasi sorumluluk ve bu sorumluluğun açık bir şekilde mali sistemde tanımlanması (5018 md.10,16-19) • Planlar –Programlar • politika sorumluluğu ve kurumsal düzeye yayılan önceliklendirme belgeleri (5018 Md 9, 16-19 ve diğer) • Orta vadeli harcama sistemine dayanan çok yıllı bütçe • Bütçesel süreçteki vurgunun programdan performansa geçişi • Sorumluluğun kurumlara devri ve bunu tamamlayan İç Kontrol Sistemi • Yeni sistem/anlayış üzerine oturması beklenen Dış Denetim (Sayıştay) • Hesap verme sorumluluğu ve mali saydamlık

16. Türkiye’de Planlama ve Bütçeleme: Maliye Politikasının Alt Yapısı Kaynak: Yılmaz, Biçer, 2010

17. Bütçe Kapsamı Genişlemiştir • 5018 ile gelen tanım 1050 sayılı kanunun devlet tanımından daha geniş. • Uluslar arası standartlara daha yakın ve kanunda tanımlanmış (yine de hala bütçe dışı kalan kurumlar var) • Bütçe de kamusal hizmeti tanımlamakta yeterli olmamakta genel yönetim/devlet tanımına geçilmek suretiyle kamusal müdahale ve kurumlar daha geniş bir çerçeve içinde ele alınmakta

18. Program-Bütçe Takvimi • Bütçe süreci yeniden tanımlanıyor • Süreç Mayıs ayında başlıyor • Politika ve plan belgeleri ile bütçe belgeleri ayrışıyor Amaç: politika, plan ve bütçe süreçleri arasındaki siyasi ve yönetsel sorumlulukları iyi bir şekilde ayrıştırarak bütçesel sonuçların etkinliğini artırmak

19. Bütçe Paketi – Bütçe Hakkı • Bütçe içinde çok sayıda belgenin olduğu bir paket artık • Kamuoyunun ve Parlamentonun daha geniş bir çerçevede bilgilendirilmesi amaç • Politikalar, öncelikler, öngörüler-varsayımlar • Hesap verebilirliğin ve saydamlığın geliştirilmesine yönelik raporlar Sayıştay’ın mali denetimi burada yeni bir şey ve sistemin güvenilirliğini artıran bir unsur

20. Orta Vadeli Mali Yönetim Sistemine Geçiş • Orta Vadeli Program • Temel ekonomik sosyal politikalar • Planlara yansıyan politika öncelikleri • Makro çerçeve • Orta Vadeli Mali Plan • Kamu politika öncelikleri (gelir, harcama, finansman) • Bütçe tavanları Zamanında çıkmalı, DPT karar vermeli, yıllık program?

21. Yeni Mali Yönetim Anlayışı İle Uyumlu Performans Bütçe Sistemi • Kurumsal düzeye geçiş – hizmeti üretenin sorumluluğu • Stratejik planlama (kurumsal düzeyde) • Performans Programları

22. Çok Yıllı Bütçe • Bütçe kanunu tek yıl, ama ileriye yönelik iki yıllık tahminler • Denetimin alt yapısının güçlendirilmesi, düzenlilik denetimine yönelik yargıda oluşan karinelerin güçlendirilmesi • Performans denetiminde politika ve plan (önceliklendirme) tercihlerinin açık bir şekilde görülmesi

23. Daha Ayrışmış Bir Sorumluluk Yapısı • Uluslar arası standartlara yakın bir sorumluluk sistemi • Siyasi sorumluluk • Yönetsel sorumluluk • Bu sorumlulukların mali sorumlulukla ilişkilendirilmesi

24. Siyasi Sorumluluk Bakanlar, hükümet politikasının uygulanması ile bakanlıklarının ve bakanlıklarına bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların stratejik planları ile bütçelerinin kalkınma planlarına, yıllık programlara uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, bu çerçevede diğer bakanlıklarla koordinasyon ve işbirliğini sağlamaktan sorumlu tutulmakta (5018/10). Bakanlar, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması ile hukuki ve mali konularda Başbakana ve Türkiye Büyük Millet Meclisine karşı sorumludurlar. Bakanlar; idarelerinin amaçları, hedefleri, stratejileri, varlıkları, yükümlülükleri ve yıllık performans programları konusunda her mali yılın ilk ayı içinde kamuoyunu bilgilendirirler.

25. Yönetsel Sorumluluk Bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir. Üst yöneticiler; • idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, • sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden,

26. Yönetsel Sorumluluk • mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve • kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahalli idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar. Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.

27. Yönetsel Sorumluluk: Tartışmalar • Üst yöneticinin kurumun mali performansından dış denetime karşı sorumlu olmaması, dış denetime karşı sorumluluğun her zaman kamu zararının tazmin edilmesi şeklinde anlaşılmaması gerekir. • Sayıştay bir kurumu denetledikten sonra o kurum ile ilgili kurumun mali ve yönetsel performansını gösteren bir kurumsal rapor hazırlayıp üst yöneticilerin performansını belirleyemez mi?

28. Dış Denetim • Mali denetim (5018 ile beklenen) • Uygunluk denetimi (Zaten yapılan ama artık 5018’in yeni mekanizmalarıyla daha da gelişen) • Performans denetimi (belki çok yeni değil ama mali yönetim çerçevesinde-uygulaması hem kolay hem zor)

29. Performans Programı: Kavramsal Çerçeve Performans Esaslı Bütçeleme: • Kaynakların kamu idarelerinin amaç ve hedefleri doğrultusunda tahsisini ve kullanılmasını sağlayan, • performans ölçümü ve değerlendirmesi yaparak ulaşılmak istenen hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığını tespit eden ve • sonuçları raporlayan bir bütçeleme sistemidir.

30. Genel İlkeler • İdare düzeyinde hazırlanır, • Performans hedef ve göstergeleri ile faaliyetlerden oluşur, • Yıllık olarak hazırlanır, • Bütçe içi ve bütçe dışı tüm finansman kaynakları dikkate alınır, • Önceliklerin ve hedeflerin belirlenmesi süreci üst yöneticiden harcama birimlerine doğru, maliyet ve kaynak ihtiyacının tespiti süreci ise faaliyetlerden performans hedeflerine doğru işler.

31. Performans Programı ve Bütçe Süreci • Stratejik planla temel amaç kurumsal önceliklerin, amaç ve hedeflerin ulusal plan başta olmak üzere diğer plan metinleriyle ilişkisini kurmak olarak belirlenmişken planla bütçe arasındaki ilişkinin kurulması ise performans programı çerçevesinde öngörülmektedir. • Gerek makro planların gerekse kurumsal düzeyde hazırlanan stratejik planların hayata geçmesi performans programı ve bütçe çerçevesinde olmaktadır.

32. Performans Esaslı Bütçeleme ve Üç Temel Unsur • STRATEJİK PLAN • PERFORMANS PROGRAMI • FAALİYET RAPORU

33. PERFORMANS PROGRAMI STRATEJİK PLANLAR FAALİYET RAPORLARI YILLIK HEDEFLERİN VE GÖSTERGELERİNİN BELİRLENMESİ, MALİYETLENDİRME HEDEFLERE VE GÖSTERGELERE İLİŞKİN SONUÇLAR UZUN VE ORTA VADELİ HEDEFLERİN BELİRLENMESİ 5 Yıllık 1 Yıllık (Uygulama Sonuçları) 1 Yıllık (Uygulama)

34. Stratejik Yönetim Sistemi Faaliyet / Proje Performans Hedefi 1.1.1 Maliyet Harcama Birimi A Faaliyet / Proje Performans Hedefi 1.1.2 Stratejik Hedef 1.1 Performans Hedefi 1.2.1 Faaliyet / Proje Harcama Birimi B Maliyet Performans Hedefi 1.2.2 Faaliyet / Proje BÜTÇE Stratejik Amaç 1 Performans Hedefi 2.1.1 Faaliyet / Proje Harcama Birimi A Maliyet Performans Hedefi 2.1.2 Faaliyet / Proje Stratejik Hedef 1.2 Performans Hedefi 2.2.1 Faaliyet / Proje Harcama Birimi B Maliyet Performans Hedefi 2.2.2 Faaliyet / Proje Stratejik Plan Performans Programı Bütçe

35. Performans Programı Hazırlama Süreci 1- Program Dönemi Stratejisinin Belirlenmesi Bu aşamada kamu idaresinin üst yöneticisi ve harcama yetkilileri tarafından; • Stratejik planda yer alan amaç ve hedeflerden program döneminde öncelik verilecek olanlar, • İdare performans hedef ve göstergeleri, • Hedeflerden sorumlu harcama birimleri belirlenir. Belirlenen hususlar üst yönetici tarafından harcama birimlerine duyurulur. Bu aşama performans programı hazırlama sürecinin etkin ve verimli bir şekilde yürütülebilmesi için en geç Mayıs ayı itibariyle tamamlanır.

36. 1. Öncelikli Stratejik Amaç ve Hedeflerin Belirlenmesi Temel Sorun: Hizmet programlarının olmaması? Başka bir ifadeyle kurum amaç ve hedeflerini hizmet programları olmadan nasıl belirleyecek, gözden geçirecek, önceliklendirecek.. Standardizasyon problemi.. Stratejik Hedef 1.1 Stratejik Amaç 1 Stratejik Hedef 1.2 Stratejik Plan Performans Programı Bütçe

37. I. Öncelikli Stratejik Amaç ve Hedeflerin Belirlenmesi • İdarenin stratejik planında yer alan orta ve uzun vadeli amaç ve hedeflerin plan dönemi içerisindeki yıllarda, • hangi sırayla, • hangi öncelikte, • hangi düzeyde gerçekleştirileceği ilgili mali yıllardaki ekonomik ve diğer koşullara bağlı olarak değişir.

38. II. Performans Hedeflerinin Belirlenmesi Performans hedefleri.. Performans göstergelerinin belirlenmesi konusu.. Bütçe ile performans göstergelerinin ilişkilendirilmesi (gösterimi)… Performans Hedefi 1.1.1 Harcama Birimi A Performans Hedefi 1.1.2 Stratejik Hedef 1.1 Performans Hedefi 1.2.1 Harcama Birimi B Performans Hedefi 1.2.2 Stratejik Amaç 1 Performans Hedefi 2.1.1 Harcama Birimi A Performans Hedefi 2.1.2 Stratejik Hedef 1.2 Performans Hedefi 2.2.1 Harcama Birimi B Performans Hedefi 2.2.2 Stratejik Plan Performans Programı Bütçe

39. II. Performans Hedeflerinin Belirlenmesi • Performans hedefleri, stratejik hedeflere ilişkin olarak bir mali yılda ulaşılması gereken performans seviyelerini gösterir. • Performans hedefleri çıktı-sonuç odaklı olmalıdır. • Esas olarak öncelikli her stratejik hedefin altında bir tane performans hedefi bulunur.

40. II. Performans Hedeflerinin Belirlenmesi • Öncelikli stratejik amaç ve hedefleri ile uyumlu performans hedeflerini oluşturur. • Bu hedefler belirlenirken bütçe imkanları göz önünde bulundurulur. • Ayrıca oluşturulan performans hedeflerinin hangi harcama birimleri ile ilgili oldukları belirlenir.

41. 3- Faaliyetlerin Belirlenmesi Faaliyet / Proje Maliyet fayda Maliyet etkinlik Analizleri Fizibilite Raporları Bütçe sürecinin analitik çerçevesi Performans Hedefi 1.1.1 Harcama Birimi A Faaliyet / Proje Performans Hedefi 1.1.2 Stratejik Hedef 1.1 Performans Hedefi 1.2.1 Faaliyet / Proje Harcama Birimi B Performans Hedefi 1.2.2 Faaliyet / Proje Stratejik Amaç 1 Performans Hedefi 2.1.1 Faaliyet / Proje Harcama Birimi A Performans Hedefi 2.1.2 Faaliyet / Proje Stratejik Hedef 1.2 Performans Hedefi 2.2.1 Faaliyet / Proje Harcama Birimi B Performans Hedefi 2.2.2 Faaliyet / Proje Stratejik Plan Performans Programı Bütçe

42. III. Faaliyetlerin Belirlenmesi Kamu idareleri, öncelikli amaç ve hedefleri gerçekleştirmek üzere hangi tür faaliyetleri yerine getireceklerine karar verirler. • Stratejik amaç ve hedefler ile performans hedefleri, idarenin neyi başaracağını, • faaliyetler ise bunun nasıl başarılacağını ifade eder. Faaliyetleridarenin cari ve sürekli nitelikteki hizmetlerin karşılanmasına dönük olarak oluşturulurken projeler genellikle yatırım hizmetleri ile ilgilidirler ve süreklilik arz etmezler.

43. III. Faaliyetlerin Belirlenmesi • Faaliyetlerin belirlenmesi, harcama birimlerinin etkin olarak içinde bulunduğu bir süreçtir. • Harcama birimleri stratejik amaç ve hedefleri gerçekleştirmek üzere yürütülmesi gereken faaliyet alternatiflerini tespit ederek ön değerlendirmeye tabi tutarlar. • Ön değerlendirmenin amacı, performans hedeflerine ulaşabilmek amacıyla izlenecek yola ve yürütülecek olan faaliyet ve projelere karar verme sürecine sağlıklı bilgiler sağlayarak katkıda bulunmaktır.

44. IV. Faaliyet Maliyetlerinin Belirlenmesi • Faaliyet maliyeti tespit edilirken faaliyet ile doğrudan ilişkilendirilebilen maliyetler dikkate alınmalıdır. • Doğrudan ilişkilendirilebilen maliyetler faaliyetin gerçekleştirilmesi halinde ortaya çıkacak maliyetlerdir. Diğer bir deyişle faaliyetten vazgeçilmesi halinde ortadan kalkacak maliyetlerdir.

45. V. Kaynak İhtiyacının Belirlenmesi Faaliyet / Proje Performans Hedefi 1.1.1 Maliyet Harcama Birimi A Faaliyet / Proje Performans Hedefi 1.1.2 Stratejik Hedef 1.1 Performans Hedefi 1.2.1 Faaliyet / Proje Harcama Birimi B Maliyet Performans Hedefi 1.2.2 Faaliyet / Proje Stratejik Amaç 1 BÜTÇE Performans Hedefi 2.1.1 Faaliyet / Proje Harcama Birimi A Maliyet Performans Hedefi 2.1.2 Faaliyet / Proje Stratejik Hedef 1.2 Performans Hedefi 2.2.1 Faaliyet / Proje Harcama Birimi B Maliyet Performans Hedefi 2.2.2 Faaliyet / Proje Stratejik Plan Performans Programı Bütçe

46. V. Performans Programının Kaynak İhtiyacının Belirlenmesi Performans programının kaynak ihtiyacı; • Faaliyetlerin maliyeti, • Genel yönetim giderleri, • Diğer idarelere transfer edilecek kaynaklar, toplamından oluşmaktadır.

47. Kurumsal Düzeyde Mali Yönetim Modeli

48. Faaliyet Raporları • Erken geçtik, • Yapılması gereken günün sonunda performans hedefleri ile bütçe ilişkisinin faaliyetler bazında kurulması • Merkezi kurumların ve koordinasyon sorumlu kurumların düzenli gözden geçirmesi • Sayıştay’ın kritik rolü ve sorumluluğu

49. Gelinen noktada.. • Ortak bir dil gelişti.. • Algılamalar birbirine yaklaştı. • SGB (SGDB)’lerde bir kapasite oluştu. • Hizmet programları? (Analitik bütçe burada bizi yanılttı mı?) • Hizmet programlarının harcamaların gözden geçirilmesi ile birlikte yeniden oluşturulması (!) • Stratejik planlama, performans programı uyumunda zaman boyutu..

50. Ankara Üniversitesi Deneyimi